内蒙古自治区普通干线公路服务设施规划建设及相关对策研究

吕晨炜，李 鹏，刘百超

（1.内蒙古自治区交通运输事业发展中心，内蒙古 呼和浩特 010020；2.巴彦淖尔市公路养护中心公路绿化队，内蒙古 巴彦淖尔 015000）

1 引言

近年来，公众对普通国省干线公路服务水平的要求日益提高，构建让公众满意的出行服务是当下亟需解决的重要问题之一[1，2]。随着交通运输部“十三五”全国普通国省干线公路服务设施建设专项规划和六部委关于深度推广旅游规划政策的出台[3]，普通国省干线公路服务设施建设成为全国各地重点推进工作任务之一。内蒙古自治区经过近五年的规划与建设，在很大程度上补齐了多年来全区干线公路服务的短板，打造了一批价美质优的普通国省干线公路服务区、停车区和改造设施工程。但由于经费有限，普通国省道公路服务设施数量严重不足，现有设施多数仅能够提供一些初级的必要服务，且服务质量参差不齐，容易产生安全隐患[4]。为有效整合全区普通国省道沿线服务设施资源，增强公路服务能力，改善公路形象和出行环境，打造功能适宜的服务设施，提升公路服务水平，实现“2020年底基本形成布局合理、功能适当、覆盖广泛、可持续发展的普通国省干线公路服务设施体系”，本文对全区普通国省干线公路服务设施展开实地调研，采用横纵向类比与多因素综合分析的方法，全面梳理内蒙古自治区服务设施存在的问题与困难，总结规划、建设等方面的优缺点，针对性地提出意见和建议，为全面提升全区普通国省干线公路服务设施规范化、系统化和程序化建设提供借鉴。

2 公路服务设施基本情况

2.1 分布及数量

内蒙古自治区现有普通国省干线公路服务设施近500 多个，主要包括开放服务性能的公路管理养护设施（工区、道班）和普通国省干线公路沿线的各类公路服务设施（服务区、停车区、观景台和公共厕所等）。截至2019年年底，对外开放公路服务功能的设施有150多个，占比为36.7%，高于全国平均水平（27%）和全国西部地区平均水平（28%）[5]。同时具备如厕和停车功能管养设施共100多个，占比为85%[5]。普通国省干线公路服务设施共有90多个，西部地区公路服务设施居多，总体呈现出西部较为密集、东部和中部稀疏的特点（图1）。数据表明，内蒙古自治区在利用既有公路养护管理设施方面水平较高，已形成养护管理工区和道班等兼做公路服务设施的先例，增加了养护管理服务新内涵，能在一定程度上节约建设投资，形成多元化公路服务体系。

图1 内蒙古自治区东中西部服务设施占比示意图

2.2 规划与建设现状

近年来，内蒙古自治区大力倡导利用普通国省干线公路现有养护管理场所、超限治理场所、收费场所和空闲场地等区域，合理规划和建设普通国省干线公路服务设施网络。在布局选址时因地制宜，兼顾旅游资源，打造文化品牌，凸显北疆蒙古族民族文化，已建成了一批将公路文化、蒙古族文化和地域文化充分融入其中的服务设施。如通过蒙汉双语标牌、文化展板、雕塑造型、装饰图案等展现“科尔沁安代艺术之乡”“元上都遗址”“额济纳胡杨林”“呼伦贝尔草原”“成吉思汗陵”等具有民族特色文化的服务设施（图2），展示蒙古族等民族历史文化和习俗传统，弘扬改革开放精神和独具特色的公路行业文化。在满足停车、如厕、休息、信息服务和无障碍服务等基本公益功能的前提下，针对旅游热点地区的服务设施，积极探索政府与市场合作模式，合理布置观景、餐饮、房车营地等延伸功能设施，面向社会招商，引进了自动售贩机、特产商户、便利店等，为公众提供多样化的出行服务，不断提升服务设施综合服务能力和基本公共服务保障能力。如乌兰察布市G110线高庙子服务区与当地政府扶贫、旅游开展项目合作，共享人力和物力资源，扩大站点服务面积，配备齐全的观景、餐饮、旅游、住宿、新能源车充电站等延伸服务，实现多元化公众出行的需求。

虽然内蒙古自治区已在重点路段和旅游景点附近建造了一批功能齐备、规模适宜、利用率高、服务优质、经济效益尚可的普通干线公路服务设施试点，但由于内蒙古自治区横跨东北、华北和西北三个区域，地理、地形、气候等因素的差异较大，经济发展相对不平衡，多数服务区和停车区缺乏前期规划与整体布局的意识，规划与建设不同步，未充分考虑周边经济特点、地理位置、交通流特征与交通出行理念等，导致服务设施服务功能不突出、建设规模与实际不相匹配[6]。再者，内蒙古自治区等级公路建设较为滞后，多数规划建设参与者缺少实际运营经验，并未长远考虑沿线服务设施建设的重要性，认为普通国省干线公路服务设施作用小，规划与建设缺乏有关配套标准和规范，无统一的标准可参照，维护成本高，占地面积过大，拆迁征地手续繁琐，投资费用较高。更有甚者，一些项目的立项和可研过程中直接取缔沿线服务设施的设计，导致干线公路主体工程建设和沿线服务设施规划与建设不同步。

近些年来全区普通干线公路交通流量日益增大，特别是取消二级公路收费以来，公众对普通国省干线公路服务水平提升的要求与日俱增，部分重点公路沿线服务设施规划与建设推进迟缓，难以“以人为本”，症状层出不穷，如公路通车很久后服务设施才开始建设，建设规模与内容并未随之更新，服务意识明显落后；部分服务设施土地权属不明，至今尚未开工建设。已建成的服务设施规划和建设存在缺陷，限制了其服务功能的发挥。①部分服务区间距布局不合理，如有些路段服务区设置较密，短距离内公路出入口过多，影响公路通行安全和服务体验；有的路段服务设施设置相隔远，如G207段K0～K324段仅有三个停车区，间距过大，驾驶员在较长时间内无法获得服务，导致路侧如厕现象大量存在。②部分服务区交工后水压不足，供电线路不稳定，供暖管道保温条件差，如内蒙古自治区西部地区S316线K143～K144处服务区经常缺水缺电；内蒙古自治区东部地区S203线与道班整合的综合服务区无现成的饮用水，自供暖成本高，运营维护困难。③服务设施内的停车位设置及施划不完善。早期建设中并未规划停车场车位，无车辆分区，无危货、畜产品车辆专用停车位，导致客货车辆混停突出。如G207平顶山风景停车区无大型货车停车位，大型车辆无场地停车驻足。④设施设备不健全，缺乏未来预期。未充分考虑未来新能源汽车的发展，缺少加气站、充电桩等设施的预留空间；能源设计不合理，广场照明使用光能、风能等清洁能源不足；场区监控设施普遍缺失，除新建或新改造服务区外，大部分服务区停车场区内未安装监控设备。⑤信息化服务设施不完善。多数已建成的服务设施未设置广播、LED 显示屏等装置，不能发布有关服务信息。⑥追求“小而全”的服务功能。服务功能在设计时没有考虑与地形、周边环境的适应协调，千篇一律，没有突出重点功能，一味地追求停车、如厕、休息、加油、零售、餐饮、住宿等全方位服务功能，资源过度浪费。

2.3 建设资金现状

内蒙古自治区普通国省干线公路服务设施的建设涉及资金筹集、土地征用、运营管理等多个环节。目前，国家对已列入规划的新建或改造普通国省干线公路服务设施资金补助标准为新建普通国省干线公路服务区补助150万元，改造沿线服务设施为服务区补助45万元，新建或改造沿线服务设施为停车区补助20 万元。据测算，新建综合服务区建设成本约为800 万元～1000 万元，利用现有设施改造为服务区建设成本约为200万元～300万元，普通停车区建设成本约为30万元～50万元，且后期运营维护仍需大量资金投入，建设成本代价高，地方政府难以完全配套剩余资金。加之公路主体工程建设时并未预留服务设施等建设用地，后期规划实施势必征拆大量沿线用地，土地手续繁杂，占地费用高，征拆难度大，投入资金难以估计。服务设施建成运营后管理模式不明确，无稳定的资金来源，仅靠旅游旺季收入和公路养护资金投入来维持运营，运营成本支出大，资金供需矛盾突出，健康可持续发展存在障碍。

2.4 管理权属现状

目前，全区服务设施存在多方交叉管理的现象，具体表现为，一是土地所属权不清，由于早年间土地划拨流转问题，现有部分改造沿线服务设施因土地权属问题项目难以落地。二是内蒙古自治区服务设施管理涉及地方政府、地方交通运输主管部门、地方道路交通安全管理部门等，权责职能交叉，相互干扰，呈现出多头管理或者“三不管”的真空区。三是共建服务设施建设和运营分属不同部门，如公路沿线旅游驿站规划管理归地方文化和旅游主管部门，建设是当地交通运输部门负责，建成后多数由文化和旅游主管部门负责运营，一项工作多家单位参与管理，易造成责权不分、产权不明。

3 规划与建设存在的问题

由于内蒙古自治区“重高速、轻干线”的理念长期存在，普通干线公路建设服务设施的重要性经常被忽视。加之公路服务设施发展起步晚，多数普通国省干线公路服务设施未与主体工程同步规划、建设和运营管理，导致问题诸多。

3.1 总量严重不足，服务功能滞后

内蒙古自治区现有普通国省干线公路近4万公里，但服务设施数量却未超过500 个，覆盖率低，与实际需求相差甚远。服务设施功能滞后、档次不足，难以满足民众出行多样化需求。

3.2 规范缺失，指导力度不足

目前国家仅有《公路建设项目用地指标》（建标〔1999〕278 号）、《公路工程技术标准》（JTG B01-2014）和《高速公路交通工程及沿线设施设计通用规范》（JTG D80-2006）三个规范涉及公路服务设施设计与建设，也仅原则上提出公路服务设施功能、分类、间距和建筑、用地指标等参数，未细化规划与建设指标[7，8]。内蒙古自治区也一直未制定符合自身实际状况的地方规范和标准，导致现有国省干线公路服务设施缺乏必要的指导，建设规模和类型千差万别，服务功能差异性明显。

3.3 规划建设脱节，布局选址欠佳

服务设施作为公路附属设施的重要组成部分，本应与公路全线工程及相邻其他等级公路建设整体统筹协调、规划布局，但内蒙古自治区尚未建立普通国省干线公路服务设施规划与建设管理体系，多数服务设施“为建而建”，缺少相应的前期调查、规划与评估，未充分考虑地方经济发展水平、公路沿线村庄布设、交通流量大小和人口密度等因素，总体规划和整体布局意识缺乏，不能统筹兼顾本项目与其他相邻公路等路网，建筑规模参差不齐，部分服务区规划选址不合理，布局不科学，人流车流多的地方服务设施数量偏少，人流车流少的地方服务设施功能过剩，间距设置不合理，资源严重浪费。

3.4 资金环境不佳，建设力度不足

国家鼓励服务设施建设由政府全额投资向企业投资（BOT）或政企合资（PPP）等投资模式转变，逐步拉动民间资本共同参与经营和管理，共创公路公益服务与文化建设。但内蒙古自治区经济发展相对滞后，人口消费能力不足，加之上级部门对服务设施补贴力度有限，多数企业无力承受高投入低回报的公益服务设施建设项目，导致内蒙古自治区普通国省干线公路服务设施建设融资困难，举步维艰[9]。再者，内蒙古普通国省干线公路服务设施建设成本高，多数为低盈利或非盈利，收入相对较少，后期运营费用多，导致投资企业经营压力大、后续投资绵软无力，规划和建设有形无实，常出现“半拉子”工程。已建成的服务设施在无稳定的运营资金来源情况下，仅依靠旅游旺季收入难以维持全年运营，服务质量和功能逐年下降[10]。

3.5 项目管理混乱，难以持续向好

长期以来，内蒙古自治区普通国省干线公路服务设施缺乏统筹管理，不同主体各自为政，未形成一致的布局意识，服务设施选址随意、形式混乱、工期不定、服务功能不突出、建设规模与实际不相匹配等现状层出不穷。项目建成运营后，因前期规划建设考虑不周，一些大型服务区因所处地理位置不佳而无人问津，空耗资本；部分小型服务设施到访人多无法全员接待，导致现场秩序混乱，安全性问题滋生。加之一些服务设施土地所属权及管理责权不清，存在多龙治水的现象。土地权属问题已成为服务设施规划与建设难以落地的主要原因，即使建成后在运营管理过程中也因属权纠纷难以持续向好发展。

4 规划与建设的对策和建议

为着力解决内蒙古自治区普通国省干线公路服务设施存在的问题，完善现有干线公路服务设施体系，开拓服务内涵、提升服务质量、打造精品工程，满足群众日益增长的公路服务新需求，坚持“布局合理、优化功能、科学设计、协同推进、规范管理和深化合作”的原则，提出对策和建议。

4.1 加大服务设施的规划和建设力度

公路服务设施应与公路建设整体统筹协调和规划布局，并考虑司乘人员行车需求。在公路建设中同步建设沿线公路服务设施，并要紧跟社会时代发展的步伐，着力打造更多因地制宜的服务区，提供区域环境更加卫生整洁、餐饮购物更加特色优质、休闲区域更加舒适优美、网络通信更加稳定持续和车辆能源补给更加多元快速的服务。

4.2 制定科学合理的标准和规范

因地制宜制定符合内蒙古自治区普通国省干线公路服务设施规划与设计规范，明确不同等级公路服务设施设置的数量、形式、位置、功能和构造等。综合内蒙古自治区普通国省干线公路服务设施现状和需求情况，科学提出并制定各类服务设施配套规范和标准，建立内蒙古自治区普通国省干线服务设施运营管理、服务质量标准等规范，对零售、旅游、餐饮、酒店等标准进行统一。

4.3 多渠道筹措资金

交通、旅游等部门应积极协调政府等有关部门，多管齐下，保证项目建设资金早日到位。建立资金“以地方配套为主导，自治区补贴为辅助”的方式，将普通国省干线公路服务设施的规划建设经费统一纳入该类公路建设、改建或养护经费的支出范围，对于运营收入无法覆盖成本的服务设施项目可以采取“以地方为主、自治区兜底”的方式筹集资金。积极引入社会资本，鼓励投资主体多元化，可通过政府与社会资本合作（PPP）等方式引入社会资本参与普通公路服务设施的建设运营，降低财政贴补负担。提升综合服务能力，增强自身造血功能。合理设置增值服务功能设施，推动“互联网+公路服务设施”发展，推进商业模式创新，有效整合公路服务设施与旅游景区、物流平台及其他商业资源，提高运营收入。

4.4 明确规划管理的主体

构建由交通、文旅、国土、环保、水利、财政等部门共同参与的普通国省干线公路服务设施项目协调联动机制，加强各相关部门之间的沟通与联系。对于服务设施项目的规划过程建立会议沟通制度，加强信息共享，消除项目落实中的障碍，建立普通干线公路服务设施规划项目库，提高项目规划的推进效率。公路管理部门应负责辖区内普通国省干线公路服务设施的统筹规划，制定总体规划方案，加大工程前期工作、建设及试运营管理，与地方有关政府积极配合，参与服务设施的建设、运营状况和服务质量监管，督促服务设施的经营者严格执行相关标准规范。政府有关部门应当根据各自职责，对服务设施提供的产品或服务进行监督管理，保障公共利益。

4.5 建立长期发展的思想理念

建立服务设施长期发展理念，打造专业化运营模式，鼓励建立公司化经营、承包经营、租赁经营等市场化经营模式。对经济发展水平较低、社会资本投资意愿不强的服务设施路段，运营初期可推行由政府统一管理与供给，逐步转变由政府代管过渡到企业自收自支的专业化服务设施管理模式。探索发展新模式，根据地区化差异，打造特色供餐模式，形成连锁餐饮品牌，提供平价多元经营。

强调人性化服务，充分考虑到我区人少地广、夏季旅游旺盛等地域特色，分析各类特殊群体的消费需求，打造适宜的人性化服务。引入战略合作伙伴，拓展服务区的使用需求，尝试拓展石化石油、物流仓储、物流配送、货物中转、旅客中转、旅游服务、自驾户外露营体验等功能，实现统一标准。结合地方多样化特点，走特色经营之路。公路服务区可与当地的旅游发展、农特产品加工等产业结合，充分利用地域优势，推出地方特产、民俗工艺品和纪念商品等，实行“同城同价”，即服务区所售的商品价格与所在盟（市）的同样产品价格一致。

5 结语

本文梳理了内蒙古自治区普通国省干线公路服务设施规划和建设的现状和问题，并结合内蒙古自治区公路服务设施的实际状况，提出意见建议。

①内蒙古自治区现有普通国省干线公路服务设施主要包括开放服务性能的公路管理养护设施和公路沿线的各类公路服务设施，总体呈现出总量不足，西部较为密集，东部和中部稀疏的特点。

②内蒙古自治区现有普通国省干线公路服务设施规划与建设存在诸多问题，如服务设施总量不足、功能滞后、档次不足；设计选址问题突出、土地所属权及管理责权不清、项目管理混乱；配套设计规范缺失、规划与建设脱节，主体工程建设和沿线服务设施规划与建设不同步；资金环境不佳，建设融资困难等。

③内蒙古自治区普通国省干线公路服务设施现阶段制约因素仍未全部解决。受公路传统思维的影响，并未长远考虑沿线服务设施规划与建设的重要性，已建成的服务设施规划和建设存在缺陷，限制了其服务功能的发挥。资金供需矛盾突出，多方交叉管理，服务设施的健康可持续发展存在障碍。

④合理规划与建设，因地制宜制定符合内蒙古自治区普通国省干线服务设施设计与建设的规范，建立适合内蒙古自治区普通干线公路服务设施规划方案，服务设施网点位置设置规范、服务设施类型设置规范等。打破思维壁垒，明确规划管理和监管主体，多渠道筹措资金，加大引进社会力量，积极探索合作共享发展模式，增强自身造血功能，逐步发展专业化运营和产业融合，建立可持续发展的普通国省干线公路服务设施体系。探寻适合内蒙古自治区普通干线公路服务区的运营管理模式，多渠道吸引公益投资，解决生存的基本问题后，提供更加多元、更加周到、更加人性化的公益服务。