运用绩效管理，推动地方政府抓紧抓实生态环境建设

环境保护部宣传教育司、中国行政管理学会联合课题组

在经济发展方式转变进入攻坚阶段、生态环境安全要求日益迫切的新形势下，我们要重视和加强政府绩效管理，用好绩效评估工具，通过制定科学的绩效评价指标、实施严格的绩效管理流程，强化各级政府的生态环境建设意识和行为，提高环境保护的实绩与实效，推动环保工作再上新台阶。

1.绩效管理是推动地方政府建设生态环境的有效手段和方式

政府绩效管理是一种以绩效为导向，以提高政府工作效能和公共资源使用效益为目标，以管理和服务对象的满意为最终衡量标准，整合战略规划、绩效评估和结果运用等环节的政府管理体系和方法。从宏观层面来说，推行绩效管理能起到三个方面的主要作用：一是帮助政府明确施政的目标和任务，在这个基础上进一步细化工作内容和政策方案，保证整个政府运转有正确的目的性和方向性；二是通过绩效评价和考核，检查工作和要求的落实情况，督促公务人员按照既定的标准努力工作，完成目标和任务，并从中寻找问题和不足，实施某种程度的奖惩，或进一步优化体制机制；三是便于政府与社会开展互动与沟通，既可以展示政府的工作实绩，增强政务信息的透明与公开，也可以及时收集群众的主观评价和需求，进一步提高政府工作效能。

绩效管理的核心是绩效评估，实施绩效评估的重点是政府进行社会管理和公共服务中所产生的结果和效能。环境和生态既是人类赖以生存的唯一空间，又是经济社会发展的基本前提。保护环境和维护生态安全是政府提供的重要公共产品。对政府提供公共服务的履职状况和工作成绩进行综合性、全方位评价，理所当然应该把环境保护作为重要的评估内容。一个高绩效的政府，不仅体现在经济发展的业绩上，更应该体现在政治建设、社会建设、文化建设、生态建设各个方面的全面进步和协调发展；不仅应包括可见的成绩和效果，还应包括获得这种成绩、效果的成本和代价。这几个方面的有机统一，是政府绩效评估的内在逻辑和现实要求。与此同时，对环境保护工作的重视与投入，也充分体现了人们对现代化发展和政府绩效整体性、综合性、民本性的认识与把握。正因为政府立足服务科学发展、服务职能转型、服务改善民生的需要，具有全局视野和战略思维，才更加重视当前的环保工作，全面提高环境保护工作能力。因此，绩效管理和环境保护在理念、价值、操作上具有一致性，在实践层面可以有机结合，相互支持、相互促进。

从理念上看，绩效管理强调降低行政成本、提高服务效益，环境保护强调可持续发展，要求从根本上降低资源环境成本，提高环境质量，这与政府绩效管理的价值取向是高度契合的。当前，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，必须坚持以经济建设为中心，坚持科学发展。经济发展和人民生活改善无疑是政府工作的重要实绩和效果，但另一个问题是，我们以多大的代价和成本获得经济发展和总量提升。我们固然不能为环境保护而放弃经济发展，也不能在经济发展的同时毫不考虑所付出的环境成本，甚至为了短期利益而破坏环境、牺牲环境，因为这个成本不仅由当代人承担，还要延续到未来和后代，直接关系发展的可持续性。因此，“在发展中保护、在保护中发展”必然成为当代中国现代化进程中环境保护工作的基本原则和方针。我们对一个地方政府的工作绩效进行评估，就要既看发展的业绩，也要看环境保护的业绩，“两手都要抓，两手都要硬”。在这个意义上说，缺乏环境发展水平的绩效评估体系必然是不科学、不完善、不客观的评估体系。将环境保护工作和环境质量状况全面纳入政府绩效评价体系，是现代政府绩效内涵的应有之义，也是完善目前政府绩效管理体系的必然要求。

从制度上看，绩效管理是推进环境保护、加强生态文明建设的重要抓手和动力。生态文明建设是一项系统性、综合性的工程，其主体不仅包括专业条线部门，还包括地方块块政府；不仅包括国家公务人员，还包括广大的群众和社会力量。因此，要加强环境保护工作不能单单依靠环保部门自身的力量，还需要充分调动各方面的资源和力量，汇聚成生态文明建设的洪流和大军。我们欣喜地看到，保护环境、珍惜资源、持续发展已经成为全社会的共识，获得多方面的理解和支持。但也不能否认，当前部分地方还存在忽视环保工作、弱化环保投入，轻视节能减排工作的现象和问题，甚至对环保要求和任务进行抵触的情况也时有发生。从提高政策执行力的角度来说，除了加大宣传教育以外，更重要的是通过制度设计，构建合理的考核机制和评估机制，对利于环境保护和生态建设的行为进行鼓励，对危害环境和生态的行为进行惩罚，用倒逼的办法推动政府、企业、个人等主体更加主动和积极地进行技术创新和产业升级，加强重点流域水污染防治、大气污染防治和工业“三废”治理，大力发展循环经济。

从方法上看，绩效管理为环境保护和生态文明建设提供了有用的实施工具。绩效管理是一种现代管理工具和方法，在战略规划、目标分解、指标体系构建、综合评价、预算管理等方面具有明显的优势和长处。环境保护工作要在宏观经济政策制定、转变经济发展方式、调整结构优化布局等方面发挥独特作用，就不能仅仅局限于单一的政策、法令执行和项目建设，还必须主动介入到经济社会发展过程之中，从多层面思考问题、开展工作。绩效管理的工具作用主要表现在：第一，在宏观层面上，环保工作要进入地区经济社会发展规划，通过约束性指标的确定，保证经济社会协调可持续发展；第二，在中观层面上，利用绩效管理工具，对地方环境工作绩效进行全方面的考核与评估，并从提高绩效的角度，形成关于淘汰落后产能、减少污染物排放量和发展循环经济的具体意见和对策，供有关部门参考；第三，在微观层面上，对具体的环境工程与项目来说，是否有实效、有多大实效是整个项目管理始终要考虑的重大问题。只有紧扣绩效理念，将绩效管理中战略规划、目标明晰、预算确定、过程控制、绩效评价、结果运用等一系列环节和要求贯穿到环保工程和项目中，注重全流程管理和全方位控制，才能保证具体环保项目和工程的科学化和高效化。

2.把生态环境建设纳入地方政府的绩效管理并作为其中的重要内容

改革开放30多年来，我国经济社会实现了跨越式发展，但也要清醒看到，我国的经济发展方式依然粗放，靠高投入和高消耗维持快速发展的态势没有根本转变，相当长时间内面临环境污染和发展可持续性等问题。在资源的可持续性上，中国向世界贡献了7%左右的GDP总量，却消耗了15%左右的世界能源，我国消耗的资源仅次于美国，比日本、德国、英国、法国加起来的总和还大。我国大气污染物排放负荷巨大，超越环境承载能力。其中，京津冀地区、长三角地区、珠三角地区、辽宁中部城市群、山东半岛城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群等已经成为我国大气污染突出的12个重点区域。

随着经济社会发展和生活质量提升，全社会对环境保护和环境安全的期望与需求也在不断提高，对环境类突发事件的关注越来越强烈。环境安全直接关系到人民群众的基本身心健康，关系到千家万户的生活质量，水体、空气、土壤等污染事件无不牵动着社会的敏感神经。近年来的一些重大工程项目和基础设施建设，如化工企业、垃圾焚烧发电设施、磁悬浮列车等，屡屡因为对周边环境的不良影响，引发大规模的群体性事件，造成一定的社会影响。从某种程度上说，环境问题已成为当下威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一，环境保护不仅是个经济问题，更是重要的民生问题和社会问题，甚至成为政治问题。

把环境保护放在更加重要的位置，推进生态文明建设是统筹经济社会协调、可持续发展的必然要求，是维护广大人民群众切身利益的民生工程和民心工程，是倒逼经济发展方式转变的重要抓手，更是贯彻落实科学发展观的内在需要。这就要求各级地方政府用全局视野和战略思维考虑环保工作，正确处理环境保护与经济发展的关系，克服“GDP至上”的倾向，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展。从政府自身建设的角度说，要实现这一点，不仅需要各级领导加强学习、转变思路，牢固树立科学的发展观和正确的政绩观，自觉把认识和行动统一到中央的要求上来，更需要积极进行制度设计，构建符合科学发展的激励机制和评估机制，为经济发展方式转变和生态文明建设提供坚实的制度保障，把服务型政府建设落到实处。

有什么样的绩效评估体系，就会产生什么样的政府行为和结果。检验一个地方是否真正重视环境保护工作和生态文明建设的重要标准，就是看它是否将有关的约束性指标纳入到经济社会发展规划之中，并接受政府绩效管理的考核和评估。绩效评价体系的细微偏差，在现实中就可能被放大为巨大的行为差距和异化。只有制定全面、科学、合理的绩效评价体系，开展整体、完备的绩效管理工作，建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制，才能真正实现胡锦涛总书记提出的“建立、健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制，完善经济社会发展评价体系”的要求，也才能提高各级领导干部走科学发展之路的自觉性和主动性。

我国积极实施可持续发展战略，将环境保护放在重要的战略位置，不断加大解决环境问题的力度，增加环保工程投资，取得了明显成效。这其中，指标考核和绩效管理无疑起到了巨大作用，发挥了巨大效力。“十一五”期间，国家将主要污染物排放总量显著减少作为经济社会发展的约束性指标，纳入到政府绩效考核框架之内，通过逐级分解的办法，明确了工作目标和责任主体，起到良好实际效果。如，化学需氧量、二氧化硫排放总量比2005年分别下降12.45%、14.29%，超额完成减排任务。污染治理设施快速发展，设市城市污水处理率由2005年的52%提高到72%，火电脱硫装机比重由12%提高到82.6%。让江河湖泊休养生息全面推进，重点流域、区域污染防治不断深化，环境质量有所改善，全国地表水国控断面水质优于Ⅲ类的比重提高到51.9%，全国城市空气二氧化硫平均浓度下降26.3%。可以说，“十一五”环境保护目标和重点任务的全面完成，绩效管理工作功不可没。

由于产业结构和布局仍不尽合理，污染防治水平仍然较低，环境监管制度尚不完善等原因，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大，环境保护形势依然十分严峻。为深入贯彻落实科学发展观，加快推动经济发展方式转变，提高生态文明建设水平，2011年10月20日，国务院发布《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》强调，地方各级人民政府要切实把环境保护放在全局工作的突出位置，列入重要议事日程，明确目标任务，完善政策措施，组织实施国家重点环保工程。《意见》特别强调，要制定生态文明建设的目标指标体系，纳入地方各级人民政府绩效考核，并将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，实行环境保护一票否决制。对未完成目标任务考核的地方实施区域限批，暂停审批该地区除民生工程、节能减排、生态环境保护和基础设施建设以外的项目，并追究有关领导责任。

2011年12月国务院印发了《国家环境保护“十二五”规划》，其中明确提出“十二五”期间化学需氧量排放总量下降8%、氨氮排放总量下降10%、二氧化硫排放总量下降8%、氮氧化物排放总量下降10%、地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例上升8%等六大指标，同时提出，地方人民政府是规划实施的责任主体，要把规划目标、任务、措施和重点工程纳入本地区国民经济和社会发展总体规划，把规划执行情况作为地方政府领导干部综合考核评价的重要内容。中央政府与31个省(区、市)政府和新疆建设兵团及华能、大唐、华电、国电、中电投、国家电网、中石油、中石化(集团)公司主要负责人正式签署了“十二五”主要污染物总量减排目标责任书，这标志着“十二五”减排任务层层分解并落实到地方政府、各有关企业。各级政府特别是环保部门要抓住这一机遇，认真落实绩效管理的要求和任务，重点考评“十二五”节能减排综合性工作方案中有关减排政策是否落实，各省与环保部签订的“十二五”污染减排目标责任书要求是否落实、资金是否到位等，将环保工作推上新的台阶。

可以预见，这些措施必将对“十二五”期间环境保护工作和生态文明建设产生深远的积极影响，也必将成为进一步贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变的重要支撑和保障。

3.运用绩效管理推动地方政府抓紧抓实生态环境建设的重点

李克强副总理在国务院召开的第七次全国环保大会上从加快转变经济发展方式、推进生态文明建设、满足人民群众的迫切愿望、参与国际竞争与合作四个方面深刻阐述了加强环境保护的重要性、紧迫性，强调要坚持在发展中保护，在保护中发展，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，切实解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，努力开创环保工作新局面。从落实的角度来说，在今后一段时期内，我们要更加重视和加强绩效管理对环境保护的促进作用，创造性地运用绩效设定、绩效评估、绩效提升等工具和方法，形成从上到下、由内到外的强大激励和动力，贯彻和落实好第七次环保大会的会议精神和战略部署。

从20世纪90年代开始，我国一些地方政府和部门结合实际，改革创新，大胆探索，借鉴西方政府绩效评估的成功经验，结合我国实际开展了绩效管理的实践，取得了良好效果。但从环境保护的角度来看，现有的实践也存在一些问题。如，过于偏重经济发展指标，而忽视或轻视环境保护的实绩和成效；以内部评估为主，缺乏对社会关注焦点和环境安全需求的重视与反馈，由此抑制了绩效评估的导向作用；还有的地方单纯强调数字和量化管理，缺乏对环保工作的整体战略规划和实施办法，造成绩效管理的简单化和片面化，带来一系列管理乱象。从具体操作角度看，进一步发挥绩效管理在环境保护与生态文明建设方面的重要作用，需要重视这样几个方面的问题。

3.1 提高环境保护在政府绩效评价体系中的地位与比重

绩效管理的导向作用最主要地体现在绩效评价指标体系之中，只有给予环境质量、排放要求和科技创新以突出的、硬性的量化指标，才能有效调控政府、企业和社会行为，消除环境保护的阻力与障碍，贯彻落实科学观的要求。要抢抓《国家环境保护“十二五”规划》出台以及第七次全国环境保护大会召开的历史性机遇，进一步深化环境保护激励措施，充分发挥地方人民政府预防和治理环境污染的积极性。包括进一步完善领导干部政绩综合评价体系，提高环境质量评估指标在政绩评价体系中的权重与分值，引导地方各级人民政府把环境保护放在全局工作的突出位置，及时研究解决本地区环境保护重大问题。完善中央环境保护投入管理机制，带动地方人民政府加大投入力度。推进生态文明建设试点，鼓励开展环境保护模范城市、生态示范区等创建活动，并在审批、政策、资金、项目等方面对模范城市和示范区进行一定倾斜，形成正向激励与良性循环。

3.2 探索建立生态文明建设动态评价系统，对环境质量和生态发展进行区域性监控与跟踪

绩效管理具有动态性和持续性，这体现在两个方面：从起点来说，需要根据历史阶段、客观条件等因素来进行目标设定和任务确认，不能拍脑袋和拍胸脯，因此，前一阶段的绩效状况必然要产生历史性影响；从终点来说，绩效评价又不是为评价而评价，而要根据评价的结果找出存在的问题及其原因，并制定科学的效能提升方案，对下一阶段的绩效管理产生重要影响。因此，要推动全国环境保护工作和生态文明建设不断发展，就需要探索建立生态文明建设动态评价系统，实现对不同区域的环境质量水平和演变进行动态监控与跟踪。这个系统应包括三个方面的核心部件：首先是生态文明建设综合评估指标体系，将环境质量、节能减排、科技创新、环保投入等系列指数纳入其中，能够对区域性的环境发展和生态文明状况进行综合评价；其次是数据收集和分析系统，能动态注入和展示有关指标信息，形成综合评价结果，并及时展示不同区域的环境状态与排序；最后是动态监控系统，通过红、黄、蓝等级划分，对重要指标的演化过程进行追踪，并当情况持续恶化或进入警戒线时进行实时预警。

建设生态文明建设动态评价系统的目标并不是简单地督促、检查和惩处，更主要是及时、准确地掌握区域性环境质量发展的信息与态势，客观、科学地评估区域性生态文明建设进展，尽早发现环境保护和节能减排工作中的问题与不足，在引起警示和重视的基础上，找到病因并予以解决。

3.3 将国家环境功能区划纳入到地方经济社会发展规划中，成为地方政府绩效考核的基本依据和内容

根据不同地区主要环境功能差异，以维护环境健康、保护自然生态安全、保障食品产地环境安全等为目标，结合全国主体功能区规划，编制国家环境功能区划，在重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定“生态红线”，制定不同区域的环境目标、政策和环境标准，实行分类指导、分区管理。这些环境目标、政策和标准要适时进入当地的经济社会发展规划中，成为环保部门开展有关绩效管理的基本依据和主要内容。

3.4 坚持绩效管理理念，推进环境风险全过程管理

绩效管理是一种全程管理。要把环境保护、治理污染、环境突发事件应急救援与责任追究这些工作的关口前移，积极主动开展前期介入和干预，在风险调查与评估的基础上完善环境风险管理措施，完善以预防为主的环境风险管理制度。具体来说，要以排放重金属、危险废物、持久性有机污染物和生产使用危险化学品的企业为重点，全面调查重点环境风险源和环境敏感点，建立环境风险源数据库。研究环境风险的产生、传播、防控机制。开展环境污染与健康损害调查，建立环境与健康风险评估体系。并将这些工作的开展情况纳入到环境保护工作绩效评价体系中，实现全过程和全流程管理。同时，加强重大公共工程和基础设施建设的环境风险评估工作，提升环评结果对决策过程的影响与约束。近年来，各地陆续开始实施重大工程项目的社会稳定风险评估。环境风险也是社会稳定风险的一个重要来源和内容，危害环境的工程极易引发相关利益群体的反对和敌视，甚至导致大规模群体性事件，影响安定团结的社会局面。从风险管理的角度来说，必须建立制度化的环境风险评估办法，将其嵌入到重大工程项目的决策过程中，逐步实现一票否决，从源头上防止工程项目对环境的破坏以及对人民生命财产造成的影响。

3.5 强化目标责任制，构建科学发展的长效机制

绩效管理的全过程必须相应建立明确的目标责任制，对规划、目标、评估、结果各个环节的责任进行事前明晰和分解到位。各级环保部门要根据相关规划和评估标准，定期形成环境监测以及环保绩效状况的评估报告，及时向社会发布；结合监察、审计等部门将节能减排和环境治理纳入考核范畴的契机，形成节能减排和污染治理的目标责任制，并逐级分解，层层落实，对于未完成任务和达到标准的责任主体，下达整改要求，落实整改意见，并追究相应的行政责任；对于超额完成任务和达到标准的责任主体，积极进行表彰和奖励。

3.6 从以内部考核为主向内外考核兼顾转变

我国的政府绩效评估工作大都以内部考核为主，即上级对下级的考核，或者政府部门内部开展的考核。这提高了考核的效率，节省了成本，但也部分牺牲了评估的客观性和透明度。事实上，对于一些技术性强、专业化程度高的绩效评价，如果适时、有序引入专业性第三方机构进行评估，不仅能够提高评估的科学性和客观性，也能增强评估的权威性和公正性，更加有利于公众沟通和社会接受。从以内部考核为主向内外考核兼顾的转变，是时代发展和社会进步的必然要求。要充分调动人民群众支持环保工作的积极性与创造性，努力探索公众参与环境评估的渠道和方式，适度吸纳公众代表进入评估团队，及时向全社会公布评估过程和结果，这样既有利于加强环境保护部门与社会公众的沟通和交流，也能起到普及环保知识、激发公众热情、争取社会认同与理解的作用。要引入第三方专家和团队对日常性的环境质量和生态发展进行委托评估，同时，对于重大基础设施建设和重点工程项目的环境风险评估，以及有关引起争端的环保绩效评估项目，探索引进具有行业资质、社会威信的第三方主体进行评估与考核，提高绩效评价和管理的客观性、公正性和权威性。通过这样的多方引入和参与，最终形成全社会参与的、最广泛的环保“统一战线”，共同推进我国生态环境建设大发展。