“四坚持”探析激发村民参与环境整治内生动力

王 波

（生态环境部环境规划院，北京 100012）

引言

改善农村人居环境，是以***同志为核心的党中央从战略层面和全局高度作出的一项重大决策，是实施乡村振兴战略的重点任务，事关决胜全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关美丽中国建设进程[1]。***总书记多次强调，农村环境整治这个事，不管是发达地区还是欠发达地区都要搞，标准可以有高有低，但最起码要给农民一个干净整洁的生活环境。近年来，国家先后印发《农村人居环境整治三年行动方案》《农业农村污染治理攻坚战行动计划》《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》等文件，持续实施了农村环境综合整治、清洁乡村、“一池三改”、农村沼气工程、美丽乡村建设等工程，农村人居环境整治取得新进展和新成效。但从全国来看，农村人居环境状况不平衡，一些地区“垃圾围村”“污水横流”等脏乱差问题突出，一些地区建设投入缺口较大，还有一些地区存在“建得起，用不起”“用得起，修不起”等问题，这与亿万农民群众的期盼还有较大差距，已成为全面建成小康社会的突出短板。

产生农村环境问题的原因是多方面的，村民参与环境整治内生动力不足是其中一个重要方面。坚持建设美丽中国全民行动是新时代***生态文明思想的八大原则之一，强调生态文明建设需要群众自下而上的全面行动，形成人人参与的强大合力。回顾十多年的农村环境整治历程，一些地方责任界定不清、政府干预过多，存在政府“大包大揽”“包办代替”“政府干、农民看”等现象，导致工程推进慢、选址难、成效差，尤其是一些“晒太阳”工程，严重损害了政府“民心工程”和“环保工程”的形象。农民群众不仅是农村环境整治的直接受益者，更是重要的参与者、建设者。只有把农民群众的积极性、主动性真正调动起来，才能难事不难、好事办好，推动环境整治取得更大范围、持久稳定的环境成效。

为确保2020 年底前全面完成农村环境治理攻坚战目标任务[2]，在政府财政资金缺口较大、市场投资回报机制尚未健全的情况下，要更加注重激发村民参与环境整治的内生动力，调动亿万农民群众积极性、主动性和创造性，让村民自治在环境整治中发挥基础性作用。本文在明确激发农民内生动力的必要性和意义后，全面分析了当前农村环境整治形势，深刻阐述了村民参与环境整治的制约因素，并提出了激发村民内生动力助力农村污染治理攻坚战的对策建议。

1 充分认识激发内生动力的必要性和意义

一是落实***总书记有关重要指示的具体行动。***总书记指出，要结合实施农村人居环境整治三年行动计划和乡村振兴战略，进一步推广浙江好的经验做法，建设好生态宜居的美丽乡村[3]。为落实***总书记关于农村人居环境整治的重要批示精神，中农办牵头印发《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》，提出：聚焦农民群众最关心、最现实、最急需解决的村庄环境卫生难题，充分激发农民群众“自己的事自己办”的自觉，从老百姓身边的小事抓起，一件事情接着一件事情办，不断增强亿万农民群众的获得感幸福感。激发村民内生动力，就是坚持建设美丽中国全民行动基本原则的生动实践，就是推动以往“政府主导”模式向“政府引导、全民行动”双轮驱动模式过渡的重要引擎。

二是打好农业农村污染治理攻坚战的客观需要。距2020 年底仅剩不到两年时间，对标《农村人居环境整治三年行动方案》《农业农村污染治理攻坚战行动计划》目标任务，在国内经济下行压力加大、财政收支紧张的情况下，若单靠政府财政投入开展农村环境整治，全面完成农村生活污水垃圾治理目标任重道远。激发村民内生动力，就是学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，从农民自己动手能干、易实施、易见效的村庄环境卫生问题入手实施先行整治，坚持少花钱或花小钱办大事、办好事。

三是加快农村生产生活方式绿色化转型的必然要求。农民群众既是农业农村污染物的主要排放者，又是污染问题的主要解决者；既是垃圾分类、资源节约的实施主体，又是保护庭院环境的责任主体。要把推进农村环境整治的过程变成组织群众、发动群众的过程，引导农民科学合理施用化肥和农药，摒弃乱丢乱倒、乱搭乱建等不良习惯，自觉参与维护干净整洁的公共空间和生活环境；倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费。每一位村民不应成为环境问题的旁观者、指责者，要成为解决环境问题的参与者、贡献者。激发村民内生动力，就是从自我做起、从现在做起，经过共同努力，更好、更快地建设一大批生态宜居的美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光。

2 当前农村环境形势与根源剖析

2.1 农村环境治理形势

党中央、国务院高度重视农村环境整治工作，经过多年的努力，农村环境整治工作取得较大进展。同时，我国农村环境整治工作仍处于起步阶段，存在工作进展不平衡、资金投入缺口较大、长效机制尚未形成等困难和问题。

2.1.1 区域工作进展不平衡

东部地区整治水平高于中西部地区整治水平。据住建部数据统计，截至2016 年底，我国仍有40%的行政村未对生活垃圾进行处理，80%的行政村未对生活污水进行处理。从区域分布来看，东、中、西部对生活污水进行处理的行政村数分别为5.5 万个、2.5 万个和2.1 万个，占比分别为28%、15%和14%，东部地区高于全国平均水平，中西部地区均低于全国平均水平；东、中、西部对生活垃圾进行处理的行政村数分别为16.0 万个、8.9 万个和8.7 万个，占比分别为82%、52%和55%，东部地区高于全国平均水平，中西部地区均低于全国平均水平。具体如表1 所示。

2.1.2 环境设施建设投入缺口较大

截至2016 年底，未对生活污水进行处理的行政村有42.4 万个，未对生活垃圾进行处理的行政村有18.8 万个。参照各地农村环境综合整治项目建设投资情况，单个行政村生活垃圾处理设施投资约为30 万元，生活污水处理设施投资约70 万元。按此测算，实现全部行政村污水和垃圾处理设施全覆盖，分别需投入2968 亿元和564 亿元，合计3532 亿元。据生态环境部统计，2008—2017 年，中央财政累计投入435 亿元，支持13.8 万个建制村开展环境整治；中央财政每年平均投入43.5亿元。初步按照中央和地方1∶2配套比例测算，10 年间中央和地方平均每年用于农村环境综合整治投入合计仅为130 多亿元，这与实现农村生活污水垃圾处理设施全覆盖资金需求缺口较大。

2.1.3 长效运营机制尚未建立

由于农村环境基础设施长效运营机制尚未形成，部分设施建成后存在责任主体不明确、运行维护资金不落实、管护人员不足、规章制度不健全等问题，导致一些设施不能正常运行[4]。据相关媒体报道，由于运营资金短缺、管网配套不同步、专业技术人员缺乏等因素[5-10]，农村生活污水处理设施“晒太阳”问题比较突出。具体如表2 所示。

2.2 问题根源剖析

一是工作责任有待进一步压实。一些地方还没有把农村环保工作真正纳入重要议事日程；在不少基层“重城市、轻农村，重点源、轻面源，重建设、轻管理”的观念还普遍存在；一些地方农村环保工作主动性不强，“等、靠、要”思想严重，工作部署不清晰，责任主体不落实，治理措施不具体，导致农村环境保护和污染治理明显滞后于农村经济社会发展，历史欠账多，新账压力大。

二是村民参与环境整治内生动力不够。目前，各地在推进农村环保工作中，主要依靠政府行政推动，农民群众主体作用未得到充分发挥，村民参与环境治理责任感不强，缺乏内生动力。一些农村环境整治项目建设未充分尊重当地农民群众意愿，未与农业生产方式和农村生活方式紧密结合起来，导致技术和模式选取不合理，设施建设成本过高、后期运行维护困难。

三是农村环境整治市场机制不完善。与城镇环境保护相比，农村环境保护具有分散、繁杂、无序等特点，现阶段治理技术和市场商业模式不成熟，投资回报机制不健全，吸引社会资本参与积极性不高。在一些城乡供水一体化、排水设施比较完善的地区，开展了农村生活污水、生活垃圾处理收费试点，但整体上处理收费试点地区占比较低，“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”收费制度尚未健全，农民群众主人翁意识也未得到体现。

表1 我国东、中、西部农村生活污水垃圾治理情况

3 村民参与环境整治的制约因素分析

3.1 一些地方政府事权划分不清、组织村民参与不够

一些地方在农村环境整治方面，政府大包大揽、强制或变相摊派，不尊重农民意愿，事权划定不清，村民庭院内的环境卫生也要干涉和管理；一些地方仍沿用“从上而下、包揽建设”工作模式，“政府干、百姓看”等现象时有发生；还有一些地方尚未建立项目信息公开监督制度，在项目规划、选址、设计、建设和运营等环节缺乏群众参与、监督。

3.2 村基层党组织核心作用发挥不足

实践证明，凡是村基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用发挥好的村庄，往往能带动当地村民在环境整治、美丽乡村建设、旅游农业发展等方面取得显著成效。同时，一些地区在农村环境整治过程中，不注重基层党组织核心作用发挥，尤其是一些有威望、有能力的村支书的能力发挥，未能在村庄环境整治上形成推进合力。

3.3 不少村民环境意识不高、主动性不强

在农村地区，不少村民小农意识根深蒂固，环保意识较低，多年来养成的生活习惯仍未改变，乱丢、乱倒、乱扔、乱堆等现象随处可见，垃圾成堆、污水横流、粪便遍地，导致村庄人居环境“脏、乱、差”，严重的地区会影响到农民群众身体健康。一些村民认为环境整治是政府要做的事情，与自己无关，参与的积极性、主动性不强。

4 激发内生动力助力污染攻坚路径探析

4.1 关于事权划分，坚持政府主导、村民主体

一是政府发挥引导作用，做好规划编制、政策支持、试点示范等，解决单靠一家一户、一村一镇难以解决的问题。二是完善公开监督机制，建立项目信息公开制度，引导村民积极参与项目建设和管理，推动决策民主化，保障农民知情权、参与权和监督权。也可设立公开电话或投诉信箱等，接受村民咨询、举报，对反映的问题及时进行核查和回应。三是明确村民维护公共环境责任，庭院内部、房前屋后环境整治由农户自己负责，村内公共空间整治以村民自治组织或村集体经济组织为主。四是充分发挥村民自治的作用，动员广大村民积极主动实行自我管理、自我教育、自我服务，用自己的双手创造幸福美好的生活，共同改善村居环境，建设美丽家园。

4.2 关于推进方式，坚持试点先行、统筹推进

一是以垃圾分类收集、畜禽粪污资源化利用和防治、秸秆农膜回收处理、化肥农药减施增效等为主题，结合当前正在开展的试点示范工作，如农村环境综合整治、整县推进畜禽粪污治理、果菜茶有机肥替代化肥示范等，总结和推广一批激发村民环境整治内生动力的示范县、示范村、示范户，发挥以点带面、辐射带动作用。二是引导有条件的地区将农村环境整治与特色产业、休闲农业、乡村旅游、美丽乡村、森林乡村等有机结合，把村民增收致富与激发村民内生动力结合起来，实现农村产业融合发展与人居环境改善互促互进，提升农民群众生活品质，为农民建设幸福家园和美丽乡村注入动力。

4.3 关于奖惩机制，坚持制度创新、村民受益

一是完善激励约束并举机制，通过“门前三包”、垃圾分类积分制、“先建后补”“多干多补”等措施，调动基层和农民积极性。二是建立完善村规民约，将垃圾分类收集、节约用水、村庄环境卫生、古树名木保护等要求纳入村规民约，通过群众评议等方式褒扬乡村新风。三是建立村民自治制度，鼓励各地建立健全村庄公共环境保洁制度，通过“民事民治、民事民办、民事民议”的方式，推动形成民建、民管、民享的长效机制，在村庄环境整治中培育自治，在村民自治中给村民带来了看得见的实惠。四是鼓励有条件的地区探索建立污水垃圾处理农户缴费制度，综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素，合理确定缴费水平和标准。

4.4 关于思想意识，坚持强化宣教、多方支持

一是充分利用报刊、广播、电视等新闻媒体和网络新媒体，加强宣传教育工作，提高村民的环保意识，改变乱扔垃圾、乱排污水等影响环境的不良生活习惯；鼓励农民自觉践行绿色生活、绿色消费，形成低碳节约、保护环境的社会风尚。二是鼓励多方力量参与，建立政府和村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制，动员村民投身美丽家园建设。三是发挥好基层党组织核心作用，强化党员意识、标杆意识，带领农民群众推进移风易俗、改进生活方式、提高生活质量。四是充分发挥村民理事会的作用。在整治村成立由村干部、老党员、家族带头人、外出乡贤和农村致富能手等人员组成的村民理事会，通过村民理事会做群众工作，号召村民主动参与。