中日农村环境管理对比及对中国的启示

贾小梅，董旭辉＊，于 奇，王亚男

（1.生态环境部环境发展中心，北京 100029；2.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012）

改革开放以来，我国的生态环境保护进程总体滞后于经济发展进程，生态环境质量成为全面建成小康社会的短板，同时，农村生态环境管理又滞后于整个生态环境保护工作进程，成为短板中的短板。党的十九大明确提出要实施乡村振兴战略，开启全面推进农村生态环境保护的新阶段。中日两国一衣带水，社会文化同源，农业生产方式同属于东亚小农经济。“明治维新”以来，日本政府多次推动乡村振兴，目前，日本农村社会、经济和生态环境保护取得的成绩备受瞩目。日本政府结合农村社会挑战，循序渐进推进农村环境管理的经验和具体做法值得借鉴和思考。

1 中日农村环境管理发展状况对比

1.1 发展历程对比

1.1.1 日本农村环境管理发展历程

日本在20 世纪70 年代初就实现了城乡一体化，农村环保工作是在城镇化高度发展后，与城市环保工作统筹开展的。向前追溯，早在明治维新时代，日本已出现了农村环境管理工作的萌芽。1887 年，日本首次制定了《传染病预防法》，推动生活污水、粪尿等的规范处理。20 世纪20 年代至40 年代，出于提高农村居民生活质量的考虑，日本出台了《水槽便所取缔规则》，首次明确了净化槽结构、出水水质和维护管理标准，该规则是《净化槽法》的前身，在客观上减少了农村生活污水对地表水环境的影响。20 世纪50～60 年代发生的多起“公害事件”给日本社会带来巨大震动，环境保护提上了日本中央政府的重要日程。

20 世纪50～80 年代，日本大力推进农村生活污水治理，80 年代后期农村生活污水治理通过立法不断完善。 90年代之后，为应对国内生活垃圾危机，日本制定了一系列法律法规。其中，农村生活污染防治的法规政策制定数量在90 年代达到顶峰。80 年代末90 年代初，日本国内农产品中毒事件时有发生，种植业污染引发全社会关注。1992年日本政府首次提出“环境保全型农业”的概念，其关注点从基本框架下的“农业”扩大到“食品”以及发展环境友好型农业上，多项法律法规、政策、规划计划等不断完善。20 世纪末，日本开始关注畜禽养殖污染防治。1999年颁布了《家畜排泄物的管理的规范化及利用促进的法律（家畜排泄物法）》，并于2004 年11 月正式施行。2007 年和2015 年日本政府制修订《家畜排泄物法新基本方针》，针对畜禽养殖污染，要求实施与耕种需求相结合的堆肥。

目前，日本的农村环境管理日趋完善，法律体系、支撑技术逐渐完备，管理重点由“公害治理”型到“环境保全”型，进而到“环境友好”型，内涵更加丰富，效果更加凸显。

1.1.2 我国农村环境管理发展历程

根据不同时期农村环境问题、应对政策的特征及与其密切相关的工业化、城市化和社会经济发展状况，我国农村生态环境管理发展历经三个阶段。

第一个阶段是1999—2007 年，农村生态环境管理起步阶段。20 世纪末，面对日益严峻的农村生态环境形势，国家层面开始将农村生态环境保护纳入整个生态环保工作的议事日程，并持续强化推进。1999 年发布的《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》，首次以农村生态环境保护为主题发文全面部署工作。《国家环境保护“十五”计划》将控制农业面源污染、农村生活污染和改善农村环境质量等作为重要任务，相关部门陆续出台或修订一系列文件，指导各地开展农村环境保护工作。这一阶段虽然关于农村生活和农业生产污染防治的内容逐渐清晰，但由于没有资金保障和技术支撑，各项政策的操作性较弱。

第二个阶段是2008—2017 年，农村生态环境局部治理阶段。以2008 年启动实施的“农村环境综合整治”工作为标志，我国农村生态环境保护工作进入局部集中治理阶段。各地在短时间内集中解决了一批农村突出环境问题，积累了大量农村环境管理经验。2008—2017 年，中央财政累计安排农村环保专项资金435 亿元。截至2017 年底，全国已有13.8 万个[1]村庄完成环境综合整治，近2 亿农村人口直接受益。

第三个阶段是2017 年底至今，农村生态环境管理全面推进阶段。2017 年底召开的党的十九大意味着农村生态环境保护开启了全面推进的新阶段。十九大明确提出实施乡村振兴战略，治理农业农村污染成为实施乡村振兴战略的一项重要任务。2018 年初***总书记在中央财经委员会第一次会议上指出，要打好包括“农业农村污染治理攻坚战”在内的七大攻坚战。在2018 年全国生态保护大会上，总书记进一步强调，要持续开展农村人居环境整治行动，打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香，田园风光。目前，我国已将农村生态环境管理提到前所未有的高度。

总体来看，与日本相比，我国农村环境管理工作起步晚、任务重，面临巨大挑战。

1.2 社会经济文化背景对比

农村环境管理与农村和农业发展密切相关，深刻地受到农村社会经济文化背景的影响。

1.2.1 日本不同阶段农村及农业发展状况

日本最初开始关注农村污水治理的明治时代，社会偏重工业而忽视农业的发展，农村地区的工业仅限于传统农副产业、农具制造等农村自给自足产业。1920 年，日本农业对GDP 的贡献值为24.7%[2]，低于工业对GDP 的贡献值（32.1%）和服务业对GDP 的贡献值（43.2%）。城市化率仅有18%，农村仍是日本社会的主要形态。

20 世纪40 年代，由于战争的因素，以军需工程为主的企业逐渐从城市地区转移到农村，促进了农村工业结构的调整，为后期提振农村经济打下了基础。同时，工业在国民经济中的占比进一步提升，农业占比则持续下降。1940年时，日本农业对GDP 的贡献值降至16%，工业对GDP的贡献值达到52%。城镇化率在1940 年上升至37.7%后，在40 年代中期又降至27.8%。整个社会对农村地区开展环境管理的需求不高，能力也不足。

农村环境管理全面展开的20 世纪70 年代末，日本农业对GDP 的贡献已经不足5%，2010 年时更是降至1.3%[3]。1970 年时，日本城镇化率已达72.1%，基本完成城市化；2015 年城镇化率高达91.4% ，接近饱和，绝大多数人口居住在城市地区。而此时，日本农业生产已经实现现代化，农村家庭收入和城市家庭收入基本持平，实现了城乡一体化发展。城市和农村对开展环境管理工作既有需求、又有承担相应治理责任的能力。

1.2.2 我国不同阶段农村及农业发展状况

在社会经济方面，1999—2007 年，我国农业在国民经济中的占比从16.5%下降到11.1%[4]。2016 年，农业在国民经济中的占比下降到8.6%。在城镇化发展方面，到2007 年时，我国城市化率达到45%，2017 年进一步上升到58.52%。我国农业和农村在社会经济结构中所处的位置仍然十分重要。目前，无论城市还是农村，对改善农村环境质量、提升农业绿色化水平都有迫切的需求，但农业高质量发展水平还不足，农民在承担相应责任方面的能力还十分有限。

1.3 农村环境管理机构及机制对比

1.3.1 日本农村环境管理机构及管理机制

日本行政机构由中央政府的行政机关（内阁）和地方政府组成。地方政府由47 个都道府县和1718 个市町村组成。

1971 年以前，日本中央一级的环境管理没有独立部门负责，公害防治职能分散在厚生省、通商产业省、经济企画厅等多个部门，在采取综合治理措施时经常面临部门相互掣肘的问题。1971 年，日本环境厅正式成立，将上述环境管理的职能整合到一个部门，重点强化了统一协调、综合决策的职能。而此时，日本农业生产已经实现现代化，农村家庭收入和城市家庭收入基本持平，部分地区农村家庭收入甚至超过城市家庭收入，实现了城乡一体化发展，具备了城乡环境管理一体化的基础。因此，环境厅在成立之初就将城市和农村环境管理作为有机整体统筹管理。2001 年，为提高管理能力和效率，日本中央省厅由22 个精简为13 个，在中央机构和公务员数量大幅精简的背景下，唯有环境厅升格为环境省。此次机构改革强化了环境与经济一体化管理，赋予了环境省在制定国土规划中有关环境保护事务的权利。在具体政策执行方面，经济、农林水产、国土交通等几乎所有政府内阁部门都负责相关领域的环境保护事务，形成了统一决策与监督下的多部门合作的环境管理体制。2005 年，环境省设立了地方环境事务所，作为连接环境省和地方的重要机构[5]。

日本的行政管理体制在纵向上是一种地方主导与自主型的结构。地方政府享有较高程度的自治权，地方环境管理部门只对地方政府负责，环境省与地方的环境管理业务往来直接面向地方政府，一般不直接对接地方环境主管部门。都道府县的环境主管部门的主要职责是对关键区域、重要污染区域实施定期、定点和非定点环境质量监测，制定地方环境工作目标和对策等。都道府县政府还根据需要设置相应的行政派出机构，这些机构主要负责生活环境的保护与改善工作。市町村一级根据市町村规模大小以及工作需要设置环境保护机构。

1.3.2 我国农村环境管理机构及职能

2008 年，原国家环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院组成部门，全国各级环境保护机构的职能和能力普遍得到加强。但这一阶段农村环境保护工作职责仍呈分散状态，多个国务院组成部门均承担农村环境保护相关职责。原环境保护部、农业部、住建部、水利部、全国爱国卫生运动委员会等都在自己的职权范围内负责农村环境管理工作。原环境保护部对全国的环境保护工作实施统一管理，水环境管理司设农村环境管理处，负责开展以农村生活污水、垃圾、畜禽养殖污染防治、农村饮用水水源地保护等为主要内容的农村环境综合整治，指导生态农业建设，组织国家有机食品基地创建等工作，大气司、环评司、监察局、监测司、土壤司、生态司、宣教司等多个司局也承担农村环境管理相应工作。

2018 年新组建的生态环境部整合了分散在7 个部门的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责[6]。打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、大气污染防治和气候变化应对等多项职能。其中，城市和农村的“打通”，为进一步加强农村生态环境保护创造了更好的条件。2018 年8 月开始实施的《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》将农村环境管理职能归入土壤司，开启了农村生态环境管理工作的新阶段。

2 两国发展状况的异同对我国农村环境管理顶层设计的启示

2.1 中日两国农村环境管理的差异

比较两国农村环境管理工作发展历程可以发现，日本没有独立的农村环境管理概念，其20 世纪70 年代开展环境保护工作以来，农村和城市就是作为一个整体统筹开展工作。同时，农村在日本无法律上的明确定义，可以认为是在城市（城镇化地区）以外的农业人口较集中的地区，和农业振兴地区及其周边地区。

而我国，农村与农业在社会及国民经济中的作用不容忽视。在人口数量上，2017 年，农村总人口为5.77 亿，占全国总人口（13 亿）将近一半。在国土面积上，农村地区占有绝对优势。农村与城市在发展水平上，差距巨大：在基础设施方面，2016 年末，只有73.9%的村生活垃圾得到集中处理或部分集中处理，17.4%的村生活污水得到集中处理或部分集中处理[7]。而同期全国城市污水处理率达93.44%，生活垃圾处理率98.45%，远高于农村地区；在收入方面，2017 年，城镇人均收入达到36 396 元，农村人均收入仅为13 432 元，城镇人均收入是农村人均收入的2.7 倍[8]。

2.2 日本经验对我国农村环境管理顶层设计的启示

农业和农村在我国社会经济中的独特地位决定了我国的农村环境管理工作难以直接照搬日本等发达国家的经验，必须走一条适应我国国情的特色道路。但同时，梳理日本农村环境管理历程可以为我国农村环境管理工作的顶层设计提供借鉴。

一是两国都经历了农业在国民经济中占比持续下降、城镇化率持续上升的过程，通过对比可以得出我国农村环境管理当前所处的大致阶段。从城市化率来看，2017 年我国城市化率达到58.52%，相当于日本20 世纪50～60 年代的水平；从农业在国民经济的占比来看，我国2016 年为8.6%，相当于日本20 世纪70 年末的水平。对比日本同时期环保工作开展情况，可以发现我国当前面临的农业面源污染严重和农民承担环保责任能力弱等问题，主要是受社会经济水平的大背景制约，具有一定必然性和合理性。这就提醒我们要科学制定农村环境管理工作目标，不能盲目超前，贪多求大。

二是日本农村发展也经历了我国目前正在经历的“空心化”阶段，而日本巧妙地利用这一契机实现了农业和农村现代化，为我国解决当前“空心化”对农村环境管理的挑战提供了思路。20 世纪50～70 年代中期，日本农村人口大幅减少，农村土地撂荒严重。为解决农村劳动力大量外流对农村社会的冲击，缩小城乡差距，日本政府先后制定了一系列开发计划与法律，鼓励工业向农村地区转移。1969—1972 年期间，政府颁布了《新全国综合开发计划》《农村地区引进工业促进法》《工业重新配置促进法》等法律和规划，并成立了“促进农村地区引进工业中心”，专门负责工业引进方面的信息、规划协调、调查研究和宣传联络等工作，推动农村地区顺利引进工业企业[9]。在政府强有力的政策和法律引导下，农村地区迅速兴起了大批的中小企业和小城市，推动了农村地区的城镇化发展。同时，日本于70 年代开始放宽土地流转条件，允许农村土地适度流转，扩大土地经营规模。一定的经营规模为农业机械化提供了条件。1960—1973 年，日本农村地区动力耕耘机和农用拖拉机从51 万台激增至121 万台，农用卡车从10 万台增至113 万台，动力喷雾器从23 万台增至121 万台[10]。农业机械化使农村的劳动力出现剩余，劳动力开始大量向非农产业转移，即“兼业”的盛行。从1960—1973 年，日本的农业就业人口从1196 万人锐减到618 万人，兼业农户从389万户增至443 万户，近90%的农户成为兼业农户，农民收入水平大幅提高。到1972 年，甚至出现了农村人均消费水平超过城市的局面。同期，政府主导农村地区推行以改善农业基本生产条件和保护农村生态环境的土地整治。伴随着土地整治的深入，日本农民开始集中居住，自然村落逐渐凋敝。1975 年与1950 年相比，町村数量由1.04 万个减至3257 个，减少了70%[11]。农村地区经济的繁荣和农民集中居住为开展农村环境管理工作提供了良好基础。我国农村目前正在经历“空心化”过程，给农村环境管理工作带来巨大挑战，同时，这也是实现农业现代化、从源头减少农业污染和实现农村现代化、提升农民承担环境管理能力的良好机遇，日本经验提示我们要利用好这一时机。

三是日本的农村环境管理经历了从人居环境整治到种植业污染防治再到禽畜污染防治的不同发展阶段，循序渐进，逐步展开，可以为我国确定农村环境管理工作重点提供借鉴。日本农村生活污染防治工作在20 世纪70 年代中期之后逐渐发展和完善，种植业污染防治主要在90 年代之后得到发展和完善，畜禽养殖污染防治从2000 年左右开始发展和完善，农村环境管理工作从只关注生活污染逐步过渡到兼顾生活和农业污染。农村环境管理工作量大面广，我国农村地区情况复杂，既不宜直接照搬日本的发展历程，忽视已出现的问题，也不宜眉毛胡子一把抓、不分主次。各地在确定工作重点时，可以将人居环境改善作为农村环保工作的首要领域。人居环境问题是广大农民最关心、最直接、最现实的突出环境问题，解决这一问题，有助直接提升农民群众的获得感和幸福感。在经济发达地区，可以加强农业污染防治。

四是日本环境省在行政管理上直接面向地方政府，一般不直接对接地方环境主管部门，为我国确立农村环境管理工作机制提供了参考。我国与日本的环境管理体制不尽相同，但都面临中央与地方的职责分工和工作协调问题。在中央与地方事权划分方面，日本环境省主要负责全国层面的相关法律法规、政策、标准等的制定和指导；地方政府主动作为，严格地执行相关法规、政策，积极采取措施推动农村环境保护。日本环境省直接面向地方政府的这一做法与我国目前由督企转向督政和督企并重的工业环境污染监管思路相一致。农村生态环境管理相较工业污染管理更加复杂，需要协调更多利益相关部门。因此，我国在确立农村环境管理工作机制时，应首先明确和强化地方政府的责任，才能真正调动相关部门的积极性，保障农村环境污染防治落到实处。

3 日本农村环境管理具体实践对我国的启示

日本开展农村环保工作的一些具体做法也对我国具有较好的借鉴意义。

3.1 以完善的法规政策体系保障农村环境管理

日本在农村环境保护相关法律政策制定过程中，既注重每一部法律的特点和针对性，也注重法律之间的配套性、系统性和可操作性，为农村环境保护提供了系统的法律支撑。在控制农业污染方面，日本于1999 年制定了《粮食·农业·农村基本法》，与之相配套制定了《关于促进高持续农业生产方式的法律》，2000 年和2001 年又分别配套制定了《食品废弃物循环利用法》《堆肥品质法》，从农业污染防治总法到单项法，从农业生产投入到食品加工、肥料质量控制等各个环节法律法规相互配套，形成体系。在控制农村生活污水污染方面，制定了《建筑基准法》《净化槽法》《清扫法》《废弃物处理法》，针对净化槽的设计、建设、安装、运行维护、停运等各个环节均提出明确要求，形成完善的管理体系。

3.2 以精准的财政补贴支撑农村环境管理

日本政府制定了精准科学的财政补贴机制，保障农村环境保护有稳定的资金来源。为推动净化槽的普及，从1987 年起，日本相继制定了“净化槽设置整备事业”和“市町村净化槽整备推进事业”制度，推行净化槽补助金制度，明确由国家和地方政府对净化槽的安装和更换的使用者给予一定的补贴，通过补贴使得净化槽使用者负担的平均费用基本上不超过公共排水系统使用者每月缴纳的排污费，解决了农村污水治理的“最后一公里”问题，对改善日本农村人居环境发挥了巨大作用。在种植业面源污染防治方面，日本部分地区采取环境直接补贴精准支持绿色农业。对“环境友好农产品”每1.5 亩①亩，中国市制土地面积单位，1 亩≈666.667m2。的补贴标准为：水稻面积在3hm2以下补贴5000 日元，超过3hm2的部分补贴2500 日元；设施蔬菜（主要指温室栽培的蔬菜）补贴3 万日元，露天蔬菜补贴5000 日元。至2014 年底，日本从事环保型农业生产经营的农户达到了48.9%，有效促进了绿色农业的发展，从源头减少了农田面源污染治理的范围。

3.3 以科学的规划和技术标准体系服务农村环境管理

日本针对相关法律法规配套制定了具体规划和完善的技术标准，指导环境管理工作有序推进、有效实施。为了指导农村污水处理工作的开展，1995 年日本农林水产省、国土交通厅、环境省要求各地制定包含污水处理在内的都道府县构想，推动地方政府有计划开展污水处理设施（包括下水道、村落排水设施和净化槽）建设，加强已建成设施的长期且高效的运营管理。这一做法避免了污水处理项目的重复建设和少建、漏建问题，确保了污染治理工作有序推进。在农村生活污水排放标准方面，结合不同地区实际情况，分类制订了农村地区的污水排放标准，既提高了污水治理工作的效率，也确保水环境质量达标：对于排放量低于50m3/d 的污水处理设施，仅检测BOD 和SS 两项指标；但对有大量排水流入的封闭性水域，则增加了COD、氮和磷的排放限制。对广泛用于分散式生活污水处理的净化槽设施，日本政府专门制定了“设施标准”，以此确保生活污水经净化槽处理后能够达标排放。其中，《净化槽构造标准及解说》对净化槽的构造标准进行详细说明，同时还对负荷计算、设备选择、施工安装、维护管理等内容都做出了具体规定；《净化槽法》明确规定了净化槽的制造、安装、运行维护等方面的要求。为了严格执行《净化槽法》，日本环境省颁布了一系列实施规则，明确了净化槽维护检查技术标准、清扫技术标准、使用准则、净化槽施工技术标准等。这些标准不仅对“做到什么程度”提出了具体要求，更是教会了农民“如何去做”，对各地推广使用净化槽起到了很好的指导作用。

3.4 以规范的行业和市场服务体系推动农村环境管理

日本环境管理工作主要采取地方政府主导与行业协会参与相结合的方式。地方政府对本辖区的环境质量负全责，按专业形成的日本环境安全事业株式会社、日本环境保全协会等行业协会，承担着本行业废弃物处理业务的资质审查、招投标工作等管理职能。这些行业协会既为第三方治理机构提供全面、专业、权威的信息数据，又对政府、排污单位、治污企业等进行客观、有效的监督，为环境污染治理的有序运转提供了重要保障。政府通过购买第三方服务的方式，为国民提供更加灵活高效的环境管理和服务。例如在污水治理方面，行政机关及其指定的第三方机构，对污水治理设施的申请、设立、变更、废除具有审批权限，并通过指定的第三方机构对建设与运行的质量进行监管，用户则需支付排污费和第三方服务费。第三方机构包括设备制造公司、建筑安装公司、运行维护公司和污泥清扫公司等，均需要资质，并且从业人员都必须通过培训和考试获得相应的专业证书，从而保证了服务质量。此外还有专业性的行业协会和培训机构等开展分散污水治理技术的研究、推广、宣传教育等，确保每年培养足够的具有国家资格的技术人员和管理人员。行业协会和市场主体参与农村环保工作，是对政府开展农村环境监管的有效补充，可以有效缓解政府人力、财力不足的问题，通过市场竞争，还可以既提高服务效率，又提高服务质量。多种主体与政府形成良性循环，有效促进农村环保水平的提升。

3.5 以亲民务实的环境宣传教育助力农村环境管理

由于化肥农药施用等带来的面源污染难以采用末端治理的方法进行控制，提升农民的环保意识是从根本上解决农业面源污染的有效手段，环境宣传教育在控制农业面源污染方面具有重要意义。日本通过多层次、多渠道、长周期、面向全体国民的环境保护宣传教育，将环境保护意识深植全体国民内心，让广大农民自觉在农业生产和农村生活中遵循各项环保要求，履行各项环保义务。日本在农村创建了一批以“田园学校”为代表的环保教育基地，培育新型职业农民。在幼儿园启蒙教育、中小学初级教育和高等教育阶段都十分注重加强环保宣传教育，为农村生态环境污染的治理提供了人才储备。市町村通过村民自治颁布村民宪章，约束农户和农业生产者生产和生活行为。农村NGO（非政府组织）和农业协会注重环保意识的固化与传承，自发组织清理河道等环保活动，与政府合作定期举办农村环保“巡回座谈会”，传播环境治理经验。