我国金融科技“监管沙盒”测试项目准入程序制度构建研究

○ 蒋辉宇，芦雯青

（1. 安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233041；2. 渤海银行天津分行，天津 300170）

一、金融科技“监管沙盒”测试项目准入程序的内涵及其制度构建的必要性

（一）金融科技“监管沙盒”测试项目准入程序的内涵

1. 金融科技“监管沙盒”及其测试项目准入的界定

金融科技（Fin Tech）“监管沙盒”（Regulatory Sandbox）这一概念最早由英国金融行为监管局提出。“沙盒”本是计算机用语，是指创立的一个安全空间，在此空间内为一些风险不确定、破坏性不明确的程序提供测试并设置保护措施，使其不会破坏真实系统。英国将“沙盒”理念引人金融监管，创制了“监管沙盒”的概念，为可能具有破坏性和众多风险的金融创新产品或服务提供一个安全的测试环境和监管试验区[1]。具体来说，金融科技“监管沙盒”为风险不明确的金融科技项目提供测试环境，测试企业通过一定时间测试发现金融科技产品或服务的不足及风险，进而对其进行完善；同时，金融监管机构通过测试及时调整监管模式和相应制度，并通过测试结果决定是否允许此金融科技产品或服务最终进入市场。

“监管沙盒”的运行流程包括测试项目准入、测试项目实际测试、测试项目退出等几个环节。其中测试项目准入作为“监管沙盒”开启的第一个环节，对整个“监管沙盒”的运作具有重要意义。测试项目准入是指为保障“监管沙盒”的测试质量与效率，根据测试项目的类型差异，由监管机构为待参与测试的项目设立的进入沙盒参与测试的审核标准、审核程序等一整套监管筛选机制，是测试项目进入沙盒测试的程序性与实质性门槛条件。测试项目满足测试准入条件，经历必要审核程序后，即可进入沙盒参与正式测试，否则将面临入盒测试申请失败的风险。

2. 测试项目准入程序的界定

“监管沙盒”测试项目准入程序制度包括准入实体制度与准入程序制度两方面，其中，准入实体制度是参与项目测试的各方主体在测试项目准入阶段的权利、义务规则，而准入程序制度则是保障准入实体制度得以实现的进程性规则。测试项目准入程序设计的是否科学与合理，将直接决定待测试项目在准入阶段的筛选质量与筛选效率[2]。

在“监管沙盒”准入阶段，测试项目准入程序虽然是准入实体制度实现的手段和工具，为准入实体制度服务[3]，但实体与程序之间的关系犹如列车与铁轨的关系，没有轨道不可能有奔驰的列车，程序优先于实体的原则在任何时候都具有合理性与必要性[4]。基于“程序优先”制度理念，在“监管沙盒”准入审核过程中，当实体性准入审核存在错误时，在一定条件下，监管机构仍可进行针对性修补。然而，程序性准入审核一旦出现错误或瑕疵，则不存在修补机会与空间[5]，即使此错误的程序性准入审核之前的其他相关审核内容“完美无缺”，整个准入审核也会因为这个“程序不正确”而存在较大程度的“推倒重来”的可能[6]。

（二）金融科技“监管沙盒”测试项目准入程序制度构建的必要性

1. 统一和优化测试项目准入审核环节，提高准入审核效率

当前，在全国各地“监管沙盒”制度尚未统一的情况下，各地“监管沙盒”测试项目准入审核环节也不统一。事实上，就制度设计而言，在充分论证的前提下，“监管沙盒”准入的审核环节可以不断完善，且经过不断完善的测试项目准入审核环节可以去除不必要的环节，但仍保留对于有效审核存在较大必要性的环节。同时，这种经过完善和优化设计的准入审核环节可以在全国范围内推广，以逐步统一国内的测试项目准入审核环节，从总体上提高我国“监管沙盒”测试项目准入程序的效率。

2. 规范准入阶段监管机构的审核行为，保障测试企业权益

“监管沙盒”测试项目准入程序制度的规范对象并非仅限于待测试企业，还包括监管机构在准入阶段的监管审核行为。当测试项目准入程序制度不完善时，监管机构可凭借其审核权力对测试企业“吹毛求疵”，在审核时限上进行拖延。然而，相对规范的测试项目准入程序制度将严格约束监管机构的监管权限及空间，在准入审核时限、文书形式等方面对监管机构提出相对严格的要求，以此充分保障测试企业在沙盒准入阶段的权益。

二、我国金融科技“监管沙盒”测试项目准入程序制度的实践现状与审视

（一）我国金融科技“监管沙盒”测试项目准入程序制度的实践现状

1. 地方政府主导的沙盒测试项目准入程序制度实践现状

江西省赣州市于2017年7月率先成立赣州区块链金融产业沙盒园，随后，深圳市于2017年9月成立了深圳市“监管沙盒”产业园试点，2018年9月杭州市也成立了“监管沙盒”产业园试点。在以上各产业园试点中，赣州区块链金融产业沙盒园因成立时间最早、运行时间最长、相关配套措施相对更完善，成为以地方政府为主导开展的“监管沙盒”模式的典型代表[7]。

赣州区块链金融产业沙盒园在其官方网站上发布了详细的入园细则、入园章程及相关入园政策法规。从准入程序来看，赣州区块链金融产业沙盒园测试流程相对简单，符合要求的测试项目提交相应的申请材料与入园申请表后，园区管理机关会在3个工作日内联系申请项目负责人，并作出是否同意入园测试的回复。

2. 中国人民银行主导的沙盒测试项目准入程序制度实践现状

为了落实《金融科技（Fi nTech）发展规划（2019—2021年）》，营造良好的金融创新环境，中国人民银行于2019年12月5日按照《国务院关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》，率先在北京开展了金融科技创新监管试点，引导金融机构在合法合规的情况下积极开展金融科技创新实践[8]。

2020年1月14日，中国人民银行公示了2020年第一批金融科技创新监管试点应用①试点应用包括中国工商银行、中国农业银行等全国性商业银行，也包括宁波银行、百信银行等地方性商业银行，还有小米数科、京东数科等科技公司，其中进入测试的项目有基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融、微捷贷产品、中信银行智令产品、快审快贷产品、手机POS创新应用等项目。详见中国人民银行．《中国人民银行金融科技创新监管试点平台》[2021-09-28]．http：//36．110．99．78/frs/public/html/publicity．html．。在第一批试点应用顺利开展的基础上，2020年4月中国人民银行进一步扩大了“监管沙盒”的试点范围[9]。2020年6月2日，中国人民银行公布了第二批“监管沙盒”试点，其中，共有11个测试项目加入了沙盒测试，包括智能机器人、区块链金融服务产品等。

2020年11月2日，中国人民银行正式发布文件，详细规范了金融科技创新试点测试项目的准入流程②中国人民银行发布《金融科技创新应用测试规范（JR/T 0198—2020）》《金融科技创新安全通用规范（JR/T 0199—2020）》《金融科技创新风险监控规范（JR/T 0120—2020）》三项行业标准。详见全国金融标准化技术委员会． https：//www． cfstc． org/jinbiaowei/index． html．。主要包括以下五个步骤：第一，测试项目进行准备。测试项目所属企业需做好前期准备，如制定内部管控机制、应急机制等。第二，提出申请。测试项目所属企业应当在金融科技创新管理服务平台如实填写并提交《金融科技创新应用声明书》。第三，监管机构受理审核。监管机构对所提交的材料进行审核，若测试项目通过审核则进行公示，若未通过审核则再回到测试项目准备阶段进行补充。第四，公示。监管机构针对审核通过的测试项目发布正式的创新应用提供服务公告，公告内容包括正式进入测试的项目名称、种类和项目的《金融科技创新应用声明书》。公示期为5个工作日，在公示期内，测试项目受公众监督，若公众对公示的测试项目有意见，可将意见反映给自律组织③《金融科技创新应用测试规范》规定：自律组织是受监管者委托而形成的专门开展测试项目审查、公示活动的组织，主要审查测试项目的《金融科技创新测试声明书》、公示活动等。，若无意见则测试项目正式进入登记环节。第五，自律组织根据自己的处理意见对测试项目进行评估，并将相应结论反馈给监管机构进行核实。若测试项目没有通过评估则需回复到准备阶段，若通过了评估则可进行登记。第六，项目登记。测试项目在完成公示后需要在管理平台进行登记。第七，测试项目自声明。完成登记的测试项目需在正式为消费者提供服务前进行自声明，即测试项目所属企业可在其官方网站、APP或实体网点等平台进行线上或线下声明。

（二）我国金融科技“监管沙盒”测试项目准入程序制度的实践审视

当前，我国金融科技“监管沙盒”的制度内容有限，国家与地方政府的制度也存在不统一的弊病。从测试项目准入程序角度来看，我国的相关制度仍存在如下问题。

1. 测试项目准入程序制度无差异化设计

无论国家层面还是地方政府层面的金融科技“监管沙盒”制度，都只为测试项目提供了一套准入程序制度。例如，中国人民银行发布的相关规则仅通过统一规则对区块链、人工智能、第三方支付等不同类型的金融科技项目的测试准入事宜进行了一体规范。然而，实践中形形色色、种类繁多的金融创新产品或服务，单一的准入程序制度无法满足其准入申请、审核及公示、登记等的程序需要。同时，不同测试项目本身所具备的金融风险也存在较大差异，为所有的测试项目提供单一准入程序制度供给，在实践中往往会造成应适用严格准入程序的测试项目未进行严格准入程序审核，不应适用严格准入程序的测试项目反而进行严格准入程序审核的现象发生[10]，这将在一定程度上造成沙盒测试准入程序的低效率和失效。

2. 未设置测试项目信息共享程序规则

在尚未建立全国统一的沙盒测试制度体系的前提下，国内各地相继建立了地方性“监管沙盒”实验园区。从实践情况看，各地沙盒实验园区中的测试项目在产业类型、技术指标、风险等级等方面往往具有同质化倾向，同时存在同一个企业将相同的测试项目在不同地方政府所组织的沙盒实验园区进行测试的情况。导致测试项目同质化和重复化现象发生的主要原因在于，我国地方政府间未建立沙盒测试项目信息的前置共享程序规则。

3. 分散的测试项目准入程序制度不利于国内“监管沙盒”的整体发展

当前，国内的金融科技“监管沙盒”制度分为国家层面和地方层面两个层次。地方层面因地方沙盒实验园区的建设而呈现地方沙盒制度的多样性，这种现象在测试项目准入程序制度方面则更为明显，形成国家层面的准入程序制度无法在地方各实验园区强制执行，甚至无法参照执行，而地方各实验园区的准入程序制度又千差万别的制度现状。这种分散的测试项目准入程序制度现状造成个别地方实验园区测试项目准入程序设置过多，阻碍了当地金融科技的发展；而某些地方实验园测试项目准入程序设置过少，造成当地金融风险累积，影响了当地的经济秩序。

三、国外金融科技“监管沙盒”测试项目准入程序制度的设计经验

（一）英国：设计多元化测试项目准入程序

英国金融行为监管局（以下简称FCA）设计了三种类型的“监管沙盒”测试项目准入程序，即授权沙盒、虚拟沙盒（Virtual Sandbox）和沙盒保护伞（Sandbox Umbrella）[11]。其中授权沙盒为简单的申请批准模式，测试项目所属企业向FCA提出申请，在FCA审查通过测试项目五项准入标准后即可以进入沙盒测试。虚拟沙盒是针对测试项目的某种解决方案而由行业引入测试的程序[12]，其准入标准相对授权沙盒较低，在准入过程中也不用得到FCA的授权。沙盒保护伞是针对非营利性金融科技公司设计的特殊程序，在满足沙盒保护伞的要求下未经批准的申请者便可以成为代理人，在沙盒保护伞提供的相对安全的环境下为消费者提供金融科技产品或服务[13]。多元化测试项目准入程序的设置给申请者提供了自主选择的权利，有利于对项目开展针对性的差异化测试，从而进一步提高沙盒测试的效率。

（二）澳大利亚：采用形式性审查准入程序

与英国FCA不同，澳大利亚证券与投资委员会（以下简称ASIC）在审查沙盒测试申请材料时并不对其进行实质性审查，比如并不大量考察测试项目是否具有实质创新性，而只对测试项目进行形式审查。若测试项目提供的材料符合各项准入标准，就允许其进入沙盒测试。由于澳大利亚准入程序采用形式审查方式，ASIC的审查期限较英国相对短一些，大概只需要1个月左右的时间。在测试项目提交材料阶段，除了一些项目的基本信息材料外，还需要提交有关项目的破产检查、国家犯罪检查、欺诈诉讼监察情况等材料[14]。对于一些不符合金融豁免的项目，ASIC提供了单独申请豁免的渠道，若其申请成功，也可以进入“监管沙盒”进行测试[15]。

（三）新加坡：“申请冷静期”“沙盒快车”突显准入程序差异化设计

与英国、澳大利亚沙盒准入流程相似，新加坡金融监管局（以下简称MAS）规定，测试项目在满足其所列出的准入标准后可将申请材料提交至指定邮箱，MAS在收到测试项目申请后，结合提交的材料对项目进行审核。为了保证沙盒测试的顺利进行，MAC的审核期限要短于英国与澳大利亚，最长不超过21天。通过审核的测试项目在收到MAS的书面通知后即可进入沙盒进行测试。值得注意的是，对于没有通过初次审核的测试项目，MAS设置了3个月的“申请冷静期”[16]，即没有通过初次审核的项目在3个月内不得再次提交申请。MAS设置3个月“申请冷静期”并不是扼杀测试项目的创新性，而是将“申请冷静期”视为防范潜在风险的措施。“申请冷静期”也鼓励申请人进行更全面的调查反思，进而改善其价值主张或提交更完备的申请材料。

为实现效率目标，新加坡特别设置了“沙盒快车”程序（Sandbox Express）[17]，针对一些特定的项目不用通过申请程序即可进行测试。根据MAS《沙盒快车指南》的规定，能够适用“沙盒快车”程序的特定项目是指风险明确可控且标准化的金融产品或服务，例如保险经纪类业务等。对于每一类适用“沙盒快车”程序的测试项目，MAS都有明确的限制性要求，如对保险经纪类项目的保险单数额、资金来源渠道、信息披露内容、测试结束的最终报告内容等，《沙盒快车指南》都有明确详细的规定。

无论普通沙盒程序还是“沙盒快车”程序，在准入程序的设置上MAS都进行了差异化、个性化程序设计，即不同的测试项目设置不同的程序。这在较大程度上提高了沙盒的测试效率，突显了新加坡“监管沙盒”测试项目准入程序的差异化设计理念。

四、我国金融科技“监管沙盒”测试项目准入程序制度的设计建议

（一）树立灵活性、差异化准入程序设计理念

灵活性、差异化准入程序的设计不仅有利于节约金融监管成本，减少因一视同仁对待测试项目造成的监管资源浪费，还有利于测试项目达到更好的测试效果，及时发现测试项目与现行金融监管法规之间存在的矛盾冲突。

具体而言，基于测试项目的不同，不同类型的金融创新产品或服务的测试期限与申请流程应当存在一定的差异性。新加坡MAS设计的“沙盒快车”模式就充分体现了“监管沙盒”准入程序差异性的设计原则[18]。新加坡设立的“沙盒快车”模式实质上是一种简化的沙盒准入程序，即不同的测试项目可以采用不同的准入程序，新加坡MAS也明确指出，设计沙盒快车的目的是为了加快测试企业进入沙盒的速度。

灵活性、差异化的准入程序不是指在制度设计时对程序设计不做明确规定，而是针对不同类型的测试项目采取分类的方式设计准入程序，其实质是根据测试项目的类型简化或增加相应的准入程序。在设计灵活性、差异化准入程序制度时还应注意与实体审核制度的配合。具体而言，简化准入程序制度应以相对严格的实体审核制度为基础，在准入程序制度已经相对放松的情况下，如果再放松实体审核制度，无疑会降低对测试项目风险审核的把控。在这方面，新加坡MAS在适用简化版的“沙盒快车”准入程序时，刻意加重了测试项目在入盒测试前以及测试后的信息披露义务[19]。相反，如果在制度上增加了某类测试项目的准入程序审核，则应相应地降低这类测试项目的实体审核标准或规则，如此方能达到鼓励金融科技创新目标的实现。在金融监管中，“阻吓不足”与“阻吓过度”对金融市场的危害都是不言而喻的[20]。

（二）预先建立测试项目信息共享程序规则

我国地域辽阔，经济发展水平差异较大，沙盒测试试点相对分散；沙盒测试项目在性质上高度重合，如我国赣州区块链金融产业沙盒园与杭州湾产业园都主要进行区块链金融产品的测试与开发，深圳市“监管沙盒”产业园准入测试项目也集中在区块链项目上；各地监管机构在测试项目准入标准的实际运用与甄别过程方面存在差异，各相关主体的专业素质与经验积累也存在较大的不同。因而在沙盒测试的过程中相同的测试项目在不同测试点可能会得到不同的结论。预先建立沙盒测试项目的信息共享机制，可实现测试项目间的信息共享与交流，从而提高我国“监管沙盒”的测试效率，节约测试成本。

在具体的沙盒准入流程设计上，可以在测试项目的准备阶段由中国人民银行总行设立一个全国性的测试项目信息共享平台，并按照测试项目的种类区分为不同的版块。在测试项目入盒测试前应先进入信息共享前置程序，相同类型测试项目在准入时应将项目创新点、风险防控措施等相关信息通过信息共享平台进行声明与交流。中国人民银行总行也应当被纳入信息共享平台之中，通过测试项目信息共享平台实现对测试项目前期准备的指导，解读相应的政策，提供咨询服务。如我国香港金融管理局设立了“金融科技聊天室”，目的是在测试项目构思初期为测试项目提供反馈意见，提高推出测试项目的效率[21]。总而言之，沙盒测试的目的是通过测试提前发现测试项目潜在的风险与缺陷，进而在正式上市前进行针对性改正以减小金融产品或服务的风险，因此预先在国家层面建立有效的沙盒测试项目信息共享机制有利于打破地域壁垒，实现各地域试点之间同类测试项目测试信息与数据的共享和联通，促进国内测试效率的整体提升。

（三）明确具体可行的测试项目准入流程规则

在明确了我国“监管沙盒”灵活性、差异化准入程序设计原则与进行“监管沙盒”测试项目信息共享后，制定一个适合我国的具体可行的“监管沙盒”测试项目准入流程规则就成了重中之重。根据我国当前的金融监管体制与格局，测试项目准入流程规则应以省级地方金融监管局（以下简称为各地方金融监管局）为制定和实施主体，抽象性和统一性规则可由中国人民银行总行牵头制定和实施。

各地方金融监管局应在官方网站上发出公告，面向测试企业召集测试项目加入测试。在各地方金融监管局发布公告时可借鉴新加坡“沙盒快车”程序设计，建立简易程序，同时明确规定符合简易程序的规则标准。或者可以按照测试期限的不同而设置不同的申请通道，如根据测试期限可以设置1～6个月、1～12个月以及1～18个月3个通道，测试项目所属企业根据自身特点及测试期限选择不同的通道进行测试。如此沙盒测试既能充分暴露测试项目的缺点，也节约了监管资源，提高了测试效率，保证沙盒测试充分起到测试作用。

在发布公告的同时，各地方金融监管局应该写明详细的筛选标准以及审核期限。一般情况下，各地方金融监管局在发布公告时会附申请表和项目联系人基本信息表，测试企业可在看到公告后按照要求提供材料并在规定的时间内发送到指定的邮箱进行申报。各地方金融监管局审核期限设计不宜过长也不宜过短，审核期限过长则延长了整个“监管沙盒”运行的周期，浪费监管资源，审核期限过短不足以让监管机构充分了解测试项目的实际情况，因此建议我国的审核期限设计在15个工作日内。

在各地方金融监管局审核结束后，应当对审核通过的测试项目进行公示。在公示期间，地方金融监管局应披露测试项目的基本信息。公示期满后应在金融监管局统一进行登记，随后测试项目正式进入沙盒进行测试。

对于以上沙盒准入的必要程序及相应的制度要点，我国国家层面的监管机构中国人民银行总行可发布统一规则进行详细规定，并要求全国各地方“监管沙盒”试点的沙盒准入程序规则中必须囊括中国人民银行总行在统一规则中所发布的必要程序，各地方的沙盒准入程序规则在程序数量与要求上不得少于或低于中国人民银行总行的标准，但可以高于总行的相应标准。国家层面的示范性准入程序规则，既可以为全国各地方“监管沙盒”试点提供统一的准入程序标准，也可为各地方的“监管沙盒”准入程序设计提供自由空间。