农业非点源控制的美国经验借鉴

付 饶，韩冬梅，杨旖旎

（1.农业农村部农村经济研究中心，北京 100810；2.河北大学经济学院，河北保定 071002；3.中央农业广播电视学校，北京 100125）

农业非点源又称农业面源，是水体污染的重要来源。农业面源污染的产生主要是由于农业生产中大量化肥、农药的使用以及畜禽粪便等废弃物的不当处置，导致氮素和磷素等营养物质、农药以及有机或者无机污染物质通过农田地表径流、农田排水和地下渗漏等方式进入水体，从而造成环境污染[1,2]，具有分散性、随机性、隐蔽性和难测性等特点[3]。《2015 年中国环境状况公报》显示，2015 年废水的COD 排放量中农业面源排放占48.04%，氨氮占31.66%。虽然经过多年的努力得到初步的成效，化肥施用总量和强度连续两年下降[4]，农药施用量连续三年负增长，主要农业废弃物资源化利用水平稳步提高，但农业非点源污染治理仍处于攻坚期，要实现水体环境质量的改善还面临重大挑战。

1 我国农业污染管理现状

农业是我国的基础产业，但长期以来也成为了工业和城市发展的“污染庇护所”。近年来，国家逐渐从政策、管理等角度加大对农业环境的政策和资金投入，环境管理的重点逐渐从工业和城市转向农业和农村。

农业环境政策体系逐步丰富和完善，但仍缺少有针对性的非点源管理政策。《中华人民共和国环境保护法》中提出：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，……防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象，推广植物病虫害的综合防治。”2014 年《畜禽规模养殖污染防治条例》生效，标志着农业污染治理工作开始步入法制化轨道[5]。《中华人民共和国水污染防治法》提出：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”2018 年11 月6 日，由生态环境部、农业农村部联合印发《农业农村污染治理攻坚战行动计划》也对农业农村污染治理攻坚战作出部署。国家在政策制定上不断加强，逐渐形成了推进资源综合利用、实现农业绿色发展的综合性战略。然而总体上，我国农业非点源控制政策还处在起步阶段，大多数法律只是提及或原则性的规定，缺乏有针对性的法律法规，同时部分政策也缺少具体的执行标准和规范，政策难以执行到位、落地有效。法律法规碎片化、分散、且难以评估执行效果。

农业环境问题具有显著的外部性特征，目前我国的农业生产经营中，分散的小规模农户仍是农业生产的主力军[2]，如何有效地控制分散型的农业污染是农业非点源控制的难点。如分散式养殖存在着设施不健全、管理粗放、污染分散等突出特点，是农业面源的重要来源[6]。而我国现有的政策体系中尤其缺少对于小、散的农业污染者的管理规范和技术应用准则。针对我国农业上复杂多样的污染源头，也没有针对性的技术清单和规范规程。

2 美国非点源管理经验

美国1972 年出台《清洁水法》（Clean Water Act）后，点源排放治理取得了显著效果，之后的几十年，管理重心转向了非点源的治理，做出诸多尝试取得了一定的效果。为我国非点源治理提供了可借鉴的国际经验。

2.1 联邦层面的法律法规不断完善

1972 年的《清洁水法》第208 条款，要求各州自己制定对管辖范围内的非点源管理规划，联邦政府从经济上进行支持。法规中并没有设置污染物的排放限值和控制氮磷等排放量的限值，也就是说从联邦角度尚没有明确规定要控制非点源。1987 年在对《清洁水法》的修改中，第319条款中明确提出要在州内制定控制非点源污染的规划，国家环保署（EPA）予以资金支持。根据第319 条款的要求，首先州和授权的部落、区域需要为非点源污染制订管理计划，联邦为州、部落、领域制订和实施非点源管理计划提供资金。此后，几项相关法律和规划陆续出台。《海岸带管理法》（Coastal Zone Management Act）要求28 个沿海的城市设置非点源控制计划，由EPA 和大气海岸管理局联合执行。《国家河口规划》（National Estuary Program）要求在全国有特别意义的28 个河口，为保持河口水质、鱼群数量和水体特定用途制定和实施综合性保护和管理计划，联邦予以资助。后来颁布的《海岸带法案修订案》（CZARA）、《农村清洁用水规划》（RCWP）、环境质量激励计划（EQIP）、改善保护区计划（CREP）、湿地保护区计划（WRP）等专项有针对性的规划，也都在非点源治理上发挥了关键的作用。

2.2 设置专门机构负责农业非点源的管理

美国农业部下设专门机构负责农业非点源及农业流域污染的管理。根据美国USDA 网站公布的信息①www.nrcs.usda.gov/about/organization/regions.html#regions。，美国农业部下设的自然资源保护局（NRCS），参与完成了许多重要水资源项目，为农业管理实践、湿地恢复、土地退修和其他与流域规划有关项目实施提供资金支持。NRCS 通过各州的合作伙伴关系建立了当地办事处，作为流域保护工作的一部分，NRCS 负责管理美国农业部流域计划（根据公法83—566）。该计划的目的是协助联邦、州和地方机构、地方政府赞助者、部落政府以及其他项目参与者，保护流域免受侵蚀、洪水和沉积物造成的损害、恢复受损流域，保护与开发水和土地资源、解决自然资源问题[7]。同时，早在20 世纪70 年代末期，NRCS 就发起了国家计划进一步将美国地质勘探局原设定的流域单位细分为更小的流域，并于后期对流域周边农业种植养殖情况进行统计、记录在册，以便后续管理[8]。

2.3 州层面通过流域管理规划和非点源控制计划实施非点源管理

在州层面形成完整的非点源治理规划，并报联邦政府申请资金支持。规划包括治理完成预计时间、经济预算、人员执行情况、执法监测情况。例如2000 年的《加州非点源控制计划》（California's Nonpoint Source Pollution Control Program），以规划的形式将法律进行分解执行，内容包括①执行进度，15 年的战略规划和5 年的执行计划；②执行计划，同时甄别了6 个非点源的管理范围，包括农业、林业、城区郊区、水文变更的状况、小型船务、湿地河边带，同时列举61 个管理措施；③资金情况；④守法监测情况。完整的规划形成规范执行体系，方便后期的效果评估实现管理的有效性。

流域管理规划首先要求各州形成州内受损水体名单，并按照顺序对需要优先治理的流域执行TMDL 计划（Total Maximum Daily Loads）。TMDL 可以理解为点源与非点源结合管理的流域规划，指对已经污染受损的水体计算要消减的污染物总量，并分配给点源与非点源，以达到规定的水质目标。同时，根据非点源需要消减的部分，预先执行最佳管理实践系列措施（Best Management Practice）。

2.4 通过TMDL 规划使点源与非点源管理相结合

根据《清洁水法》及《水质规划和管理法规》 （40CFR130.7），州需提交制定TMDL 和负荷的水体清单，由EPA 审查和批准（或者否决）州的水质受限水体清单并确定污染负荷[9]。该清单每两年提交一次，并将根据州制定清单的文件和理由确定是否批准。根据《清洁水法》的规定，州和部落需辨别受到非点源损害或威胁的水体，制定一个短期或长期的目标使这些水体变清洁，确定最佳管理实践[10]。

TMDL 计划的目标是识别具体污染区和土地利用状况，通过对这些具体区域中点源和非点源排放的污染物浓度和数量提出控制措施，从而引导整个流域执行流域污染物消减计划，最终达到水质目标。TMDL 的管理主体主要包括两部分，流域内点源和非点源。点源的监测、核查和管理主要依托排污许可证。非点源的削减主要通过最佳管理实践系列措施。规划内要对最佳管理实践措施进行实施和维护，通过监测计划验证非点源削减方案实施效果。无法完成非点源负荷削减时，可为点源制定一个更为严格的许可证限值。

TMDL 与最佳管理实践的共同管理使得流域非点源得以实现科学的污染削减。TMDL 计划核算的日最大负荷，是基于点源和非点源排入水体的某种污染物的数量以及受纳水体有相应的水质标准时需要考虑的安全范围。

TMDL 流域内点源与非点源削减污染量的计算模型如下：

式中，WLA 为流域内允许点源排放污染负荷量；LA 为流域内允许非点源排放污染负荷量；MOS 为安全临界值；BL为水体自然背景负荷。

2.5 通过最佳管理实践实现对非点源的源头管理

最佳管理实践是防治或减少非点源污染最实际最具体的措施，其他非TMDL 规划内的非点源管理也多通过最佳管理实践的控制减少污染排放。

最佳管理实践主要用来控制农业、林业等生产实践中污染物的产生和运移，防止污染物进入水体，避免非点源污染的形成。最佳管理实践通过技术、规章和立法等手段能有效地减少非点源污染，强调源的管理而不是污染物的处理[11]。最佳管理实践可以是技术性的（如废物处理池、隔离带、沉积池），也可以是管理性的（如轮牧、营养物质管理、农药管理、保护耕地)。对于非点源排放管理的思路是加强源头和过程控制，减少非点源污染物进入天然水体的量。一方面对水土流失进行防治，切断营养物质进入水体的通道。另一方面，也是最根本的方面，就是从源头上防止非点源污染的产生。即通过流域中种植业生产方式的调整，推广生态农业模式，以生物措施代替化学措施，达到减少氮肥、磷肥以及农药的施用量，缓解土壤板结程度，增强土壤对氮、磷元素的附着力，提高作物对氮、磷元素的吸收利用强度等效果。最佳管理实践一般不在解决水质问题时单独使用，而是与其他方法相结合来构筑管理实践系统。

在美国，以州为管理单元对流域内所有的非点源实施管理计划并采取控制措施。常用的最佳管理实践示例如表1所示。

表1 最佳管理实践示例[11]

3 政策建议

小规模分散经营是我国农业的基本特征之一，也是与美国的显著差异，但近年来随着城镇化进程不断加快、土地流转比例持续上升，未来我国将呈现规模化、专业化农场与小规模家庭经营并存的局面。美国的非点源管理经验可以为我国提供一些借鉴。结合我国国情和农情，提出四方面建议。

第一，进一步理顺机构职能，投入与农业面源排放相匹配的人财物资源。新的机构改革方案对农业面源污染的监督管理职能进行了明确，下一步在国家部门层面应按照生态环境部门管结果、农业农村部门管过程的思路进一步理顺。被诟病占据总污染物排放半壁江山的农业面源，在两个主要职能部门的内设机构中均没有一个单独的司局，在投入上也长期欠帐。进一步加强农业非点源管理，要在机构、人员、资金等方面投入与其排放相匹配的资源。

第二，建议要求各省在农业规划中加入推进农业流域治理清单。各省每两年向农业农村部上报农业流域治理清单，清单中包括具体的整治技术方法、预算、人员安排、完成时间和可以达到的效果，并可以进一步从绿色农业、可持续农业的角度出发，建立相应的可持续机制，将其纳入地方农业规划中。农业农村部根据各省情况选择优先治理清单中的项目给予按比例资金支持，并要求省或地方政府配套。在资金支持中优先考虑支持制定农业可持续发展规划的地方。流域治理以项目形式完成，并形成完善的资金监管机制。

第三，建议制定流域地表水质达标规划，实现点源与非点源联合管理。对于水质不达标的流域区域，要求制定流域地表水质达标规划。流域地表水质达标规划即为达到地表水质标准制定的以点源和非点源排放控制方案为主的行动方案。流域内的工业点源执行排污许可证制度，并在此基础上依据流域水质目标执行相应的排放标准。流域内非点源在执行最佳管理实践的基础上，可以与点源通过合作或交易的方式进行联合管理，从而达到降低污染物削减总成本的目的。通过流域水质达标规划的实施，不仅有利于实现水质目标，还可以防止工业污染向农村地区转移，同时也实现了对农业非点源的有效管理。

第四，参考最佳管理实践，建立绿色技术清单制度，并配套相应补贴。形成源头预防和过程控制的技术规范。形成最佳管理实践的技术政策包，梳理目前农业应用的技术，并对应推荐使用与之配套的最佳管理实践清单制度。清单中应包括工程性措施、技术管理措施、经济保障措施，并形成相应的监督管理机制。结合农业补贴制度改革，建立使用清单技术的奖励补贴机制，对于愿意参与的农民给予相应的奖励支持。