关于建立我国光污染防治体系的思考与建议

王 东 郭键锋

（深圳市环境监测中心站，深圳 518049）

光污染防治是一个全球性的环境问题，研究与控制光污染已成为国际学术界特别关注的焦点。随着城市建设和科学技术的进步，玻璃幕墙建筑，夜间户外照明，户外商业照明等成为现代城市的元素，然而使用过量的玻璃幕墙、照明灯具或不当的照明设计，不仅不能提升城市光环境质量与美感，反而会带来光污染。光污染已经成为继水、气、声、固体废弃物之后的一种新型环境污染。近年来，光污染的危害日益严重，危害范围进一步扩大，相关投诉以及民事诉讼案件不断增加。随着人们环境意识的不断增强以及环境保护事业的深入发展，深入研究光污染，从环保和法律的角度探索有效的规制光污染的对策，已成为一个急迫而重要的课题。

1.光污染概述

光（包括紫外光、可见光和红外光）的本质是电磁波，是电磁波谱中波长为102-106nm的一部分，光污染属于电磁辐射污染的一种类型。光污染大致可分为两种：一种是天然反射光所造成的光污染；一种是过度或不当的人工照明所产生的光污染。

光污染作为一种新型环境污染，其概念尚未确定，但是光污染的危害范围不断扩大。

严重危害人类健康。研究表明[1,2]：光污染不仅会损害人的正常生理功能，还会影响心理健康。夜间照明常用的光源并非“全光谱”照射，会扰乱人体的正常生理节律；长期暴露体内的生物和化学系统会发生改变，造成体温、心跳、脉搏、血压不协调。长时间在亮光环境中休息，会使生物钟发生紊乱，影响正常生活，诱发神经衰弱，甚至导致精神疾病[3]。

破坏生态平衡。随着城市夜间光污染问题的日益严重，受到光污染干扰的物种范围也越来越广[4-7]。引起光线流失[8]，干扰视觉作业，危及交通安全[9-11]：室外夜间照明产生的干扰光，玻璃幕墙反射引起的眩光污染，对驾驶员的视觉造成不良影响，甚至引发交通事故。

光污染浪费了大量的电力资源，在我国电力结构中，火电比例达75%以上，发电产生的二氧化碳、二氧化硫等废气是酸雨和光化学烟雾的主要产生源，并对城市环境和气候造成了严重的污染及负面影响[12]。

2.国内光污染防治立法现状

我国一直处在光污染环境立法的空白点。目前，适合我国国情的关于解决光污染方面的技术性研究成果还比较缺乏，《中华人民共和国环境保护法》未将光污染列入其中，也无相关立法和环保标准。

中华人民共和国住房和城乡建设部，于2008年制定了《城市夜景照明设计规范》（JGJ/T 163-2008）。该规范专门提出“光污染的限制”内容，引入了CIE的光环境功能分区思想，制定了相应的限值，对光污染防治法律体系的构建有着重要的开创意义。但该标准为照明行业的行业标准，不是国家强制性环保标准，非针对光污染预防与治理，未充分考虑光污染生物效应的不确定性而采取预防性原则的立法指导思想，未对光生物危害进行充分的评估和控制，缺乏针对性、强制性、可操作性，并且相关条文比较粗糙，城市夜景照明、商业广告牌、建筑幕墙造成光污染的现象没有得到有效的法律控制。

在没有成熟的光污染防治立法的情况下，为了限制光污染，部分省市依据有关民法、环境法等的立法目的及宗旨，针对实际情况及社会的发展，对相关法律及时做出的补充性地方规章，制定了一系列规范性文件，具有积极的意义。如：《珠海市环境保护条例》、《城市环境(装饰)照明规范》等。但这些地方性规定受其固有的立法层次的制约，缺乏一定的法律性和针对性，适用范围有限，对于灯光使用单位没有强制力，也缺乏相应的处罚规定，造成环保部门难于执法，未能有效的控制城市光污染问题。

3.开展我国光污染防治体系研究的建议

在大规模的城市化背景下，光污染的危害日益严重，光污染侵害案件不断出现，但是我国现有的法律并不能够提供理想的救济手段，更不能有效保护环境。根据环境污染所体现的环境污染构成要件，光污染应列入环境污染的范畴，建立完善的技术标准体系，以及相应的监管体系，以达到防治光污染，保护和改善光环境，保障人类健康以及生态平衡，构建一个绿色和谐可持续发展的光环境。

3.1 光污染防治立法研究建议

3.1.1 修订《中华人民共和国环境保护法》

《中华人民共和国环境保护法》颁布于1989年，在当时的社会经济条件和历史背景下，该法并未将光污染纳入监管范围。随着我国城市化水平的不断提高，越来越多的城市大量兴建玻璃幕墙建筑和实施人工照明工程等，使得城市的光污染问题越来越严重，公众对光污染的投诉与诉讼已经成为了新的环境污染焦点。因此，修订《中华人民共和国环境保护法》，补充对光污染问题的法律条文，在基本法中明确界定光污染，将光污染纳入法律规制的范畴，使光污染的防治得到强有力的法律保障。

3.1.2 制定《光污染防治法》

我国污染防治立法的模式都采用“基本法”加专项立法的模式。“基本法”中仅对污染防治做了概括规定，针对特定污染制定专项污染防治立法。近十年来，先后制定和修订了《水污染防治法》、《放射性污染防治法》等一批专项立法，成效非常明显。由于没有直接的法律依据，环保部门对于光环境的保护缺乏法律依据。为此，亟须制定防治光污染的单行法——《光污染防治法》，以弥补立法空白，从法律上明确界定光污染、防治措施、法律责任等，切实保护光环境质量遭受严重破坏，保障公民的合法环境权益。在立法中，注重对经济手段的充分利用，进一步完善排污收费制度，充分发挥该制度在防治光污染领域的效用，制定对景观照明、作业场所照明、娱乐场所照明、有意图的光入侵，建筑幕墙反光造成环境污染行为的惩戒措施等。《排污费征收使用管理条例》以行政法规的形式确立了市场经济条件下的排污收费制度。该制度为我国环保事业的发展提供了有力的法律保障，但现实中光污染，也对人类和环境造成了很大危害，并未列入征收范围，因此有必要也将它们纳入排污收费的征收范围。

3.2 建立以健康为基础的光污染防治环境标准体系

目前，我国尚无相关的环保标准和规范，应该参照相关国际组织及发达国家有关规定和标准，制定以健康为基础的光污染防治标准体系，控制光污染，营造舒适、绿色、和谐的光环境。对光环境进行管理可从两个方面入手：污染源和综合环境。从污染源出发，区分光照目的，进行分类管理；从环境出发，进行光环境功能划分，制定不同的光环境功能区域标准。在完成光环境功能区划之后，可按以下程序制定具体的标准：选择可信的科学资料；基于从宏观生态学到微观分子水平的光生物效应研究成果，完成光污染的健康风险评估；在健康风险评估的基础上，确定阈值水平；根据预防性原则，选择合理的安全因子（同时考虑不同区域，对不同人群的防护）；设定具体限值；核定限值可行性。

3.2.1 制定《光环境质量标准》

环境质量标准是判断环境质量是否下降的准则，在光环境标准体系中《光环境质量标准》是判定光污染是否超过合理范围的重要依据。因此，在充分考虑我国光气候分布、区域经济发展状况的基础上，制定全国范围的《光环境质量标准》具有重要的意义。在制定《光环境质量标准》上，要对城市的亮度有一个整体规划，以主导功能划定区域，统筹考虑各个功能区之间的衔接，避免夜间照明过度对人体健康、生态环境产生负面影响，以及对天空亮度产生较大影响。首先，根据社会经济发展的需要和不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异，对区域进行合理的划分，确定具体的环境管理目标。然后，根据各类区域对光的不同要求，对选定区域进行合理功能划分，并对每个子区域制定合适的光环境目标，从而使光环境在符合人们需要的同时又尽可能少地带来负面影响。

光环境功能区具体划分可以参照我国的《声环境质量标准》（GB 3096-2008），将我国区域划分成生活区、商业区、工业区、交通道路区等功能区域，然后根据不同功能区域制定不同的光环境质量标准具体内容。

3.2.2 制定《户外光环境标准》

光污染具有非长期性的特点，只要关闭照明设备，调整光线传播方向，污染过程就会停止。因此，对户外光环境的管理应根据光环境功能区划的不同，有针对性的从源头管控光污染。制定《户外光环境标准》对城市照明和建筑物装饰进行科学的规范和控制，主要是制定具体的街道灯具标准，广告招牌等商业照明设施设置标准，景观照明标准等，对城市夜晚亮度、照明时间、照明设施等做出规定，促进建设单位合理选择光源，规范灯具，采取加遮光罩等措施，严格限制光污染的产生，营造和谐的光环境，促进“景观照明”向“绿色照明”、“生态照明”发展。此外，对于有意图的光入侵，标准也应该明确规定相应的技术限值。

3.2.3 制定《室内光环境标准》

室内照明主要是室内作业场所照明、公共建筑室内照明，KTV、酒吧等娱乐场所室内照明。其中室内作业场所照明包括办公室照明、工作车间照明；公共建筑室内照明包括学校教室照明、医院室内照明（手术室、影像室、ICU病房，特殊需求病房除外）、养老院室内照明等。良好的室内作业场所照明对保障工作人员的工作效率和健康十分重要，学校教室照明对学生的学习效率和视力健康的保障，医院室内照明对医务人员的工作开展以及对病人的心理影响都至关重要。

在制定《室内光环境标准》时，应充分考虑不同场所，不同人群的光环境需求和具体防护等级，根据预防性原则，制定以健康为基础的相应照明标准限值。例如，学校教室照明标准要细分大学、中学、小学和幼儿园，针对不同成长发育阶段人群对照明需求，视觉系统对光照伤害（闪烁、亮度等）阈值的差异，制定以健康为基础的照明标准限值。

3.3 建立相应监管体系

光污染防治工作有效实施的前提就是要建立一个良好的行政管理体系。通过立法为行政管理部门设定相关环境法律义务；明确管理部门及职责；明确统一组织协调部门，以及各部门分工、权力、责任关系；建立分级管理、两级审批、污染源他管与行业自管，以及相应的豁免制度等。

光污染防治是一个复杂的系统工程，涉及了环保、规划、交通、建设、城管等多个部门的职能，构建“大环保”机制，多部门联合执法，对确保光污染防治相关法律法规的贯彻执行，推进治理工作的开展具有重要的现实意义；并且在光污染防治体系构建中，可以分阶段，分步骤先选择深圳、珠海等特区作为试点地区，先行先试，再逐步建立全国的防治体系。

4.总结

从20世纪50年代希腊学者萨迪亚期开创人类聚居学起，将人类聚居问题与环境科学连结一起的思潮就开始被广泛接受和推崇。城市的建设应该以人为本，加强生态文明建设。随着经济的飞速发展，我国光污染问题越来越严重，城市光环境有恶化的趋势，光污染问题将成为影响城市生态环境以及社会和谐稳定的不利因素。

光污染防治的立法缺失、监管不到位、制度不健全、法律责任不明确等是造成我国光污染问题日益严重的主要原因。在城市发展过程中，对光污染的防治本质是如何减少无效光和有害光的问题。为了有效地防治光污染这种新型环境污染，必需以经济、生态的可持续发展为指导理念，从国情出发，借鉴国外光污染防治立法经验，在继承和完善我国现有制度的基础上，建立符合国情的光污染防治立法体系，将光污染纳入法律规制的范畴，使光污染的防治得到强有力的法律保障，从而用法律手段来有效地保护、改善城市光环境质量，保障公众身心健康和生态平衡，促进城市光环境的和谐健康可持续发展，建设宜居生态城市，最终实现生态文明。

[1] Stephen M.Pauley.Lighting for the human circadian clock：recent research indicates that lighting has become a public health issue[J].Medical Hypotheses，2004，(63)：588–596.

[2] 赵海天，向东.城市灯光环境规划原理（2）——广义光污染要领的提出与对策[J].照明工程学报，2003，14(2)：56-62.

[3] 贺晓亮.光污染成近视祸首[N].光明日报，2006，3(6).

[4] Bergen F，Abstract M.Etho-ecological study of the singing activity of the blue tit (Parus caeruleus)，great tit (Parus major) and chaffinch (Fringilla coelebs)[J].Journal fur Ornithologie，1997，138：451-467.

[5] Jason J，Charles M Francis.The effects of light characteristics on avian mortality at lighthouses[J].Journal of Avian Biology，2003，34：328-333.

[6] Buchanan BW.Effects of enhanced lighting on the behaviour of nocturnal frogs[J].Anim Behav，1993，45：893-899.

[7] Bender DJ，Bayne EM.Brigham RM.Lunar condition influences coyote (Canis latrans) howling[J].Am Midl Nat，1996，136：413-417.

[8] 周倜.城市夜景照明光污染问题及设计对策[D].华中科技大学，2004：11-30.

[9] Masahiro Takagi，Koichiro Gyokusen.Light and atmospheric pollution affect photosynthesis of street trees in urban environments[J].Urban Forestry&Urban Greening，2004，2(3)：167-171.

[10] M Eloholma，L Halonen，H Walkey，et al.Mesopic models-From brightness matching to visual performance in night-time driving:A review[J].Lighting Research and Technology，2005，37(2)：155-173.

[11] S.I.Isobe，S.Hamamura.Light Pollution and its Energy Loss[J].Astrophysics and Space Science，2000，273：289-294.

[12] Christian B.Luginbuhl，Constance E.Walker，Richard J.Wainscoat.Lighting and Astronomy[J].Physics Today，2009(9)：32.