我国农业农村污染治理与监管体系主要问题及对策建议

贾小梅，董旭辉＊，于 奇，王亚男

（1.生态环境部环境发展中心，北京 100029；2.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012）

2018 年4 月，***总书记在中央财经委员会第一次会议上指出，要打几场包括农业农村污染治理攻坚战在内的标志性重大战役，并确保3 年时间明显见效。2018 年11月经国务院同意，生态环境部、农业农村部联合印发《农业农村污染治理攻坚战行动计划的通知》，加快解决农业农村突出环境问题，推进美丽乡村建设，增强广大农民的获得感、幸福感和安全感。但我国农村环保工作起步晚、基础差、保障不足，亟需系统总结、补齐短板，为农业农村污染治理攻坚战顺利实施夯实基础。

1 我国农业农村污染治理现状

1.1 农村人居环境治理初见成效

2008—2017 年，中央财政累计安排农村环保专项资金（农村环境综合整治资金）435 亿元，支持各地开展农村环境综合整治。截至2017 年底，全国已有13.8 万个村庄完成环境综合整治，近2 亿农村人口直接受益[1]。各地已建成生活污水处理设施30 多万套，生活垃圾收集、转运、处理设施900 多万个（辆）。而同时，全国尚有近80%村庄的生活污水没有得到治理，近50%的村庄没有实施改厕；以简单收集为标准，仍有26.1%的村庄生活垃圾没有得到治理[2]；已经完成整治的村庄的环保设施长效运行维护仍然困难重重。

1.2 农业面源污染治理尚处起步阶段

按照《水污染防治行动计划》的要求，已开展的农业面源治理工作仍十分有限。一是在畜禽养殖污染防治方面，不断推进畜禽养殖禁养区划定和养殖废弃物资源化利用工作。截至2017 年底，各地已完成畜禽养殖禁养区划定工作，全国畜禽养殖废弃物综合利用率达到64%。二是开展农药使用量零增长行动。截至2016 年底，粮食、蔬菜、果树、茶叶等主要作物绿色防控技术应用面积超过5 亿亩，绿色防控覆盖率达到25.2%[3]。三是有条件的地区探索科学合理施用化肥。截至2016 年底，测土配方施肥项目基本覆盖到全国所有县级农业行政区，技术推广面积达16 亿亩。根据历年环境统计年报，农业源总氮、总磷的排放基本保持稳定，未出现大幅增长现象。但由于我国农业源污染物排放总量基数大，降低农业面源污染物总量的任务仍然艰巨。

1.3 农村环境保护宣传教育开始得到关注

各部门陆续出台多份文件要求加强农村环保宣传教育，利用新媒体宣传环保理念、吸引社会公众积极参与环境保护的态势初步形成。原环境保护部自2011 年起，启动农村环保科普微电影拍摄工作，以农民群众喜闻乐见的喜剧电影形式为依托，宣传国家环保政策和环境保护知识。2017年，我国拍摄了首部以农村环保为题材的电影《绿水青山我的家》。

2 农业农村污染监管面临的主要问题

改革开放以来，从生态环境质量状况和生态环境保护的战略安排与实践措施看，总体上我国生态环境保护进程滞后于经济发展进程，农村环境保护又滞后于整个生态环境保护工作进程，成为制约环节。就农业农村污染监管体系而言，尚未解决政策标准、职责分工、监管机制、治理模式和技术帮扶等关键问题。

2.1 政策标准体系尚需完善

近20 年来，我国农业农村污染监管在法律法规、政策、标准规范、规划、宣传教育等方面不断出台新制度、新文件，但仍不能满足管理需求，尚需不断完善。

在法律法规方面，一是关于农村环境保护的各项要求分散于多项法律法规中，缺少系统设计，尚无一部专门的农村环境保护法律统筹规范农村环保工作的责任分工和协调实施。二是关于农村环境保护的法律责任界定不清晰，甚至相关法律的规定不完全一致，执行力差。现行法规一方面强调了地方政府对农村环境保护的责任，另一方面弱化了农业生产经营者的污染直接责任和治理的法律责任，对其通常只提出原则要求而缺少罚则（仅在《环境保护税法》中通过对规模养殖征税真正落实了污染者责任），不利于农业农村污染治理责任落实。

在政策和规划方面，一是国家层面的政策规划多，而基层政府出台的相关实施办法和方案不足。针对农村环保政策和规划，各省级及以下政府通常为直接转发国家文件，较少制订有本地域特点的相应政策和规划，缺少对国家政策和规划的细化和解读，极大影响了政策和规划的落地和实施效果。二是政策规划理论指导多，实践指导不足。国家出台的政策多以目标要求和指导原则为主，只提出了“做什么”和“做到什么程度”，没给出“如何做”的方法，缺少对各地具体开展工作的指导，使得各项要求在操作层面的分解严重不足。

在环境标准方面，一是农村环境标准少，进一步加剧了农村环保政策在操作层面指导不足的矛盾。截至2017 年底，国家现行环保标准共1833 项，其中涉及农村环境保护的标准仅20 余项，占比不足现行标准的1.6%。二是标准制订存在大量空白区。在水环境标准方面，缺乏农村生活污水排放标准等；在大气污染防治方面，没有农药喷洒、沼气设施气体排放控制标准等；在土壤污染防治方面，缺乏农药化肥污染控制标准；在固体废物管理方面，缺乏适用于农村地区的生活垃圾处理处置标准、农膜残留回收利用标准等。三是部分标准标龄过长。如现行的《渔业水质标准》（GB11601—89）已实施29 年，不能适应当前的农业生产需要和环境管理要求，在控制项目、标准设定、监测方法上都需要及时更新。四是标准适用范围存在“一刀切”现象。

2.2 农业农村污染治理责任仍未充分落实

我国农村环保的治理模式属于政府主导型，基层政府是开展农村环保工作的主要力量，但各级政府部门关于农村环保工作协调推动不足，各部门职能和相关人员责任未得到有效落实。

一是各部门尚未形成顺畅的协同工作机制。农业农村环境治理的政策分散在原环境保护部、住建部、原农业部等多个部门，职责不清，相互之间配合也不顺畅。改革后的国务院各部门新的分工还需要时间逐级推进，目前尚未形成顺畅的部门合作机制。

二是基层政府农村环保意识缺失。由于各种原因，部分地区农村“重经济发展、轻环境保护”的发展观尚未扭转，没有将农村环保纳入重点工作范畴，严重阻碍农村环保工作开展。很多地方过度依赖中央政府投资，地方财政对农村环保工作支持甚少。

三是基层环保力量薄弱。农业农村环境管理主要由乡镇一级环保部门具体承担，但乡镇环保办尚不具备监测和监察执法的能力。同时，地方环保部门在履行监管职责时，追责环节频现责任部门轻松脱责、环保部门反而成为政府追责对象的情况，严重影响农村环境监管人员履职积极性。

2.3 适应农村社会经济特点的环境监管机制亟待建立

生态环境部负有开展生态环保工作顶层设计和统一监管的职责，当行业主管部门和各级政府真正开始履行农村环境治理职责后，监管将成为生态环境部门的主要工作。我国现行环境监管体系主要是在应对工业污染和城市生活型污染过程中建立起来的，监督指导农业农村污染治理存在以下不适应：

一是工业源分布集中而农业农村污染源较为分散，针对工业源的台账式管理难以完全复制到农业农村污染监管工作中。环评、排污许可证等工业污染源监管制度，都是以污染源清单为管理基础，优点是管理的精确度高、针对性强，缺点是需耗用大量人力物力，台账建立过程复杂且艰难。农业农村污染源量大面广，如果直接复制台账式的工业源监管方法，将面临海量的人力投入和漫长的工作周期，恐难适应当前农业农村污染源急迫的管理需求。

二是农业农村污染源受地域及自然条件等因素影响较大，针对工业源的标准化治理模式及统一的监管要求不适用于农业农村污染源。农业农村污染源受地域等自然因素影响较大，不同畜禽粪便中的污染物种类及废水中有机物浓度不同，加之受降雨量影响，不同地区废水排放特征也不尽相同，使得针对面源的治理很难提出标准化的措施，进而难以开展标准化的监管，以点源为基础发展起来的污染源取样分析等监督性监测技术体系也难以确定。

三是我国农民群体的特殊性增加了农业农村污染监管的难度，不能简单套用同种类畜禽粪便中的污染物，需要充分考虑这些特征对监管机制进行设计和完善。由于我国农村人口多，人均耕地少，同时，农民居住分散，使得农村环境监管对象量大、分散的特征显著，导致农村环境监管单位成本高，环境效益低。此外，农民通过农业生产获取的经济收入低——2017 年我国农村居民人均可支配收入仅为13 432 元[4]，这就使得农民缺乏承担环境违法罚款的能力。农民的上述特征导致农村环境监管对象虚化，难以按照现行的工业污染防治的监管方式开展监管。

目前，针对农业生产过程中农药、化肥、农膜等农业投入品的环境监管尚未开展，农村生活污水垃圾的环境监管尚未形成常态，规模化畜禽养殖污染防治“平移”工业企业监管方式进行统一监管，分散化畜禽养殖污染防治工作主要依靠公众环保投诉进行“一对一”管理，对农业生产废弃物中的秸秆禁烧的环境监管，主要依靠行政手段，通过人海战术进行监管。生态环境部需尽早谋划、及时布局，尽快建立一套适应农村特点的可量化、可考核的监管机制。

2.4 便捷有效的农业农村污染治理模式严重欠缺

污染治理模式是包含管理思路、治理技术等关键要素的结构化、可操作的实施方法，是指导解决污染问题的具体方案和路线图。在农业农村污染治理工作中，由于资金有限、技术人员短缺，不能简单照搬城市生活污染治理模式和工业污染治理模式，需要探索投入低、运维简单、便捷有效的治理模式。目前我国农业农村污染治理工作多处于试点探索阶段，尚未形成成熟的可推广的治理模式。

例如，即便是目前推广采用的“村收集、镇转运、县处理”的农村生活垃圾收集处置模式，也存在诸多问题。一是农村生活垃圾“进城”加剧城镇生活垃圾处理处置设施供需矛盾，极易引发社会风险[5]。按现行模式，分散在广大农村地区的生活垃圾被集中转运至城镇进行无害化处理，对城镇生活垃圾末端处理设施造成巨大压力，各地不得不新建大量垃圾焚烧和填埋处理设施。近年多地发生的因反对生活垃圾填埋场和焚烧厂建设的群体性事件，对社会稳定造成影响。仅2018 年以来，全国就有17 起由垃圾焚烧电厂引发的群体性事件或重大舆情风险。二是现行模式运行成本高，难以持续良性运转。大量农村垃圾进城集中处理，运营成本高，经济欠发达的县区财政难以承受。由于经费无保障，保洁人员工作积极性不高，清运效果差；有些已建成的垃圾填埋场和焚烧厂不能正常运转，设施空置造成了极大的浪费。三是部分地区采取非规范化填埋和焚烧处理垃圾，环境隐患凸显。一些地区将收集后的生活垃圾在村头、废弃矿坑等简单填埋，缺乏防渗措施，容易造成地下水和土壤污染。而一些地区采用小型垃圾碳化热解设施就地焚烧可燃垃圾，这些设施尚未纳入环境监管范围，选址也没有进行论证，废气经简易除尘后排放，燃烧过程中产生的二噁英等有毒有害气体污染缺乏防控。这些不规范的就地填埋或焚烧措施，只是将生活垃圾由分散面源变成集中点源，没有从根本上解决农村生活垃圾污染问题。

2.5 农村环境保护技术帮扶和宣传教育任重道远

农民作为农村环境污染主体和治理受益主体有参与环境治理、合理分摊治理成本的义务。帮助农民建立起承担农村环保工作的意识和能力，是开展农村环境保护技术帮扶和宣传教育工作的主要职责。随着农村环保宣传教育深度和广度逐步加大，全民参与农村环保的态势正逐步建立，但农村环境保护宣传教育还普遍存在以下几点问题：

一是农民环保权利义务观念淡薄，宣传教育在短时间难以奏效[6]。受传统小农经济思想影响，若无直接经济利益激励，农民对履行农村环境治理主体的义务难有自知。此外由于长期信息不对称和专业知识的缺乏，农民对表达环保诉求、监督举报农村环境污染行为的权利认知程度不足，存在置身事外的心理[7]。

二是环境保护宣传培训向农村层面延伸不够。大部分乡镇缺乏专业的环保机构和人才队伍，直接面向基层农民的环保宣传培训未全面普及。

三是农村环保宣传教育体系尚不健全。农村环保宣传教育在机构设置、人才培训和监督考核等方面组织形式和开展方式尚未明确。

四是针对农民开展环保工作的技术帮扶严重不足。目前已开展的农村环保教育多以提升理念为主，缺少操作层面的具体指导和技术帮扶。农民不具备在农业生产中实现绿色发展、农药化肥提质增效、减少排放等方面的操作技能，对在村居生活中如何开展生活垃圾的就地资源化、生活污水的有效利用也缺少专业指导。

3 加强农业农村污染监管的对策建议

3.1 建立全面协调的农村生态环境管理政策体系

一是完善农村生态环境管理法律法规。全面梳理现行法律法规中涉及农村生态环境管理的相关内容，在系统评估的基础上，调整存在冲突的条款，确保农村生态环境管理法律体系的内部一致性。同时，研究建立农村生态环境保护相关的专项法，增强系统性和针对性。

二是健全农村生态环境管理规范。对于普适性较强的农村生活污水处理、农村生活垃圾资源化利用等技术设备和装备，发布技术规范和专业化装备标准，细化技术参数范围、设施质量要求、处理效果等指标，提高农村基础设施建设质量。制定农业面源污染防控技术指南、农田退水污染防治技术指南、农业面源污染监测预警技术规范等，指导农业面源污染防治和监管。

三是完善农村生态环境管理标准。统筹考虑标准体系建立方法和农村生态环境管理特点，从规划、质量、监测、防治和管理各个方面，建立层次清晰的环境标准体系。鼓励各地开展有针对性的农业面源管理研究，以区域环境质量达标为底线，一地一策，不搞一刀切，不搞统一模式，力求实效，解决问题。

3.2 夯实各级政府和部门的农村环保责任

构建覆盖政府、企业、农民的全民农村环境保护责任体系。

一是各级人民政府对所辖行政区域内的农村环境质量负责，承担指导教育农民在农业生产和生活过程中保护农业农村资源环境的主体责任，为企业和农民承担污染治理责任提供更加全面和有效的保障政策；国家、省、市三级政府要强化对农村生态环保政策指导、技术服务、特别是资金支持职能，加快农村公共基础设施服务建设进程；县、乡、村三级政府和基层组织承担农村生态环保的组织实施责任。

二是按照“管发展必须管环保、管生产必须管环保”的要求，行业主管部门要在履行对本行业的管理职责时，承担本行业污染治理的指导责任。农业农村部、自然资源部等行业主管部门应负责指导各地开展农业污染治理、农村人居环境整治、生态红线保护等工作，包括编制规划、组织实施等。

三是逐步在法律层面明确农民在农业生产中的环保责任，在提高农民保护农业农村资源环境意识的同时，加强其法律责任感，倒逼其自觉采用高效、低毒、绿色的农业生产方式，推动农业资源综合利用。

四是建立科学合理的绩效考核体系，加强对农村生态环境管理成效的检查评估，并根据评估考核结果，建立奖惩机制，客观合理地引导各级政府的资金投入方向和力度。

3.3 构建适应农村特点的环境监管体系

在监管要求上，要分类管理。以农村人居环境治理为优先领域，各地根据实际情况逐步开展农业污染治理工作。规模化畜禽养殖与规模化种植业比照工业污染管理，由业主自行承担污染治理责任，结合国家农业补贴政策，同时跟进生态补偿政策，对养殖业主和种植业主进行适当补贴，保护本土农业。农民小规模种植业、养殖业污染治理由地方政府指导农民开展。允许不同地区采用不同标准。对于经济发展水平一般的中西部地区和条件较差的贫困落后地区，优先解决农民群众最关心最直接的突出环境问题，对各类污染物宜用则用，宜治则治，宜排则排。对于经济发展和居民环保意识较高的东部地区、城市近郊区等，要提升农村绿色发展水平，推出“创新版”“加强版”的改革措施和要求。

在监管模式上，要因地制宜。对于农村生活污染源，以环境质量监管为主要量化考核办法，弱化对污染治理设施的监管，减轻监管工作量和工作难度。对化肥农药等量大面广的农业面源，以源头控制加抽样调查作为监管方式。同时建立村民自治环境管理组织，依托村民自治组织，加强自治章程、村规民约、居民公约的宣传教育，将环境保护内化为农民群众的道德情感，外化为保护村庄环境的自觉行动，充分调动农民群众参与农村生态环境管理的自觉性。

在监管方法上，借助基层网格化管理等现有能力，共享监控数据等基础资料，协同开展农村生态环境管理。加强与公安、交通等涉农部门的沟通协作，建立农村可视化监管系统资源共享机制，实现通过卫星遥感、摄像探头、无人机拍摄等多种新技术新手段，开展农村环境监管。结合第二次全国农业污染源普查和各部委已开展的调查统计工作，建立农业农村生态环境管理信息平台，统一管理养殖业、种植业生产和污染治理情况，以及农村生活垃圾污水治理设施建设、饮用水水源地保护设施建设等基本情况，指导基层环境监管工作。

3.4 探索便捷有效的农村环境治理模式

鼓励行业主管部门、各级政府积极探索更加便捷有效的农村环境治理模式。一是需要总结提炼各地的先进经验，定期组织农村环境治理实用技术跟踪评估，发布各地农业农村污染防治实用技术及典型案例，并在此基础上总结经验模式。二是用法规、规范和标准将先进经验模式固定下来，组织专家团队编写操作手册，形成规范化文件，既强化政策导向，又科学指导经验推广。三是政府要为先进的治理模式制订保障机制，对好的治理模式一方面加大资金支持，另一方面调动市场因素，加快经验推广。

3.5 完善农村环境教育和帮扶体系

一是细化农村环境教育工作机制，保障农村环境教育落到实处。充分依托农业基层技术服务队伍，提供农业污染治理技术咨询和指导，开展技术帮扶，引导农民保护自然环境，科学施用农药、化肥等农业投入品，合理处置畜禽粪污等农业废弃物。二是建立基层农村环保干部轮训制度，快速培养一批农村环境保护宣传员。三是构建多渠道、多形式的农村环境教育体系。在农村建设一批农村环境保护宣传教育基地，使农民能够亲身体验环境保护的成果。借助网络、微信等新媒体广泛宣传农村环境保护的工作成效，形成全社会共同关注农村环境保护的氛围。