环境信息能力建设评估研究

汪先锋 毛炳启

（山东省环境保护信息中心，济南 250101）

1．引言

信息技术的快速发展推动环境信息化建设进入新的发展阶段，为了指导环境信息化建设，必须对环境信息化水平进行评价，以揭示环境信息化的实际水平。环境信息化评估结果可以帮助环境管理者认识当前环境信息化水平，通过纵向及横向对比，发现环境信息化过程中存在的问题及与其他城市之间的差距，找到制约环境信息化发展的瓶颈因素，制定相应的解决方案，提高环境信息化水平。通过城市间环境信息化发展水平的量化比较，环境管理部门掌握本地区环境信息化水平数据，依此制定适合本地区的信息化发展目标，实现环境信息化的量化管理，促进环境信息化发展。

目前，环境信息化水平越来越高，但信息化评估研究还较为薄弱，特别是新信息技术对环境信息化水平影响研究还较少，评估体系不能准确反映当前环境信息化水平。因此，迫切需要加强环境信息化评估研究，为环境信息化水平的评价及预测提供科学依据。加强环境信息化水平评估研究，构建科学全面的评价体系，对于环境信息化建设具有重要的意义。

国务院于2007年提出建立和完善污染减排“三大体系”，包括科学的减排指标体系、准确的减排监测体系和严格的减排考核体系，开展四个能力建设项目：国控重点污染源自动监控项目建设、污染源监督性监测项目建设、环境监察执法项目建设和环境信息与统计能力项目建设。为了保障“环境信息与统计能力项目”顺利实施，共建立了27项环境信息与统计能力建设相关技术规定（规范），本研究正是基于“环境信息能力建设技术规定”所进行的研究工作，也是对省级、地市级、区县级三级环保单位环境信息能力建设状况进行考核与评价的过程，通过对各级部门的考核与评价，来推动与完善环境信息能力的建设。

2．评估体系

环境信息能力建设评估需要经过严谨的评估流程，例如，一次评估过程就需要上级环保单位成立环境信息能力评估小组对下级环保单位进行评估，评估过程中通过采用合理的评估方法得到切合实际的评估结果，从而让被评价单位的环境信息能力得到直接展现。

结合上述过程，环境信息能力建设评估体系实施要素主要包括评估组织机构、评估主体、评估客体、评估数据和评估结果。

2.1 评估组织机构

为达到评估目标，组织评估过程中涉及的人力、物力和智力等按一定的形式，有秩序有成效地组合起来而开展活动的社会单位。

环境信息能力建设评估组织机构为各级环境保护行政主管部门。

2.2 评估主体

评估主体是指主要接收评估组织机构委托施予评估的组织或联合工作组。其中，评估主体在整个环境信息化能力建设水平评估体系中尤为重要，评估主体必须具备相应权力且能够影响被评估者行为向评估主体期望的方向调整，这对评估工作的顺利开展和评估结果的应用及跟踪改进至关重要。在环境信息能力建设评估中，评估主体由各级环境保护行政主管部门办公室、信息中心等部门或联合第三方评价机构组成。

2.3 评估客体

评估客体指评估的对象。评估客体一般为评估组织机构下辖的各级环境保护部门（包括各级机关及直属单位）的环境信息能力建设状况。

2.4 评估数据

评估数据是评估过程中生成的数据，包括以评估基准为参照点，评估指标的得分值；各评估指标得分值经加权平均后的值等。评估数据是评估结果产生的源泉，有了评估数据才使得评估工作开展有意义。

2.5 评估结果

评估结果是由评估主体根据评估模型，对评估客体做出的结论。评估结果应该反馈给评估组织机构，作为管理改善和绩效监管的参考依据，同时也可作为环境保护部门领导任期和任职绩效考核的依据。

3．评估模型分解

评估模型由评估指标、评估基准和评估方法组成。

3.1 评估指标

评估指标是评估模型的骨架。科学建立评估指标是决定评估工作成功与否的关键。如果评估指标选择不当，或者缺少关键指标，则会影响评估结论的精度，甚至给被评单位以错误的导向信号。

环境信息能力建设技术指南中提出：环境信息能力建设内容包括环境信息网络建设、环境信息基础设施建设、环境信息应用支撑建设、环境信息系统建设、环境信息资源共享建设、环境信息服务建设以及环境信息安全保障建设。环境信息能力建设评估中，为科学准确地进行评估，需根据环境信息能力建设的各方面内容将制定全面的评估指标体系。评估指标体系中，需将所制定的指标进行层次分解，并且末级指标都能够充分体现环境信息能力建设的具体特征，这可使它的上一层指标得到更精确的评估。

分析环境信息能力建设内容，制定评估指标体系的一级指标：环境信息网络及安全设备、服务器及存储设备、机房及外设、系统软件及应用支撑、环境业务系统、保障措施。对一级指标进行指标分解后得到二级指标，如图1所示。

根据环境信息化特点，可对二级指标继续分解，直到能够充分体现环境信息能力建设的具体特征，可以进行明确评价为止。

3.2 评估基准

评估基准是评估的参考点，通过与参考点的对照可以认清自身所处的位置，从而识别前进的方向和目标。

在环境信息能力建设评估中，评估基准应用于两个层面：第一，评估指标体系中，评估基准作为末级评估指标的参考点；第二，评估基准作为评估数据到评估结果的桥梁。评估主体根据评估模型得出评估客体的评估数据，再根据评估基准给定的参考点，得出评估结果。这两个方面之间相互联系，第一方面评估基准的定位高低，会影响评估数据，作为第二方面的评估基准需仔细斟酌，以使评估结果客观、公正。

评估基准作为评估指标体系中末级评估指标的参考点，一般通过调研全国环境信息能力建设状况，选择环境信息能力建设整体最佳实践或环境信息能力建设平均状况作为评估基准。选择整体最佳实践作为评估基准，便于找出差距，对照最佳实践修正自身。评估基准作为评估数据到评估结果的桥梁，可直接影响到评价结果，通常在了解全国环境信息能力建设状况后，制定合理的评估基准，以达到对环境信息能力进行客观、公正的评价。

评估基准并非固定和一成不变的，它会随着经济的发展和客观环境的变化而不断变化。一方面，可以在实践过程中根据实际情况对评估基准库进行补充和修正；另一方面，可以随着环境信息化管理要求的推出，不断纳入新的评估基准指标，使评估基准库随着应用的积累而不断成熟。

图1 环境信息化评估指标体系

3.3 评估方法

客观赋权法是界定评价能力的一种评估手段，根据原始数据之间的关系通过一定的数学方法来确定权重，其判断结果不依赖于人的主观判断，有较强的数学理论依据。环境信息能力建设评估涉及的指标体系复杂，如指标体系分为省、市、县多层，也分为网络、硬件、机房和软件等多个子体系，而权重评价在对多层次、多因素的指标体系进行评价时能更好地实现客观、准确，所以在环境信息能力建设评估时采用客观赋权法进行。各层指标的权重依据评价客体的实际价值，在实际业务中所发挥的功能来判断设定。

3.3.1 定性指标的处理

定性指标的处理通常采用调查问卷法及实地检查等方法。为避免主观判断引起的失误，增加定性指标的准确性，可以采用隶属度赋值方法，将定性指标分成几个档次，对于每一个档次的评分，制定评分依据。评分依据是进行客观评价的约束条件，能够在一定程度上克服单纯主观评价的缺陷，使得评价人员在评分时具有一定的参考标准。

3.3.2 定量指标的处理

定量指标的数据值按照指标释义和各单位具体情况进行收集，根据评价方法对定量指标进行评级，综合计算定量指标的得分，经过加权计算得出最后评价得分。

环境信息能力建设评估公式如下：

说明：

EV—— 评价得分值；

Pi—— 某项指标的分值；

Wi——某项指标的权重。

4．评估流程

环境信息能力建设评估实施流程可概括为：评估组织机构制作评估通知书，委托评估主体根据评估任务书要求，选择评估指标，根据评估指标确定各指标的评估基准，根据各评估基准确定各指标的评估方法，形成评估结果。

环境信息能力建设评估要严格遵循评估实施流程。评估实施流程涵盖从确定评估主体至完成整个评估工作的全过程。包括如下步骤：

（1）确定评估主体与客体，下达评估通知书，组织成立评估工作组和专家咨询组。评估通知书是指评估组织机构出具的行政文书，也是评估客体接受评估的依据。评估通知书应载明评估任务、评估目的、评估依据、评估人员、评估时间和有关要求等事项。

（2）拟定评估工作方案，搜集基础资料。评估工作方案是评估工作组进行某项评估活动的工作安排，其主要内容包括：评估目的、评估客体、评估依据、评估项目负责人、评估工作人员、工作时间安排、拟用评估方法、选用评估标准、准备评估资料以及有关工作要求等。

（3）实施评估，可采用内外部结合的评估模式，由评估主体或第三方专业机构承担具体的实施工作。工作内容有：征求专家意见，收集分析评估数据，撰写评估报告，辅助开展综合评议，确定评估结果和评估结果运用模式等。

（4）确定评估结果。将评估报告报送评估工作组复核，向评估组织机构送达评估报告和公布评估结果，建立评估项目档案等。

综合以上评估流程描述，环境信息化评估流程图示如下：

图2 环境信息化评估流程

5．实施措施建议

为保障环境信息能力建设的正确实施和开展，结合本方法在多地区开展的相关实践经验，正确利用环境信息能力建设评估标准和规范应该注意：

（1）在参照评估体系进行相关环境信息能力建设时，应该注意各地区要按照不同级别，不同目标准确开展环境信息能力建设。省、市、区等不同级别的环境信息能力建设是不同的，这一是由国家对不同级别的环保部门要求不同决定；二是与不同级别地区的资金、人才、科技、基础建设等条件相关。所以在使用本方法进行相关环境信息能力建设时，应该注意合理匹配自身条件，切忌好大喜功的心态。

（2）环境信息能力需要开展协同建设，与人才建设、基础设施和配套设施的建设相互呼应，只有这样才能让环境信息化能力真正发挥作用。环境信息能力建设是环境方向与信息方向的交叉区域，为保证环境信息能力建设合理开展，就必须注意相关专业人才、相应的基础设施协同建设；否则单纯地开展环境信息能力建设，只能是空中楼阁，不能起到实用、好用的建设目的。

（3）环境信息化能力建设需要抓紧需求，切忌漫无边际。在充分了解自身环保业务需求的基础上准确构建与业务需求相关的信息能力建设体系，实现环境信息能力架构体系准确匹配环保业务需求，实现环保信息能力建成后就能投入使用，使用后就能见到效果的目标。

（4）环境信息化能力建设评估体系需要实事求是。在使用评估体系进行相关评估活动时，应该注重实事求是原则，注意根据实际情况坚持因地制宜的评估方法，注意使用多种方法相互结合，从而避免在实际评估过程中使用了不全面、不切合实际的评估方法，导致评估结果出现问题。

（5）环境信息能力建设评估技术指南旨在为环境信息能力建设提出指引性的建设意见，各地区在实施环境信息能力建设时也应该注重形成有自身特色的实施策略，例如形成多考察、多思考、整体化、分步走的方式方法。只有让环境信息能力建设结合正确的策略体系和方法体系，实现环保信息能力建设战略和战术的相互融合，才能够让环境信息能力建设走上成功的道路。

6．结语

环境信息能力建设评估是促进环境信息能力建设的重要环节和有力手段，将有利于促进建设服务型政府。通过不同级别的环境信息能力建设评估体系的建立，既能够保证环境信息能力建设评估工作得以顺利实施开展，又能够为各级政府和相关部门建立正确的环境信息能力建设提供指引，避免资源浪费和建设偏差，从而正确建设环境信息能力，保证环境信息能力建设的正确性、科学性和实用性，实现环境信息能力为环保行业服务的最终目标。