借鉴日本《净化槽法》健全我国农村生活污水治理政策机制

陈 颖，于 奇，贾小梅

（生态环境部环境发展中心，北京 100029）

引言

日本的生活污水处理人口普及率约为90%，主要污水处理方式包括下水道处理、农业村落排水设施和净化槽三种。截至2016 年底，日本生活污水通过下水道处理的占87%，通过净化槽处理的占10%，通过农业村落排水设施集中处理的占3%，实现了农村地区生活污水的有效治理。其中，城市污水处理主要依据《下水道法》，农业村落排水集中处理设施和净化槽分散处理则依据《净化槽法》。日本《净化槽法》自1985 年10 月正式实施以来，在推广净化槽污水处理方面发挥了关键作用。通过深入研究《净化槽法》及其配套法规政策，可以为我国现阶段如何规范和推动农村污水治理工作提供有益借鉴。

1 日本农村生活污水治理法规政策体系的特点

日本以《净化槽法》为核心建立了较为完善的农村生活污水治理法规政策体系，提出了不同规模生活污水处理排放要求，建立了净化槽污水处理设施建设、运行和维护的技术指导和市场监管体系，强化了设施建设和运行资金保障制度，推动了净化槽产业规范化、专业化和规模化发展，为日本农村生活污水治理创造了良好的政策环境[1,2]。

1.1 以《净化槽法》为核心建立农村生活污水治理法规政策体系

日本的《下水道法》和《净化槽法》两大法律体系明确了城市下水道、农业村落排水设施及净化槽三种处理方式的实施范围、实施主体及处理对象。其中，农业村落排水设施是指用于农村地区的小型集中式生活污水处理系统（规模以5m3/d 到500m3/d 为主），通过下水管网收集农业村落各个家庭排放的污水，进行集中处理。净化槽主要指以家庭为单位的小型一体化污水处理设施（规模以5m3/d 以下为主），对难以接入管网的偏远农户进行污水分散处理。《净化槽法》涵盖农村集中和分散污水处理设施的建设、运行和管理规定，成为日本农村生活污水处理法律法规的核心。为推动《净化槽法》实施，日本还配套出台了《净化槽法施行规则》《净化槽构造标准及解说》《农业村落排水设施设计指针》，各都道府县也出台了相应的地方法规和标准等，对净化槽及农业村落排水设施的规划、建设、运行和维护等方面做出了详细规定，明确了国家相关部门、地方政府、设施使用者和运行维护机构及人员的责任和义务，为有序推进和科学治理农村生活污水奠定了基础。

1.2 通过污水处理排放标准与设施技术标准分类提出管控要求

日本的生活污水实施城乡一体化管理，目前没有单独制定农村生活污水处理排放标准。但是，政府根据处理规模和所处区域，提出了不同的污水处理要求。对处理规模达到50m3/d 以上的农业村落污水处理设施，按照统一的排水标准执行；对规模低于 50m3/d 的农业村落污水处理设施，按照小规模生活污水处理设施管理，仅监测 BOD 和 SS 两项指标，大大简化了污染物排放监测工作；对封闭水域的污水处理设施，则制定特定地区水体污染物治理排放标准，提高氮磷治理要求。针对净化槽处理设施，专门制定了《合并处理净化槽结构标准》，明确净化槽结构性能和出水水质要求，提出在不同处理工艺参数条件下，BOD、COD、TN 和TP 浓度应达到相应的标准。根据调研，中日农村生活污水处理排放标准值对比见表1。通过规定净化槽设施性能参数、加强产品质量控制，不仅确保了处理后污水水质达标，而且减少了管理部门对数量巨大且布局分散的净化槽进行出水监测的压力。

1.3 由政府统筹规划农村与城市污水治理

日本的污水处理由国土交通省、农林水产省和环境省三个部门共同管理，其中国土交通省负责城市和特定保护区域下水道排水，农林水产省负责农业振兴地区的村落集中排水，而环境省则负责其他未规划区域的分散农户污水处理。2014 年，国土交通省、农林水产省和环境省联合要求，以都道府县（相当于我国的省、直辖市和自治区）为单位编制“都道府县污水处理构想”（即生活污水处理项目推进计划），统筹建设下水道排水、农业村落排水和净化槽处理设施，原则上每5 年制定一次。都道府县构想的制定流程见图1[3]。

图1 都道府县构想的制定流程

都道府县根据地区实际情况，在与市町村（相当于我国的城市和乡镇）协商的基础上，确定基本方针，选择高效合理的建设方式，划分集中和个别处理的区域，明确建设和运营管理办法，制定污水处理设施建设计划。都道府县污水处理构想制度明确了以地方政府作为生活污水治理的主体，应基于整个地区的发展需要，对农村与城市污水治理进行统筹规划，防止重复和分散建设，提高了资源利用效率。

1.4 建立自上而下责任明晰的净化槽管理体系

对于净化槽的安装运行，通过《净化槽法》明确上至各主管部门下至家庭各方责任，见表2。环境省负责制定净化槽排水水质方面的技术标准，以及维护检修技术标准、清扫技术标准等。国土交通省则负责制定净化槽施工方面的技术标准，认定净化槽工厂所制造的净化槽型号，委托认定评价机构对净化槽性能进行评价测试。都道府县负责出台地方标准和管理规定，接受净化槽安装和改装申请，对净化槽安装和从业人员进行登记认定，委托水质检查机构进行检查等。市町村负责净化槽的清扫管理，委托专业机构定期清理和处置污泥等。对于安装净化槽的家庭，不得将杂排水直接排放至公共水域等，除特殊规定外，不得安装除净化槽以外的设施等。日本的净化槽安装、运行和维护各环节管理有机衔接，确保污水治理的有序推进。

表2 日本《净化槽法》对各方责任要求

1.5 强化技术指导和市场监管，推动净化槽产业良性发展

为严格执行《净化槽法》，日本环境省颁布了一系列净化槽法实施规则，明确了净化槽施工技术标准、使用准则、维护检查技术标准和清扫技术标准等。净化槽产业链包括净化槽的型号认定、施工、保养巡检和法定检查等行业组成，依照《净化槽法》规定进行分工，并接受政府的资格认证管理，见表3。制造净化槽的施工人员、清扫工作人员、安装师、管理师都必须注册登记，通过培训和考试，获得资格方能从业。在法规约束和技术体系指导下，日本的净化槽制造及服务业发展迅速，形成了生产、安装、运行、检查等完整的产业链。根据日本环境省2016 年度净化槽指导普及相关调查结果，截至2016 年，日本已有65 家指定检查机构、12 435 家维护检修企业、5291 家净化槽清理企业，实现了净化槽技术服务的专业化、市场化发展，也大大减轻了日本政府在净化槽日常管理技术指导方面的压力。

表3 《净化槽法》中产业链各行业专业分工[4]

1.6 对设施安装和运行维护分别设置资金筹措制度

一是建设费用以中央和地方政府补贴为主。日本环境省陆续出台《净化槽设置安装建设事业》《市町村净化槽安装建设事业》制度，对家用小型净化槽和市町村净化槽的安装费，分别由政府补贴40%和90%。其中，中央政府提供10%～33%的补贴，不足部分由地方财政或通过发行地方债券进行筹集，受益农户也承担部分建设费用[5,6]。加上补贴后，净化槽使用者负担的平均费用基本上不超过公共排水系统使用者每月所缴纳的排污费。二是运行管理费用以用户付费为主、基层补贴为辅。净化槽维护管理费不属于中央财政补贴对象，主要来自用户缴纳的使用费。不足部分再由市町村的预算负担，最高每户每年给予3 万日元（约1800 元人民币）的补助金。用户支付运行管理费体现了谁受益、谁付费的原则，不仅减少了地方财政的负担，也提高了用户的责任意识。

2 日本经验对我国的启示

日本自20 世纪70 年代就已开始农村生活污水治理，我国在21 世纪初期才开始，起步较晚。中日在行政管理体制、地区差异和经济发展水平等方面差别较大，但是农村生活污水治理布局分散、单体规模小、起步滞后于城市是共性特征。

从日本农村生活污水治理的管理体系来看，可借鉴的经验主要有以下三个方面。

2.1 建章立制是解决农村污水治理难题的首要工作

日本以《净化槽法》为核心健全配套法规政策标准，建立了责任分工体系、技术标准体系和资金保障制度，有力推进了日本净化槽污水处理设施的建设和运行。在法律法规约束下，各级政府分级统筹，政府、机构、企业和个人全程合作，确保了日本农村生活污水治理的有序开展。近年来我国各地农村生活污水治理工作虽然取得一定成效，但是污水治理规划建设不合理、已建设施“晒太阳”等问题仍然不在少数[3,4]。当前由生态环境部承担农业农村污染治理统一监督指导的职能进一步明确，应强化农村生活污水治理工作的系统化开展。

2.2 政府部门各司其职是实现农村生活污水治理体系化管理的关键

日本在国家层面，根据规模和水域特点对污水治理提出不同控制目标，地方政府在此基础上制定更严格的标准，结合实际编制污水治理规划，组织基层统筹实施。上下有机衔接，既明确基本要求，也突出地区差异性，使污水治理能够科学合理地推进。

2.3 企业和农民发挥作用是推动农村污水长效治理的驱动力

农村生活污水治理任务重、收益低、技术性强，公益属性十分突出。日本经验表明，实现农村生活污水治理体系可持续运作的前提是建立合理的投资回报机制，农村生活污水治理设施的建设运行应由政府主导、市场运作，吸引和规范企业进行规模化、专业化治理。同时，农民作为污水治理的直接受益者，有必要适当付费，强化责任意识，缓解设施长效运行带来的财政压力。

3 对策建议

3.1 针对重要环节强化建章立制，建立科学务实的农村生活污水治理标准体系，指导地方因地制宜开展治理

一是尽快出台国家《农村生活污水治理管理指南》，明确基本原则和总体要求，提出农村生活污水治理规划、建设、运行维护和监督管理要点，明确各级政府、农民、建设和运维单位的责任义务，加强对各地治理工作的系统性指导。二是制定国家《农村生活污水治理规划编制技术导则》，就各地区如何进行现状调查评估，如何与相关规划相衔接、合理确定布局和规模、因地制宜选择治理模式等方面加强技术指导，确保规划编制实施的科学性。三是进一步规范农村生活污水处理设施建设，分类制修订农村生活污水治理设施标准和工程技术规范，明确各类设施技术的使用范围、性能参数和治理效果，提高农村生活污水治理的专业化水平。

3.2 落实地方各级政府责任，建立城市反哺农村的农村生活污水治理工作推进机制，提高县级政府治理能力

一是通过中央环保督察和生态环境部联合各部门的督导工作，督促地方政府落实责任。对生态环境敏感、土壤和水环境污染问题突出的重点地区，加快推进农村生活污水治理，明确主要考核评估指标，即重点地区农民聚居点的生活污水治理率提升情况、已建设施正常运转率、农村生活污水治理资金投入和机制保障情况。二是省市两级政府将农村生活污水治理纳入到城乡生态环境综合整治工作统筹推进，在管理技术和资金投入上加强对县级政府的支持和帮扶。省级出台农村生活污水处理排放标准，市级政府统筹编制城乡生活污水处理规划，省市两级财政加大对农村生活污水治理的投入力度。三是进一步明确县级政府建设和运行农村生活污水治理设施的具体责任。即在省市有关部门的支持和指导下，县级政府因地制宜开展污水治理工作，细化农村生活污水治理实施方案，健全已建设施长效运行管理制度，分类别、分阶段完成治理目标。

3.3 完善农村生活污水治理保障机制，强化政府主导、市场运作、农民参与

一是建立财政支持与农民收费互补的农村生活污水治理资金支持制度。首先，强化农村生活污水治理的公益性，明确各级政府对农村生活污水治理设施建设运行的补贴比例。其次，在纳入城市污水管网或建设农村生活污水处理设施的城市近郊区、村镇规划区内的村庄，将农村生活污水处理与水资源利用相挂钩，首先推广农村生活污水处理收费制度，将生活污水处理费包含在水费内进行合理征收。充分发挥村民自治组织作用，征求村民意见，确定污水处理费的征收标准，不足部分由地方财政兜底，保障农村生活污水治理设施长效运行。二是健全促进产业健康发展的市场监管机制。推进农村生活污水治理的第三方设施建设、运行维护和监督管理，探索对污水处理技术产品和服务的认证管理制度，加强农村生活污水治理市场的规范化管理，推动农村生活污水治理行业的自我约束和良性竞争，引导企业专业化、规模化发展。