公路与城市道路衔接情况与经验借鉴

叶 亮

（深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司，广东 深圳 518057）

1 引言

近年来，随着我国新型城镇化建设的加快推进，城市群协同发展和城乡一体化趋势愈加明显，城市人口、空间和规模不断扩大，高速公路、普通国省干线公路在发挥公路对外联系功能的同时，越来越多地承担起城市交通功能。目前，我国公路与城市道路在技术标准、管理模式等多方面尚未实现顺畅对接，部分城市尤其是特大城市出入口交通拥堵严重，交通安全问题日益突出，影响了公路和城市道路运行效率，引起了各级政府和社会公众的广泛关注。需要对国内公路与城市道路衔接情况进行系统梳理，分析存在的问题，充分借鉴发达国家相关经验，提出措施建议，使城市内外交通的衔接更加顺畅，缓解城市出入口交通拥堵问题。

2 国内典型城市公路与城市道路衔接情况

以全面客观、具有代表性为原则，选取不同区位、不同规模，且能覆盖东中西部地区的城市开展研究。本文选择了超大城市且位于东部沿海地区的上海市、位于南部沿海地区的深圳市、位于长江三角洲地区的特大城市苏州市、位于中原地区的大城市河南洛阳市以及位于西南山区的中小城市贵州铜仁市。

2.1 管理体制

①实行大交通管理体制的城市，有利于公路与城市道路的协调衔接。

上海和深圳等超大城市实行的是大交通管理模式，有利于公路与城市道路在规划、建设、管理、养护等方面的协调衔接，实现对公路与城市道路的统一规划、技术标准的统一设置和管理养护的统筹协调。

②公路与城市道路分属不同部门管理的城市，协调衔接较弱。

苏州、洛阳、铜仁三个城市公路与城市道路分属三个部门管理，其中公路规划和建设养护归属市交通运输局管理，城市道路规划归属市城乡规划局管理，城市道路建设养护归属市住房和城乡建设局管理。这种模式不利于公路与城市道路在规划、建设、管理、养护等方面的协调衔接，对公路与城市道路在规划、技术标准、服务和管理协调方面产生了一定阻力。

2.2 规划编制

①施行大交通管理模式的城市对公路和城市道路进行统一规划，专门编制主干道路规划。

深圳市在规划层面对公路和城市道路进行了整合，《深圳市干线道路网规划》提出了城市化地区一体化的道路功能分级体系，制定了全市“七横十三纵”的高快速路网布局方案。上海市编制了《上海市骨干道路网深化规划研究》，将高速公路、高等级普通干线公路、快速路和城市主次干道统称为骨干道路网。统一规划有利于公路和城市道路在规划层面的整合和顺畅衔接。

②未施行大交通管理模式但城市化程度较高的城市，开展公路与城市道路衔接专项规划，指导公路与城市道路衔接。

苏州市公路和城市道路规划归属不同部门管理，公路与城市道路在规划层面的协调衔接不够协调。随着城镇化进程的推进，城市出入口拥堵日益严重，为实现干线公路与城市道路及城市内外交通顺畅沟通，提升城市和区域路网整体运行效率，支撑引领新型城镇化发展服务，苏州市交通运输局专门设立《苏州市干线公路与城市道路衔接规划》课题，聘请咨询机构研究公路与城市道路衔接问题。在未施行大交通管理体制的城市，开展公路与城市道路衔接专项规划，有利于在规划层面解决公路与城市道路的衔接问题。

③其他大部分城市将公路和城市道路分开规划，协调性差。

洛阳和铜仁在编制城市总体规划或城市综合交通规划时，将公路作为城市外部交通的组成部分、将城市道路作为城市内部交通的组成部分，分别进行规划。在规划编制过程中，分别向市交通运输局、市城乡规划局、市住房和城乡建设局等相关部门收集素材资料、征求意见建议。将公路和城市道路分开规划不利于二者在规划层面的协调衔接。

2.3 技术标准

①上海出台了全国首个城镇化地区公路工程技术标准。

上海发布了《上海市城镇化地区公路工程技术标准》[1，2]，明确了城镇化地区公路设计时如何兼顾城市道路和公路的设计要求，对城镇化地区公路的设计速度、通行能力、横断面、纵断面、交叉口设置、管线设置等主要技术指标采用城市道路标准还是公路标准进行了规定，为公路与城市道路衔接的标准制定提供有益的参考和借鉴。目前，上海市公路与城市道路衔接段基本按照上述标准进行建设和改造，取得了良好的成效。

②深圳统一市域内包括公路和城市道路在内的所有道路设计原则。

深圳市于2017年颁布了《深圳市道路设计指引（试行）》[3]，涵盖公路与城市道路，对市域内的道路进行了统一分类，要求市域内所有道路按照城市道路的标准进行设计和建设。该指引的发布，为广大设计人员在进行深圳市域内公路设计时提供了技术标准选用的依据。

③其他城市公路和城市道路技术标准分别按照国家颁布的《公路工程技术标准》和《城市道路设计规范》执行。

除上海、深圳等超大城市外的其他城市，公路与城市道路衔接段的技术标准完全依据管理部门取用的技术标准，常常出现在断面布置、设计速度等技术指标上不能顺畅衔接的问题。

2.4 运营管理

①施行大交通管理模式的城市，公路与城市道路服务实现全面对接和统一服务。

深圳市建成了涵盖公路和城市道路的道路设施智能化管理系统，统筹管理公路和城市道路规划、设计、施工、运营、管理等各项业务。上海和深圳对公路和城市道路养护实行了统一管理，深圳按照城市道路养护标准进行养护，上海分别参照公路和城市道路养护标准进行。

②未施行大交通管理模式的城市，公路与城市道路服务标准、设施配置等要求不一致，服务衔接协调较弱。

苏州、洛阳、铜仁三个城市的公路与城市道路服务分属不同部门管理，服务标准和设施配置分别参照所属行业部门标准规定执行，未实现在交通服务上的协调统一。

2.5 衔接情况

①位于沿海尽端的上海和深圳干线公路经过城市的形式主要为接入式[4，5]，衔接段以集散交通为主，实行快慢交通分离。

深圳、上海两个超大城市位于我国沿海地区，对外交通流呈现辐射集聚特征，干线公路经过这两个城市的形式主要为接入式，衔接段以集散交通为主，快慢交通混行，采用立体衔接或平面主辅道分离的形式可同时实现快速通行和慢速集散交通功能。

②位于长三角交通干线上的苏州，干线公路经过城市的形式多样，接入式多采用快慢分离的形式，绕越式或分离式则主要考虑通行能力匹配。

苏州市是位于我国长三角地区交通干线上的超大城市，路网四通八达，经济辐射能力强，干线公路经过城市的形式既有接入式又有绕越式和分离式。其中接入式的衔接段主要采用快慢分离的形式，如G312线；绕越式或分离式的衔接段主要考虑通行能力的匹配，如S9线。

③位于中原地区交通干线上的洛阳，公路经过城市的形式主要为绕越式或分离式，衔接段以集散交通为主，根据交通量确定衔接形式，实现通行能力匹配。

洛阳位于我国内陆地区，是连霍大通道上的节点城市，路网四通八达，根据城市经济社会联系方向，对外交通流也形成一至两个主交通流向，干线公路经过城市的形式主要为绕越式或分离式，主交通流以过境交通为主，衔接段以集散交通为主，根据集散交通量大小确定衔接形式，实现公路与城市道路通行能力匹配。

④位于西南山区交通干线上的铜仁，公路经过城市的形式主要为分离式和穿越式，穿越式衔接段过境与集散交通混杂，按照城市道路标准建设改造。

小城市空间扩张往往依托干线公路沿线走廊带发展，造成干线公路穿越城区，衔接段过境与集散交通混杂，既承担公路快速过境交通功能，又承担了城市集散交通功能。在发展过程中，这些城市一般会对衔接段按照城市道路标准进行建设改造，使其满足城市集散交通需求，在城市外围另辟新线，承担公路快速过境交通需求，避免过境交通对城市的影响。铜仁市S201省道南北横穿城区，穿越城区段增设了非机动车道和中央分隔栏。

3 我国公路与城市道路衔接存在的问题

3.1 管理层面协调性差

除上海、深圳等超大城市已实行大交通管理体制外，我国绝大部分城市公路和城市道路分属不同部门管理，在管理体制上制约了公路与城市道路的衔接协调。

3.2 公路与城市道路规划编制不协调

由于大部分城市公路规划与城市道路规划分属两个部门管理，在规划层面还未实现公路与城市道路的统一编制。在规划编制过程中，由于部门间的协调机制不够健全，公路与城市道路相关规划内容未能实现顺畅衔接。

3.3 技术标准的差异导致衔接不畅

随着我国城市化的快速推进，城市空间迅速拓展，原先建设在城市外围、承担快速过境交通功能的公路逐渐进入到城区内，承担了更多的城市集散交通功能，而按照公路标准设计建设的衔接段未考虑公交车、非机动车、行人等出行需求，难以适应城市交通需求。

同时，因公路与城市道路设计和建设标准制定的行业归属不同部门，我国大部分城市并未对公路与城市道路衔接段设计标准做出指导，在实际建设中二者分别遵循不同的技术标准，因此，具有不同功能的公路与城市道路在衔接段的技术标准上未能兼顾彼此，导致衔接段横断面、设计速度等主要指标发生突变，使得通行能力不相匹配，断面不衔接，常常造成拥堵，也极易引发安全事故。

4 主要发达国家公路与城市道路衔接情况

4.1 美国

4.1.1 管理体系

美国交通部（Department of Transportation，DOT）负责包括铁路、公路、水运、航空、管道运输、城市交通在内的一体化综合交通管理。

4.1.2 规划编制

美国联邦层面的交通规划由联邦交通部门负责，州及各城市交通规划（包含公路和城市道路）均由都市区规划机构（Metropolitan Planning Organization，MPO）负责。

4.1.3 设计标准

美国道路标准规范主要由美国公路与运输工作者协会（American Association of State Highway and Transportation Officials，AASHTO）发布。其中，被称为“绿皮书”的《公路与城市道路几何设计政策》（A Policy on Design of Urban Highways and Arterial Streets）[6]被视为美国道路几何设计标准，各州也均以“绿皮书”作为基本标准或参考标准来制定本州的道路设计标准。“绿皮书”的主要理念和原则为：道路分类主要依据功能进行划分，根据道路功能确定相关技术标准，强调灵活使用设计标准。

4.1.4 衔接形式

①进入城市的高速公路两侧配有低速辅路干道，实现与城市的融合衔接，如图1所示。

图1 I-35E经过达拉斯市的辅路

②若高速公路与城市道路直接连接，则通常一条高速对应多条城市道路，如图2所示。

图2 US87在阿马里洛市中心与多条城市道路直接连接

③干线公路经过小城市/城镇时，一般通过匝道直接连接，如图3所示。

图3 I-90与哥伦布市内道路通过匝道连接

④干线公路进入城区后横断面形式发生变化，车道数增多。

美国加州公路102在戴维斯城区外为双向两车道，进入城区后，拓宽为双向四车道，并增加了中央分隔带、人行道和非机动车道等设施，如图4、图5所示。

图4 美国加州公路102城区外段断面形式

图5 美国加州公路102城区内段断面形式

4.2 英国

4.2.1 管理体系

英国实行“大部制”机构模式，将业务相近或相关性强的部门合并，以利于部门之间的协调和政府资源的有效利用。地方城市政府设置对应的交通管理机构，对辖区内的道路（含公路和城市道路）进行建设和养护。

4.2.2 规划编制

英国国家交通部下属国家公路局负责高速公路和具有国家战略意义的干线公路规划。地方城市政府交通规划机构负责区域内的交通规划方案，将公路和城市道路都作为城市的道路基础设施进行规划。

4.2.3 设计标准

1992年，英国国家公路局发布了《道路桥梁设计手册》（Design Manual for Roads and Bridges，DMRB）[7]，对高速公路和干线公路设计标准进行了规定。2007 年，英国建筑及环境委员会（Commission for Architecture and the Built Environment，CABE）协同交通部门发布了《道路设计手册》（Manual for Streets）[8]，对城市道路设计标准给出了指导。2010 年，《道路设计手册（第二版）》（Manual for Streets 2）[9]发布，增加了城市化区域、郊区公路的设计标准。该标准包含了城市化区域、郊区公路建设和改造的几何设计和其他关键性指标规定，但这些指标取值并非重新制定的新设计标准，而是对城市化区域、郊区公路设计指标如何选用进行指导。标准倡导的主要理念为：道路分类主要按照功能进行划分；由道路功能确定设计速度，由设计速度确定主要设计标准；横断面主要考虑道路设施使用者的需求设置；鼓励灵活选用设计标准取值；强调道路周边环境和服务对象对设计标准取值的影响。

4.2.4 衔接形式

①大城市形成高速公路绕越的格局，通过立交与城市干线衔接，如图6所示。

图6 伦敦大外环M11高速公路通过立交与城市干线立交衔接

②中等城市形成干线道路绕越的格局，主要通过环岛与多条城市道路衔接，如图7所示。

图7 牛津城市外环干线道路与城市内部伦敦路通过环岛衔接

③小城镇内部道路一般直接与干线公路连接，如图8所示。

图8 斯温登镇内部道路与外部公路直接连接

④干线道路直接穿越城市的，城市内段按照城市交通功能设计，城市外段按公路功能设计，如图9～图11所示。

图9 A338穿越西伯克郡

图10 A338城区外段双向两车道（承担公路功能）

图11 A338城区内段根据城市交通特点增加了公交车站、减速标识、行人过街以及信号灯等（承担城市交通功能）

4.3 日本

4.3.1 管理体系

国土交通省是日本统管交通运输的中央部门，统一对全国的道路、水路、铁路、民航等进行综合管理。其中，全国高速公路网和干线公路网由国土交通省负责建设和管理，地方道路由地方交通部门负责建设和管理，城市道路由城市交通部门负责建设和管理。

4.3.2 规划编制

2008年起，国土交通省每五年编制“道路建设中期计划”，确定未来五年道路的发展方向、对策、建设和改造项目，同时每年发布国土交通白皮书，对全国道路交通发展方向和政策进行统筹规划。地方公路和城市道路规划由地方交通局负责编制，各地交通部门根据国土交通省发布的全国“道路建设中期计划”，编制本地的“道路建设中期计划”。

4.3.3 设计标准

1970年国土交通省发布了最新的《道路构造令》[10]，并在随后几年对其不断更新，最新的修正更新是在2011 年。《道路构造令》是指导日本全国范围内所有类型道路设施设计和建设的法令，具有法律效应。《道路构造令》根据道路所在区域和是否为高速公路进行类型划分，根据道路类别确定设计速度和设计车辆，根据设计速度范围确定道路宽度、线形等几何设计指标，根据交通对象确定道路设施配置，强调根据地区的实际情况，由道路设计人员对设计标准进行灵活选取。

4.3.4 衔接形式

①大城市高速公路和干线公路呈环状穿越城市，采用高架或隧道与地面道路形成快慢分离的立体道路网络，如图12～图14所示。

图12 东京中央环状线隧道

图13 东京首都高速公路大桥立交

图14 穿越大阪市高楼的阪神高速公路

东京和大阪等大城市的高速公路和干线公路已经形成城市环线，随着城市建成区范围的不断扩大，城市环线穿越建成区，同时由于用地条件的限制，逐渐形成了承担快速通过功能的高速公路和干线公路与承担慢速城市交通集散功能的城市道路立体道路网络。

②中等城市干线道路一般直接进入城区，通过立交与城区内道路衔接。

1 号国道穿越静冈市区，在进入城市段，采用立交与城市内部道路连接，如图15所示。

图15 静冈市东海道进入城区立交

③小城镇内部道路与干线公路直接连接。

图16 中，国道362 穿越川根本町，采用平面交叉形式与内部道路连接。

图16 国道362与川根本町内部道路通过平交直接连接

④干线道路在城市内外段技术标准的确定主要考虑能力匹配和交通需求。

1号国道进入静冈市区后设计车速降低，考虑到通行能力的匹配，城市段增加了车道数，如图17所示。为满足城市内部交通需求，国道166在松阪市城市内段增加了港湾式停靠站、非机动车道及护栏等设施。

图17 静冈市1号国道东海道进入城区后车道数增加

5 经验借鉴和措施建议

5.1 施行大交通管理体制

美国交通部负责包括铁路、公路、水运、航空、管道运输、城市交通在内的一体化综合交通管理。英国国家交通部涵盖道路交通、铁路运输、民用航空运输和航海运输四大运输方式，集合了环境保护、交通运输管理及地方事务。日本国土交通省负责道路交通的统一管理，是主管全国多种运输方式的综合管理部门。建议鼓励推行大交通体制改革，将公路和城市道路统一归口在一个交通管理部门下进行管理，在管理体制上保证了公路与城市道路在规划、技术标准和服务上的统一协调。

5.2 统一公路与城市道路规划

美国通过成立专门的机构——都市区规划机构（MPO）来统一制定该区域公路与城市道路规划，并通过政府法案的形式来协调各级政府和政府各部门间的相关规划编制。英国和日本的公路与城市道路规划编制也由同一部门负责。建议在现行国土空间规划体系下，在交通规划专题部分将公路与城市道路进行统一规划，并设立衔接部分的专门规划章节。

5.3 从功能角度进行道路分类

美国、英国和日本均从道路功能的角度对道路进行分类，淡化城市道路和公路的行政属性，强调按照功能确定技术标准。建议我国在道路分类和技术标准确定上，根据道路所承担的功能确定设计速度，基于设计速度确定和计算其他相关设计指标。

5.4 根据交通特性和构成确定道路横断面形式

国外道路设计标准中并未对道路横断面进行强制性的规定，而是要求根据道路服务对象的构成确定横断面形式。当非机动车和行人多时，则布置专门的非机动车道和人行道。建议我国在道路断面形式的确定上更加注重交通特性和构成的分析与确定，确保断面形式满足实际功能要求。

5.5 推行灵活性设计理念

国外的设计规范中通常仅提供计算公式和取值参数，鼓励设计人员结合实际情况和相关设计参数进行指标论证和灵活设计，并以案例的形式对设计进行指导。建议我国鼓励在道路设计时，充分论证实际条件和功能需求，对设计指标取值进行灵活选取。

5.6 交通功能和通行能力的匹配

发达国家高速公路衔接段通常配有辅道，在满足快速过境的同时，兼顾慢速集散交通需求。若与城市道路直接相连，则一条公路一般对应多条城市道路。在交通量较小的城镇，高速公路通过匝道连接到城区。建议我国更加注重对道路功能的分析和衔接段通行能力的匹配，减少因通行能力错位造成的安全隐患和交通拥堵。

5.7 衔接段的改造以解决关键问题为目标

美国大规模公路建设完成后，建设重点转向现有公路的改造。在公路与城市道路衔接方面，建议以解决关键问题为目标，突出改造的有效性，可参考的改造形式主要有三种，一是随着城镇化的推进，对一部分原有公路功能转变为城市道路功能的，进行公路衔接段的城市化改造，满足城市交通需求；二是针对衔接段存在的具体问题进行扩容或交叉口改造等，此类改造主要是解决衔接段两端公路与城市道路的通行能力匹配问题；三是对快慢交通进行分离，将原穿越城市的公路进行立体化改造，采用高架或下穿的形式与地面的城市道路进行分离。

5.8 公路管辖权与养护职责的转移

美国加州的州际公路由加州交通局负责修建及后续的养护管理，建设和养护资金主要来源于联邦公路建设基金和州政府公路建设资金。随着州际公路沿线城市的不断发展，靠近城市段越来越多地承担了城市交通功能，为此，不少城市政府向加州交通局提出将临近城市路段的管辖权转移给市政府，由市政府对这些路段进行城市化改造，以满足城市交通需求。加州交通局根据法律规定，对州际公路资产进行清算，清算完成后将路段管辖权移交给城市政府。随着路段管辖权的转移，联邦和州政府不再对路段的改造养护提供任何资金，城市政府需要根据移交约定负责道路的改造和养护。建议我国制定相应的公路资产转移规定，当公路功能发生变化后，城市政府可向公路管理部门申请公路的管辖权以对公路进行城市化改造，与此同时，公路的维修养护职责也一并转移给城市政府。

6 结语

公路与城市道路的衔接问题，将是未来我国越来越多城市面临的交通问题。本文在梳理国内五个典型城市衔接情况的基础上，从管理体系、规划编制、设计标准、衔接形式四个方面分别分析了美国、英国、日本三个国家的发展经验和实践，提出以下建议：一是认为管理模式是影响公路与城市道路衔接的关键因素，施行大交通管理体制的城市，公路与城市道路衔接较为顺畅；二是建议弱化道路的行政属性，将公路与城市道路进行统一规划或专门编制公路与城市道路衔接的专项规划；三是建议对衔接段进行专门的技术标准研究，提出技术标准选用的指导意见，指导衔接段设计。