跨流域调水的公正问题——基于环境正义的分析视角

王泽琳，张如良＊，吴 欢

（1.西安交通大学人文与社会科学学院，陕西西安 710049；2.陕西师范大学马克思主义学院，陕西西安 710119）

引言

水是生命之源、生产之基，水不仅为人类生存与发展提供赖以生存的基础性资源，而且提供与人类福祉密切相关的生态服务。当前的水资源危机一方面是由自然因素造成的资源性缺水，如水资源的时空分配不均；另一方面则是由人为因素造成的结构性缺水，如水污染、用水过度以及输水设施不足等。为了应对区域间的水资源短缺问题，跨流域调水工程作为不同流域水资源优化配置的一种手段，被广泛用于解决水资源分配不均和区域需水不平衡问题。据不完全统计，仅我国符合大型管道（或人造渠道）长度超过50km 或年输水量大于1 亿m3条件的大型调水项目就有59 个，其中超过15%的引水工程是为了减少水污染或避免生态恶化而建造的[1]。当前世界范围内广泛实施的跨流域调水，被视作解决水生态危机的高效、便捷以及稳定的技术方案。与此同时，由工程带来的利益分配与风险承担问题引发了激烈的社会讨论。调水工程虽然在短期内缓解了水资源压力，平衡了区域间用水需求，但其建设和运营过程对工程所涉区域的地方经济、地理环境、人文环境以及生态环境仍造成了不同程度的压力。近年来，西方学者一直致力于大规模输水工程对社会、经济以及生态影响的研究，其中不少学者开始将研究重点转向工程背后的社会公平正义问题。

1 跨流域调水项目中的环境不公

跨流域调水出于“平衡流域内水资源的开发，确保水资源的可获得性”[2]的目的，通过输送和再分配水资源的手段来缓解区域间的用水压力。按照服务对象，跨流域调水一般可分为农业灌溉调水、城市发展调水以及生态补给调水三大类。同时，作为一项基础设施工程，跨流域调水由于投资成本高、建设周期长、涉及范围广等属性，一般由政府主导，兼具社会公益性。基于上述特征，项目的实施及运营过程必然会引发一系列社会影响。这些影响广义上涉及发达国家与发展中国家（跨界调水）、中央政府与地方政府、城市地区与农村地区、水源区与受水区，以及不同行业类型（如农业与工业之间）等参与者之间的用水矛盾。而从狭义层面来看，城市化进程推动城市结构寻找远远超出城市极限的资源，跨流域调水作为一项复杂的自然—社会互动的干预措施，建立了“新的和更复杂的社会与自然关系”，并提出了关键性的道德和公平问题：由谁承担由于调水造成的水源环境损害风险以及项目成本，受项目影响的公众是否有机会直接参与环境影响评估决策的全过程。正如霍利菲尔德所说，非人类世界的物理特性在不公正的产生中起着至关重要的作用，而人为干预自然资源的分配又进一步加深了这种不公正，在一定程度上波及了公众的环境权益，产生了自然生态失衡与社会关系失衡等问题[3]。

20 世纪80 年代，西方环境正义运动的兴起引发了学者对环境问题的研究从“自然权利的分配”到公众“环境权益”的转变，环境正义问题逐步受到社会的广泛关注。以“沃伦抗议”开端的美国环境正义运动是环境行动主义和民权主义共同倡导的结果，将对环境、种族、阶级、性别和社会正义的关注纳入一个明确的框架，从而将正义分析从环境商品（服务）和负担的分配问题拓展到对分配，承认及参与三重分析维度来探究自然与人类、环境与社会等可持续发展议题上。环境正义强调的是所有主体在环境资源使用和保护上，享有平等地位和同等权利，同时承担相应的义务。此外，环境正义不仅关注当代人的正义，也关注对后代人可持续性发展的代际正义[4]，以及对不同种族享有生存和繁衍的基本权利的种际正义。目前关于环境正义的研究仍然以西方发达国家为主，但它对发展中国家面临的社会生态冲突同样具有紧密关联和借鉴意义。从可持续发展的角度出发，环境正义作为构建可持续发展社会所不容忽视的热点议题之一，尤其是在我国加快推进社会主义生态文明建设、实现人民对美好生活的向往的攻坚阶段，对生态环境保护与社会良序发展的复杂关系研究更具指导意义。

此外，调水工程涉及中央政府、地方政府、企业、居民、施工方、管理方以及监督方等多个利益群体，加之水资源自身兼具自然景观和人文价值等内涵，对于水资源的再分配工程要更关注其“可供利用的多种益处的公平分配，而不仅仅是水量的分配”[5]。大量西方学术文献研究了跨流域调水的影响，大多数专注于特定的领域，侧重于技术与管理层面，如建造技术、水质净化、水源地补偿、水资源综合管理、文物保护、区域水安全、水资源定价等，较少关注跨流域调水工程在环境正义层面的问题。现有文献资料显示，跨流域调水所产生的社会—环境不公现象主要体现在对水源区居民经济与环境权益造成的负面影响，包括水生态恶化、收入降低（就农民与渔民而言）、产业发展受限、土地景观改变、外迁移民贫困风险（工程移民与搬迁）以及当地文化的传承（人口与地理环境的改变造成文化纽带的割裂）等，这些问题在不同程度上加剧了水源区与受水区之间的社会矛盾。

2 调水工程中环境正义缺失的成因

跨流域调水中的环境正义缺失主要包括三个方面：①水资源利益与工程风险的公平分配；②规划决策与管理过程中公众的民主参与；③对受涉群体尤其是水源地居民的社会安置与文化认可。具体分析如下：

2.1 由利益分配不均导致的分配不正义

跨流域调水工程中存在的环境不公问题首先且主要体现在对水资源的再分配层面，即分配不均、分配不当、分配不公等问题。分配正义关心的是“环境利益与负担如何分配以确保社会公平”[6]，它涉及社会的基本结构，即以什么样的制度来保障和明确利益相关者的基本权利与义务，以及再分配过程中的利益和风险[7]。由于经济制约、政治不稳定和机构设置的欠缺，跨流域调水工程在发展中国家面临许多不确定因素，社会运动越来越多地聚焦于工程建设和运营过程中造成的成本与收益的不平等分配。跨流域调水工程大都是基于城市及经济发达地区用水需求而实施，社会经济发达地区享有优先发展和资源使用权。工程虽然在一定程度上满足了城市扩张和工业发展的用水缺口，但是水源区以及当地居民并未享受到工程所带来的生态利益和经济利益。事实上，它还额外加重了水源区当地的经济负担。更甚于，由于当地居民在财富、权力以及发展机会上的弱势，还有可能承担更多的工程风险[8]。工程风险的不合理分配则进一步加深了由资源分配不均导致的社会与环境不公。除此之外，水资源作为生态环境系统的一部分，工程手段也会割裂自然生态系统的整体性，造成更为深远的环境影响。

由于工程建设成本极高，部分成本通过市场调节的手段，以提高水价的方式转嫁成本风险，加之调水工程在生态环境保护措施和投入方面的结构性政策缺位，严格的水源地环境保护制度导致企业准入门槛提高，迫使大量企业转型、关停、搬迁，造成当地经济的断裂，此外供水区地方政府还要肩负生态保护的财政投入。例如，尼泊尔的马兰奇（Malachi）供水工程[9]，该工程建于20 世纪80 年代末，由于加德满都谷地的城市地区面临严峻的水资源短缺问题，工程计划通过26.5km 长的隧道将马兰奇流域的水转移到加德满都河谷，以满足城市地区的用水需求。项目的开发却忽视了水源地周边农村地区的发展需求，保护河流环境对于当地居民的生计至关重要。这些居民中约90%是农民和渔民，85%生活在维持生计水平，而工程将大量水资源调出，导致当地河流流量不足以保证与水有关的活动，如农田灌溉与渔民捕鱼等。水源地居民认为“水资源补给给了城市，保障城市地区的发展，当地的生活水平也应得到提高”。尽管政府承诺给予补偿，但在补偿主体的划分标准上存在争议，该工程只考虑对受直接影响的区域进行补偿，忽视了其他诸如水源涵养区的居民生计损失。更甚于，受项目影响的无地农民由于缺少土地证和公民来证明自己的身份，无权从项目中获得任何补偿。与项目获得的利益相比，当地并未得到足够的收益。即便通过各种形式的经济补偿、发展援助等给予输水地区利益分享，也并不意味着水源地所承担的环境风险及经济损失得到了有效解决。这些诉求的忽视直接引发了水源区与受水区关于水资源利益分配的矛盾。

2.2 由公众参与缺失导致的程序不正义

环境正义不仅关注资源利益的分配，而且关注谁被排除在决策过程之外，即程序正义。环境决策参与制度被虚化，环境权益诉求机制的缺失则进一步引发了公众参与层面的程序正义问题。对于任何一项工程决策，尤其是涉及公众利益的政策措施，其制定和实施都必须更加关注和保护公众的需求，通过构建政府与公众对话平台，畅通沟通渠道等途径，切实维护基层民众的知情同意权与决策制定参与权。对于大多数跨流域调水而言，决策者或从政治高度或从社会经济发展需求角度凸显工程建造的必要性，作为工程最直接的受影响者——生活在水源地周边的公众，却因经济、政治或文化因素，缺乏实质性的参与，成为被动的参与者和接受者，造成其诉求在工程决策中被忽视。有学者指出，公众缺席环境决策是导致调水工程产生不正义问题的直接原因，当前世界范围内频繁爆发的邻避运动即是如此。实施的环境项目由于公众在决策制定过程中的缺席以及自身知识水平的局限，导致其对环境行为性质的认识出现偏差，出于对自身健康风险的担忧而产生厌恶或抗拒的心理，降低其对工程的接受程度，即学者所说的“心理感染”（Spiritual Contagion）现象[10]，最终造成双方对立冲突的环境风险与治理僵局。美国环境政治学家施洛斯贝格认为，初步的政治平等原则是解决和澄清涉及环境不公正的条件的基础[11]。

大型调水工程作为一项围绕水资源再分配的超大型项目集群，在实施过程中涉及决策者、参与者、实施者、接受者、受益者等众多角色群体。不同角色群体有着不同的利益诉求，政府与企业为了寻求社会利益的最大化和资源的最优配置，不惜牺牲当地社区和贫困居民的利益，并将其排除在决策制定之外。如秘鲁的马赫斯调水工程[12]，对于一个发展中国家而言，该项目以高标准、高难度、高投入、高质量且高效率的要求建设完工并投入使用，其中仅隧洞施工长达100 千米，最长的一条达14.9 千米，名列南美第一。尽管该工程实现了让秘鲁的大片沙漠重新得以利用并增加了农产品种植与出口的目标，但它是以水源区当地环境退化、社会动荡为代价的。产生这些意外后果的部分原因是，这种“大规模灌溉”模式根植于政府与企业支配自然和对土地的殖民的意识形态，忽略了这类干预措施对社会、文化、生态和环境所造成的影响。在自上而下的工程决策制定过程中，政府决策过程依赖于专家和政治考虑，水源地居民的声音被排除之外，尽管其生活方式、生计手段遭到了最直接的破坏。一些居民因工程建设要求而被迫腾出自己的土地，举家搬迁，这种变动无论是从生计还是心理上都对当地民众造成了长远的影响，加剧了居民个体的不公平遭遇。

2.3 由社会认知偏差导致的承认不正义

分配不公、参与不畅与社会认知有着紧密关联。承认，特别是自我和社会尊重，对于正义理论至关重要，并常常被用来评估分配框架。承认是一种关系，一种嵌入社会实践中的社会规范。从歧视的角度来看，承认层面的不公正是由地位差异（如地域、阶层、性别、种族等）造成的身份和文化歧视。这种歧视包括：正式或约定俗成的角色定位与权力分配；社会上非正式的文化规范和话语操控；某些形式的知识或制度的霸权主义。在自然资源领域，这种承认不公则可以归结为：不承认（被无视）、文化统治（受话语如解释和交流的影响）以及不尊重（在公共和文化陈述中经常受到诽谤或贬低）。承认正义要实现的就是“对群体身份及其差异的一种肯定”，每个个体这种诉求的满足是个体明确自我认知的重要条件，而对于“得不到社会或他人的承认抑或是得到‘扭曲’的承认对个体认知形成极大冲击，造成心理或精神上的双重创伤”[13]。人作为社会关系的综合，有着与“有意义的他者”在社会互动交往中得到认同和承认的本质诉求。

承认是尊重不同性，避免被代表。承认的道德意义就在于其在社会（环境）分配中关涉这个参与主体，涉及到了社会地位以及个人的人格构成，涉及个人生活的机会与权益[14]。不同的利益群体有着被承认与尊重的主观需要。文化认知偏差导致工程实施者与当地居民不同程度上的矛盾与争议。如我国台湾地区的曾文水库跨流域引水工程[15]，该项目一开始便声称可以利用现有设施而无须额外建造水库，仅需一些辅助设施，对环境影响小，且成本低，却忽略了这些辅助设施，如开山凿洞用于铺设通水管道，对少数民族部落非物质文化遗产的破坏。该工程计划从老农河引水到曾文水库，老农河周边居住的多为布农族，他们依靠老农河和岐山河供应日常用水。当地居民认为调水工程修建的穿山隧道破坏了山体的完整性，损坏了其祖先的灵魂，被视为是不尊重当地居民神圣空间的举动。而政府给出的工程环境影响评估报告也并未对当地的非物质文化遗产进行影响评估。对于少数民族部落而言，这些无形的精神资产是其精神和信仰的象征，是应当被尊重的独特文化。出现这种不公现象的原因，一方面是工程决策者没有足够理解和熟悉当地政治、传统文化的复杂性。加之自上而下的规划实施方式使得公众的意见和声音很难反馈到工程决策中来。另一方面，公众自身的知识水平、身份背景等也使得其处于决策的劣势地位，难以得到应有的身份对待。相较于物质和经济上的补偿，受涉群体同样需要来自精神层面的补偿，对其文化的承认与身份的认同，以及给予当地独特的精神遗产的保护。

3 跨流域调水中环境正义实现的对策建议

环境正义作为我国生态文明建设的重要组成部分，对于构建社会主义和谐社会、推进社会主义生态文明观的现代化建设新格局具有相当重要的现实意义。环境就是民生，满足人民对美好生活的向往不仅需要从理念上“促进社会的公平正义，从最广大人民的根本利益出发，从社会发展水平、从社会大局、从全体人民的角度看待和处理这个问题”[16]，也需要在实践中积极探索环境正义的实现途径。“正义无法通过自身得到实现”[17]，要认真贯彻落实***总书记对社会主义生态文明建设的全新规划，树立人类命运共同体理念，围绕人—社会—自然是一个统一的有机整体的基本价值引导，合理开发利用自然资源，并在资源分配层面上维护好人民群众公平享有发展成果的基本权利，以社会制度做保障，以公众参与为手段，通过公众自身权利意识的觉醒和积极主动的参与来改变现有的环境不正义现象，推进社会健康运行。

3.1 分配层面：建立健全水权交易市场，完善资源有偿使用制度

跨流域调水工程的分配正义缺失首先体现在工程对于水资源的重新获取与再分配过程。因而将水资源确权，承认地方和个体的水权，在强调水资源公共利益的同时，发挥市场的资源配置作用[18]。政府等决策部门应当逐步建立与完善水权交易服务市场，采用经济补偿与行政监管双重措施缓解大型调水工程所带来的环境利益共享与污染治理责任分担不公问题。其次，实现水资源分配正义不仅仅体现为经济上的利益补偿，也需要转变片面的经济发展观，树立“生态理性”观，在充分尊重和评估水资源独立的自然主体和内在价值的基础之上，遵循自然规律，在资源的可承载范围内确定环境权益的分配。最后，完善资源有偿使用制度，在法律层面明确规定补偿主体地位，制定国家利益分享政策和准则，明确环境善物和环境恶物的承担主体。在水资源开发中，一方面向受损一方提供必要的生态补偿及社会关照，另一方面也要评估潜在的生态影响，并及时实施有效的矫正和修复措施。

3.2 程序层面：立法保障公众参与权利，建立“赋权—认同—合作”参与机制

强有力的政治承诺是改变现有政策和提供体制支持的关键驱动力。面对大型调水工程中存在的程序不正义问题，一方面应当着力建立健全制度保障体系，从立法角度明确公众获取环境信息，参与和监督环境保护的各项权利[19]。通过法律和体制框架的政治环境赋予公众作为环境参与主体的地位，立法保障公众的知情权、表达权、参与权与决策权。拓展公众参与环境决策制定的有效途径与平台，形成良好的政府、建设方与公众之间多方沟通机制。在组织环境影响评价时切实考虑来自不同利益群体的意见和声音，增加相应的利益考量因子，比较与权衡拟执行或已实施的环境决定对不同利益相关者的影响，并及时有效地做出相应的矫正、补偿措施，避免出现重大决策失误导致不可弥补的环境及社会灾难。另一方面，公众也要在相应的环境决策过程中及时、有效地维护自身权益，提升利用司法资源维护自身权益、保护环境的能力[20]。建立价值观认同和强烈的主体意识，提升公众参与大型工程建设规划与决策的自信[21]，适当培育和发展社会组织力量，将个体参与转变为专业化群体参与，提升公众维护环境权益的行动能力，促进公众持续性参与环境决策行为的形成。

3.3 承认层面：树立“人类命运共同体”观，保障公众生命尊严与社会价值

承认正义可以看作环境正义诉求的重要动机。无论是出于分配正义还是程序正义，都是以确立受环境决策影响最直接的群体和地方的主体地位为前提进行的。因而要承认和保护多样文化、多种身份、多重经济和多种认识方式[13]，在构建“人类命运共同体”理念的基础上，把每个人类个体看作道德关注的终极单位，同等看待每一个个体的基本生存需求与资源共享权利。既要承认平等的尊严，又要承认独特的差异[22]。水源区虽然生态资源较为丰富，但也面临经济发展水平欠发达等问题，当地人的权利意识、受教育水平、认知能力等均受到一定限制，缺乏政治、文化与经济资源，在对自身权益的维护上存在明显弱势。因而要完善社会协同机制，对受工程实施影响的地域民众给予充分的社会认同，尊重当地文化传统与习俗，在政策制定、方案实施的过程中充分关涉各个阶层利益，增进民权，给民众更多的自由与权利[23]。同时避免因工程建设而导致的移民群体“搬得出，稳不住”状况的出现，在生产恢复、能力提升、心理适应及文化融合层面给予配套措施的跟进与落实，给予新移民生命尊严与社会价值的承认。