中国实现2030年可持续发展目标进程分析与对策

周 全，董战峰＊，吴语晗，葛察忠，李红祥

（1.生态环境部环境规划院，北京 100012；2.中国人民大学环境学院，北京 100872）

2015年9月25日，“改变我们的世界：2030年可持续发展议程”（以下简称《2030年议程》）于联合国可持续发展峰会上正式通过，标志着全球可持续发展发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs）的正式建立。该目标包含17个全球可持续发展目标和169个具体目标，覆盖社会、经济、环境三大方面，构建了一个综合的目标体系[1-3]。落实SDGs最重要的步骤之一是衡量和监测SDGs各个目标[4]。SDGs跨机构专家组（IAEG-SDGs）于2017年公布了包括232个指标在内的SDGs全球指标框架[1]，提供了一套全球统一的衡量体系，但对于指导具体国家的政策制定的作用较为有限。为了帮助各个国家在实现SDGs的过程中找出优先问题、理解挑战、明确差距，以促进实现更加有效的可持续发展决策，2016年，联合国可持续发展行动网络（SDSN）与贝塔斯曼基金会（Bertelsmann Foundation）合作发布了《2016年可持续发展目标指数和指示板全球报告》，推出在国家层面SDGs的测量标准——可持续发展目标指数（SDG Index）和通过颜色编码体现17项目标整体实施情况的可持续发展目标指示板（SDG Dashboards）[6]，为比较国家间不同的发展水平提供了可能。在此基础上，SDSN和贝塔斯曼基金会在2017年、2018年连续发布了该系列报告，2017年报告中将国家范围由149个扩大到157个，指标数由77个增加到99个，SDG Dashboards（2017）为了使表达更清晰、更有区别，采用4种颜色来体现一个国家整体上实现17项SDGs的情况[7]。其中，绿色表示实现2030年的目标面临的挑战较少，一些目标甚至已经达到了实现该目标所要求的临界值；黄色、橙色、红色代表仍存在挑战，且这3种颜色代表的挑战程度依次上升（橙色为2017年新增色）[7]。2018年报告中共涉及156个国家，指标数在原有基础上新增6个，替换7个，评分方法没有太大变动[8]。

近年来，国外许多学者展开了对可持续发展目标的研究[9-19]，对联合国设计的指标体系意见不一。有研究表明，将一些指标如生物多样性等纳入可持续发展指标体系，可以促进对至少10%的海洋和沿海地区的保护，从而更系统、更全面地实施可持续发展目标[12]。同样，也有学者对可持续发展目标的制定提出了质疑，他们认为有些目标，如SDG14中指标并不是完全量化的，不够严谨[13]；还有学者通过模型论证，SDG存在矛盾[14]。此外，许多学者提出了实现SDG的方法，包括生态系统服务（Ecological Infrastructure, EI）[15,16]、 综 合 景 观 管 理（Integrated Landscape Management, ILM）[17]，以及税收和补贴等财政手段[18]。薛澜是国内较早研究SDG的学者之一，其深入分析了实施SDGs面临的机遇和挑战，并针对中国实现SDGs提出了建议[19]；宇传华、王璐和邱卓英等从健康角度提出中国在实现可持续发展目标过程中应采取的措施[20,21]；过勇和宋伟认为清廉指数存在局限性，说明SDG得分不够公正[22]。从国内研究现状来看，关于可持续发展目标的研究还不够深入，研究主要集中在SDGs2030实施的问题分析、对策建议以及指标设计的合理性和决策支撑有效性层面，对国际前沿的追踪性研究不够。本研究系统分析了这项在全球具有较大影响的可持续发展评估报告，重点针对在中国国别的评估结论所显示的在SDGs进程中面临的挑战，也分析了该评估工作本身存在的问题和不确定性，并基于该评估结果提出了中国如何更好地实施SDGs2030的对策建议。

1 中国实现2030年可持续发展目标的状况

1.1 中国在全球SDG指数和指示板报告中排名上升

2016年中国在149个参评国家中居第76位，得分为59.1分，处于中后位[1]；2017年得分为67.1分，在全球157个受评国家中位居第71位，整体排名处于中位[1]；2018年可持续发展目标指数中国得分为70.1分，在全球156个受评国家中位居第54位，整体排名位居上游[1]。2018年中国的SDG指数相较2017年增长3分，提高了4.47%，相对排名升高了10.83%；“SDG指示板”显示17项目标中表现为橙色的目标占比从2017年的64.71%下降到了2018年的52.94%，表现为绿色的目标占比上升了一倍（表 1）。

1.2 中国17项可持续发展目标进展差异明显

在17项可持续发展目标中，2018年评级为绿色和黄色的目标各仅有2项，评级为橙色的目标有9项，评级为红色的目标有4项。从表1和表2可以发现：中国仅消除贫困（SDG1，得分99.5，排名第47位）、促进经济增长可持续（SDG8）评级为绿色。中国在促进全民教育（SDG4，得分73.8，排名第96位）、水和环境卫生可持续管理（SDG6，得分89.9，排名第34位）方面评级为黄色。在评级为橙色的目标中，与环境相关的目标排名均位于中后位，如城市可持续发展（SDG11，得分69.2分，排名第95位）、保护陆地生态（SDG15，得分58.6，排名第90位）。中国最值得重视的可持续发展目标有确保健康的生活方式（SDG3，得分80，排名第61位）、减少不平等（SDG10，得分59.6，排名第64位）、应对气候变化（SDG13，得分69.3，排名第139位）、保护海洋生态（SDG14，得分33.5，排名第106位），均被评级为红色。

1.3 中国实现17项可持续发展目标依然面临严峻挑战

2018年中国17项可持续发展目标的表现情况在发生变化，一些目标表现较之前有明显改善，一些目标表现则有所变差。其中，改善较大的目标有：促进经济增长可持续（SDG8）由黄色升级为绿色，全民教育（SDG4）由橙色升级为黄色，表明中国在实现这几项可持续发展目标的工作中面临的挑战减少；促进经济增长可持续（SDG8）和减少不平等（SDG10）全球排名约上升30名，这是中国在2018年名次上升的主要原因。但是，确保健康的生活方式（SDG3）、消除不平等（SDG10）、应对气候变化（SDG13）和保护海洋生态（SDG14）仍评级为红色，表明从全球视角看中国生态环境治理状况依然面临严峻挑战。2018年报告中新增加了衡量实现2030年议程状态的指标，在应对气候变化（SDG13）和保护海洋生态（SDG14）中，如“人均二氧化碳排放量”“海洋健康指数——清洁水体”评级为红色，说明中国在该领域表现不佳。

表1 2016—2018年中国的SDG指示板表现

表2 2017及2018年中国SDG指数评估结果

1.4 生态环境保护是中国可持续目标发展进程的短板

在2017年和2018年评估的17项可持续发展目标中有9项目标，共34个指标与生态环境保护直接或间接相关。结合“SDG指示板”，两年表现均为红色的4项目标中有3项（SDG3、13、14）与生态环境相关，占比75%；2017年表现均为橙色的11个目标中有6项与生态环境相关（SDG2、6、7、11、12、15），占比54%；2018年表现均为橙色的9个目标中有5项与生态环境相关（SDG2、7、11、12、15），占比54%。此外，两年均有14个指标表现为红色，根据表3，2017年有9个与生态环境保护相关的指标表现为红色，占比64%；2018年有10个与生态环境保护相关的指标表现为红色，占比高达71.42%。

2 中国落实2030年议程存在的问题

2.1 与生态环境相关的可持续发展目标评级普遍偏低

（1）水和环境卫生的可持续管理（SDG6）仍面临较大挑战

中国在该领域总体表现为黄色，说明距实现2030年的目标仍有较大距离。因为目前中国水资源管理和可持续利用仍面临严峻局面；在用水安全方面，全国行政村分别有78%、35%未建污水和垃圾处理设施，与实现农村人居环境明显改善目标有很大差距；在水污染防治方面，涉水行业排污许可证实施在制度设计与管理执行层面尚存在诸多问题，主要体现为偏重于对大气污染物排放管理，对污水间接排放、雨水排放、节水等问题未妥善解决[23]。

（2）城市可持续发展（SDG11）亟需改善

中国在该目标的表现为橙色。城市地区PM值小于2.5的年平均浓度（μg/m3）指标评级为红色，中国依然是PM2.5污染严重的国家[24,25]；城市内涝、城市拥堵、“老破小”建筑群安全性较差等问题依然突出；在满足城乡低收入人群的居住需求、住房保障体系、绿色建筑技术创新等方面亟待改善[23]。

（3）消费和生产模式（SDG12）需逐步向可持续发展方向转变

中国经济发展方式仍然粗放，虽然正积极推进绿色生产和生活方式，万元GDP能耗、水耗、污染物排放下降较快，但是绝对数值仍然偏高，同时社会公众、企业的绿色消费、绿色生产意识仍需要进一步提升，相关法律法规还有待健全。

（4）应对气候变化（SDG13）亟需采取更多措施

中国该目标的表现为红色，说明若要实现2030年的目标需要解决很多困难。中国正处于经济社会快速发展阶段，与能源相关的人均CO2排放量评级为红色，说明能源消费结构仍不合理；气候变化脆弱性监测评级为红色，说明应对气候变化认识仍有待提高，体制机制和基础能力建设仍有待加强。中国应控制碳排放，推进碳排放权交易市场建设，落实应对气候变化行动承诺，推动气候变化南南合作，以增强适应气候变化能力。

（5）保护海洋生态（SDG14）面临最严峻的挑战

中国的表现为红色，海洋开发潜在环境风险较高，灾害性生态异常现象频发，防控难度较大；中国仅在防止过度捕鱼领域得分较高，而在海洋生物多样性、清洁水体、渔业养殖方面得分较低，前者评级为橙色，后两者评级为红色。虽然目前海洋环境保护和海洋资源开发利用能力进一步提升，各类海洋污染预防和治理得到加强，但夏季富营养化状态海域面积呈增加趋势，还需大力推进富营养化海域治理工作，有待继续加大海洋可持续管理力度。

（6）保护陆地生态（SDG15）需要继续推进

中国生态系统保护与经济发展矛盾较为突出，生态供给与社会需求仍存在较大差距，濒危物种红色名录指数评级为红色，亟需采取措施遏制生物多样性下降的总体趋势。中国应筑牢生态安全屏障，平衡生态供给与社会需求之间的差距，逐步提高森林覆盖率。

2.2 SDG评价指标与中国当前生态环保重点工作关联性不强

可持续发展目标是站在全球视角设定的目标，没有对国家给出具体建议，而可持续发展目标指数和指示板系列报告是以SDGs全球指标框架为基础设置的评价指标，由于各国国情和发展阶段各不相同，对应要优先解决的问题也不相同，即许多国家直接采用可持续发展目标中所设定的指标数值则会显得不够全面且缺少针对性。比如，中国主要在环保基础设施建设和主要污染物总量减排方面取得成果，这些环境目标的量化指标并没有体现在《2016年可持续发展目标指数和指示板全球报告》中，中国取得的成绩难以直接反映到SDG指数得分中。鉴于全球尺度的目标指标设计不可避免地与各国诉求存在一定差异，因此联合国非常鼓励各国因地制宜地制定本土化的SDGs指标体系。

2.3 中国的统计数据难以充分支撑SDGs2030指标进程测量

由于可持续发展目标指数和指示板的统计口径、指标等与国内有部分不一致，对SDG指数和指示板的最终呈现存在影响。如中国人口普查5年统计一次，所以与人口相关的指标如营养不良比例、5岁以下儿童发育不良的比例和营养不良的比例等得分无变化，但这并不是说中国在这三个指标上的状况没有改进，而是因为可获得的统计数据本身没有变化。此外，数据可获得性以及数据质量会影响最终结论。中国的小学净入学率，5～14岁的童工比例，医疗、教育和研发支出等数据还存在数据缺失，国内目前还没有这方面的统计数据，从而影响了评估结果的准确性。

表3 2017—2018年中国与环境相关的SDG各项指标表现情况

已有35%的参评国家确定了官方的关键指标来监测可持续发展计划的实施情况，包括法国、德国、日本等，而中国、美国、加拿大等国家尚未确定[8]。2017年8月发布的《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》只是描述性地总结了中国国家层面落实可持续发展议程的做法和经验，没有具体体系可用于量化的监测评估，中国迫切需要根据具体国情构建中国可持续发展目标的指标体系，开展评估体系建设[23]。

3 中国落实2030年议程的对策建议

3.1 通过落实SDGs提升中国的环境治理现代化水平

中国的生态环境问题是可持续发展三大支柱中的短板，水、气候变化、生物多样性等环境目标进入2030年可持续发展议程使得环境治理的外部压力增大，在下一阶段，中国重点要将命令、控制手段转变为预防、可持续性手段。此外，根据全国生态环境保护大会的最新要求，中国应“共谋全球生态文明建设，深度参与全球环境治理”，面对中国综合国力增强，提供更多环境公共产品的压力增加，中国需要更加重视可持续发展的环境治理，坚决打好污染防治攻坚战，针对短板领域和短板指标，要不断完善风险应对机制，加强风险防控能力建设，解决突出生态环境问题，确保每项目标和指标都能按时达标[25,26]。

3.2 建立中国SDGs指标年度报告制

按照联合国SDGs指标体系建立原则，参考其他国家构建SDGs指标体系的经验做法，建立本土化、可量化、可监测的指标体系，对于评估可持续发展目标进展、引导政策制定方向、并最终确保SDGs的实现具有重要意义。在制定过程中要充分考量指标方法学、指标设定、指标目标值的设定等关键问题，结合中国可持续发展实际设定核心目标，同时注重SDG指标选取、评估和数据遗漏值的修补等的实时跟进，真正做到可量化、可监测、可考核，从而保证SDGs的最终实现。在此基础上，启动国家SDGs实施进展指标监测与评估报告，可由管理部门来主导编制，也可采取第三方评估方式，宣传中国落实SDGs和参与国际合作的创新努力和工作成果。

3.3 建立有效的SDGs推进实施机制

建设2030年可持续发展议程的体制保障制度，既要加强横向的跨领域、跨部门协调，又要确保政策纵向落地，形成“中央—地方—基层”的有效落实机制，推动建立落实可持续发展议程创新示范区，为落实工作积累经验。中央要进一步完善顶层设计，将17项SDGs纳入国家发展总体规划以及专项规划，特别是把一些重要指标与专项规划的指标进行统筹和衔接，作为约束性指标。同时，建议结合中国国情，对各省份落实2030年可持续发展议程的进展情况进行监测和评估，有助于各地区明晰差距，明确适合本区域的实现路径，从而更好地促进中国及各地区落实2030年议程。从环境治理的边际成本角度来说，东部发达地区要比西部相对欠发达地区承担更多的任务。

3.4 建立2030年可持续发展目标实施统计体系

国家要采取措施建立完善的数据监测、收集、发布系统，如加大地方及基层信息技术建设投资，提升从业人员综合素质等。对重点环境信息，如PM2.5浓度等指标，建立常态化可视化监测机制；对目前缺失的数据，如“小学净入学率”“5～14岁的童工比例” “医疗、教育和研发支出”等要加强数据的收集，完善责任部门之间协调机制；在健全统计指标的基础上，做好数据的定期发布，同时也要加强数据安全管理。