环境信息共享管理机制研究*

魏 斌

（环境保护部信息中心，北京 100029）

1.环境信息共享管理制度现状

我国环境信息化经过十多年的发展，在发展规划与发展思路、基础设施建设、业务应用系统建设、信息资源开发利用、信息服务、信息化保障体系建设等方面取得了一定成效。环境信息基础设施逐步完善，信息服务能力不断增强，组织体系初步形成，管理指导不断加强。提出了“信息强环保”的理念和“加强领导、统一规划；归口管理、协调一致；需求主导、突出重点；整合资源、协同共享；统一标准、安全保障”的环境信息化发展思路，推动了“环境信息与统计能力建设”重大信息化工程项目落地，加快推进了环境信息化建设的步伐。

在环境信息化基础设施建设方面，加强了环境信息获取和传输能力建设，建立了全国重点污染源自动监控系统，及时、准确获取主要污染物的排放数据，为污染减排、环境监管、风险防范提供重要支撑作用；建立了主要河流、饮用水源地水质自动监测站、重点城市空气质量自动监测站，极大地提高了环境信息的时效性和准确性，为说明环境质量提供了重要的依据；针对环境监测和防灾减灾的需要，发射了环境一号卫星，用于大范围、全天时、全天候监测生态环境；建立了国家-省-市-县四级环境信息传输专用网络系统，保障环境信息快速、及时传输；初步形成了由污染源自动监控、环境质量自动监测和环境卫星遥感监测构成的环境信息自动获取格局，初步建立了天地一体化的环境信息获取体系，初步实现了“天上看、地下测、网上管”的环境监管体系。

在业务应用系统建设和信息资源开发利用方面，针对环境管理的需求，先后建立了办公自动化系统、建设项目管理系统、环境统计信息系统、排污申报登记系统、卫星遥感应用系统等业务应用系统，优化了业务管理流程，提高工作效率。建立了各级环境保护政府网站，及时将环境保护决策程序、服务程序、办事方法、结果等向社会公开 ，为社会公众提供权威性、综合性、规范性的信息服务。加强了基础数据库建设，逐步推动环境信息资源共享。加强环境信息资源开发和利用，定期向全社会和环境保护管理部门提供《环境质量公报》、《环境统计年报》、《空气质量日报》、《水质监测周报》、《卫星遥感监测简报》、《卫星遥感应用专报》等信息产品，有力地支持了环境保护工作。

我国环境信息化发展主要是以业务部门需求为牵引，各级环境信息中心来具体实施和推动，缺乏统一协调和管理的机构。由于各级环境信息中心定位于事业单位运行机制，缺乏行政管理和协调能力的体制，其作用和地位不能统领环境信息化事业的发展，加之缺乏环境信息化管理制度，导致环境信息化建设各自为政，低水平重复和资源浪费；导致信息资源不共享、应用系统不互通、环境业务不协同、信息化成效不明显。

完善的管理制度是信息化建设健康发展的重要保障。由于缺乏环境信息共享的政策、管理、运行机制等一整套的保证措施，导致环境信息化建设举步维艰，困难重重；导致环境信息化项目遍地开花，难以形成合力；导致环境信息分散在各部门，难以共享。迫切需要建立完善的环境信息管理制度，保障环境信息资源共享和开发利用，服务于环境保护管理。

2.环境信息共享管理制度建设思路

2.1 加强管理、政策先行

针对我国各级环保系统信息化建设存在的问题，必须站在环境保护全局的高度，加强环境信息化管理制度的建设，逐步建立和完善环境信息管理制度，确保全国环境信息化“一盘棋”，逐步形成强大的合力；确保环境信息化建设项目能够统一规划、统一领导、统一建设，避免重复建设和资源浪费；确保各类业务系统的环境信息实现统一管理、规范管理和安全管理；确保“一数一源，一源多用，多源共享”，避免数出多门，相互矛盾；确保应用系统互通互用、信息资源共享和业务协同。数据共享政策包括投资政策、价格政策、安全保密政策、数据产权保护政策、质量检查监督政策、数据分类政策以及数据采集、存贮、汇交、分发、应用、安全保密等管理规范。特别要对数据的汇交形成制度化；否则，很难实现环境信息的共享。

2.2 统一组织、统筹规划、统一标准、共建共享

加强组织领导，统筹开展环境信息化工作，制定符合环境保护特点的总体规划和顶层设计，监督信息化规划和项目实施，管理和开发利用政府信息资源，创建制度化、组织化的多部门协调管理机制，推动跨部门应用系统的建设和管理，推动体制创新和管理创新，提高行政效率，降低行政成本。坚持统一标准和规范，按照急用先行、全面推进的原则，尽快建立、健全环境信息共享标准体系，为实现信息系统互连互通、信息资源共享、业务协同提供重要保障。

2.3 加强宣传、转变观念、建立共建共享机制

环境基础数据是国家以各种方式投资获得的，是国家的重要信息资源。任何单位和个人均不能以任何理由据为己有。信息资源只有充分利用，方能体现其价值。要站在环境保护全局高度，加大环境信息资源共享宣传力度，提高环境信息共享、公开、利用和服务的意识，改变传统的数据占有观念，打破信息壁垒，促进数据的合理流通。充分利用信息共享技术，建立环境信息共享服务平台，完善环境信息共建共享机制，推动环境信息资源共享和开发利用。

2.4 实行数据分类管理

环境基础数据涉及污染源管理、建设项目管理、环境监测、生态环境保护等多种业务，不同数据，需要不同的政策。有的数据需要公开，有的数据需要保密。根据对数据的投资来源和基本用途，把数据分为公共基础数据（政府信息公开）、公益性数据（开放）和保密性数据。此外每种数据又可分为历史文档以及现状数据。对这些不同的数据实行不同的管理办法，对公共基础数据应无偿使用的同时，放开搞活公益性数据的有偿使用，逐步提高环境信息共享程度。

2.5 依靠技术、搭建平台、 提高共享程度

提高环境信息共享程度除了需要政策措施保障外，还需要依靠先进的信息共享技术提供支撑。构建环境信息共享服务平台是提升环境信息化服务水平、转变环境信息共享方式、不断拓展环境信息应用深度和广度的重要举措，是环境信息化的重要建设内容和信息共享发展的必然趋势。基础地理空间信息在国土资源规划、公共突发事件处置、应对自然灾害救助、风险防范与管理等方面发挥了重要作用，并呈现出广阔的应用前景。同样，在研究环境保护发展战略，制定环境保护发展规划中也起着重要的支撑作用。通过环境信息共享服务平台实现多源、多类型、多尺度、多时相的环境基础数据访问、下载和利用，提高环境信息共享和利用水平。

3.环境信息共享和应用的政策建设

3.1 投资政策

环保部门是一个业务比较综合的部门，涉及河流、湖泊的水污染需要水利部相关数据，涉及海洋污染的需要海洋局相关数据，涉及生态环境的需要林业部相关数据，涉及土壤污染的需要国土资源部和农业部相关数据，涉及沙尘暴、空气污染的需要气象部门相关数据，涉及公共基础地理空间数据的需要测绘部门相关数据。如果环保部门投资（当然也是国家投资）获取这些空间数据，无论人力、物力和财力都是极大的浪费。必须从国家层面上统筹考虑，共同推进国家基础数据共享。为此，建议从国家层面上，尽快出台一系列的政策措施，确保国家基础信息的获取、开发利用和共享能够健康地发展。根据基础信息的使用性质和重要程度，明确哪些必须由国家投资，哪些可以由社会化经营方式投资。凡是由国家投资的，费用由国家专项财政拨款 ,资金计划纳入国家年度财政预算。通过国家财政投资获取的基础型、公益性的数据原则上在政府部门免费公开使用。除了国家投资获取基础数据外，积极探索 “政府购买服务、政府购买数据”的管理模式，通过购买社会化经营方式获取的环境数据，确保环境数据的真实性、准确性。卫星遥感影像数据是重要的基础空间数据，为国民经济建设起到了巨大的推动作用。我国已成功发射了气象卫星、海洋卫星、资源卫星和环境与减灾卫星，这些卫星数据为国民经济建设，国土资源和环境开发利用起到了不可替代的作用。但由于长期缺乏明确的投资政策，以及数据质量、数据处理能力、数据共享的限制，卫星遥感数据远未发挥出强大的作用。建议从国家层面上对卫星对地观测进行统筹规划，集中建设强大的对地观测基础设施，面向政府部门免费提供各种分辨率的卫星遥感影像数据，满足政府部门的需要，避免重复建设和资源浪费。

3.2 价格政策

目前，我国环境监测数据的获取主要是政府投资进行的。由于现行的环境监测体制，不适应环境监测本身发展的规律和需要，使环境监测的发展受到很大的束缚。 需要探索改革现行环境监测体制，推进环境监测由政府行政行为向社会服务业转化，随着我国市场经济的发展，环境监测体制改革有待深化。部分环境监测数据必然走向商业化。建议对于国家政府投资获取的数据，制定无偿使用的范围和办法，以及有偿使用价格规定，除保密数据外，都可以无偿用于公益事业；对于社会化运营获取的数据，由运营公司制定合理的数据价格，有偿提供给数据使用者，通过引入竞争机制，保障数据的真实性、可靠性、实时性，保障数据价格的合理性。

3.3 数据安全保密政策

安全保密是制约数据公开和共享的重要壁垒。有些部门或行业自行认定数据保密，不宜公开，以此为借口设置数据壁垒，导致数据难以共享。建议按照政府信息公开的要求，加强数据安全保密政策的制定，明确数据的保密范围和程度，加强保密数据管理，最大限度地公开各种数据。对于涉密数据，需集中存储和管理，只能在内部网中使用，并在使用中严格按照国家有关保密规定进行保密管理。对于内部数据，可以在各数据生产单位分布存储和管理，限制在专网中使用，并在使用中按照各数据生产单位的内部数据管理规定进行用户授权管理。对于可以公开的数据，可以在各数据生产单位分布存储和管理，可在互联网上使用，并在使用中按照各数据生产单位的数据服务模式进行分布式的用户授权管理以及集中式的用户授权管理。

3.5 质量检查监督政策

环境管理涉及的各种数据质量是环境保护工作的生命线，是宏观环境政策制定的重要依据。准确、真实、可靠的数据不仅可以提高环境管理水平，而且可以通过深层次分析多年的数据，发现数据背后隐藏的趋势、问题和规律，为管理提供决策支持。当前，环境管理涉及的各种数据在质量上仍然存在不少问题，一是缺乏数据标准或标准不健全；二是数据的精度低、数据体系缺项多，有的是不能用，有的是缺乏可信度， 使数据使用者缺乏信心，数出多门，数据之间相互矛盾的问题也时有发生，这些数据的质量没有保证，从而影响了数据的共享。建议数据质量政策应考虑如下方面问题。

（1）国家定标准。国家或主管部门应制定和完善数据采集、加工处理的规范标准。

（2）企（事）业产数据。数据开发企业必须严格执行国家和行业标准规定来生产、加工和处理数据，并且定期对数据进行检查、更新，及时清除失效的数据。国家或主管部门应制定和完善数据开发企业的资质等级，加强对企业的资质管理，数据开发企业必须经资质审查领取资质证书，才能从事证书中所规定的数据开发经营活动。

（3）监理审数据。国家或主管部门委托监理单位对企业的数据进行质量检验，不合格数据不得对外提供。

（4）部门用数据。行业部门根据开展业务工作的需要，购买经过监理单位审核过的，由企业生产的各种数据，不局限于本部门的数据。

3.6 数据分类政策

环境管理涉及的信息种类繁多，数量巨大，是国家基础性、战略性、公益性的信息资源。从空间范围尺度看，包括：全球、国家、区域和局地数据；从业务角度看，包括：建设项目审批管理、污染源环境统计、污染源排污申报与收费、环境监察与应急、环境监测、生态环境保护、核与辐射等数据；从数据属性看，包括：卫星遥感影像、基础地理空间数据、环境业务属性数据等多种数据格式；从数据处理程度来看，包括：原始数据、汇总数据、深加工数据、数据产品和信息产品等；从数据的保密来看，包括：免费公开、有偿使用、内部使用。建议根据数据的空间尺度、业务性质、数据处理程度（数据产品级别）、保密程度进行数据分类，建立多层次、多角度、多尺度的环境信息资源目录，强化环境空间数据有效组织和管理，明确数据的管理政策，推动数据的公开和共享。

3.7 鼓励社会化竞争政策

目前政府部门获取的数据都是由政府统一投资，由其所属的事业单位承担的，必然造成数据由部门或行业所垄断，导致基础性、公益性数据难以共享。需要引入竞争机制，鼓励社会化经营，逐步培育基础数据服务的市场和产业，打破部门之间数据壁垒。建议在环境监测领域，逐步引进市场竞争机制，推动环境监测数据服务的产业发展。

3.8 鼓励社会化经营的政策

近年来，政府向社会组织购买服务作为政府提供公共服务的一种新理念和新途径,正在成为现代政府发展的一种新趋势。政府购买服务是指政府为履行公共服务职能，通过财政支出向社会购买一定内容的服务，以满足提高政府效能、增进社会福利的需求。其实质就是通过竞争吸收社会组织提供公共服务，实行政府职能社会化。通过政府购买服务实现精简政府机构、提高行政效率，选择低成本、高质量的服务，最大限度地增进社会公共福利，拥有小政府却能满足大社会服务需要，同时还培育和发展社会服务产业。政府购买数据是政府购买服务的一种具体表现。政府通过购买数据，鼓励社会化经营数据服务，提供优质服务，保证数据的真实性、准确性、可靠性和及时性。2011年山东省环境保护厅率先委托社会化公司承担城市大气环境自动化监测，探索环境监测市场化，尝试政府向公司购买大气监测数据的管理模式。鼓励环境监测数据社会化开发及其服务经营是发展探索环境保护新道路的重要体现。建议积极探索环境监测数据社会化经营的新模式，引入竞争机制，提高环境监测数据的质量，确保监测数据的及时、准确、全面、真实和公正。

4.总结

随着环境管理业务的不断深化，环境信息化建设的不断深入，数字城市建设的不断拓展，环境空间信息获取能力的不断提高，对开发和利用环境空间信息资源的需求日益迫切。完善的管理制度是信息资源共享和开发利用的重要保障，必须站在环境保护全局的高度，研究制定一整套的环境管理制度，逐步建立和完善环境信息共享机制，推动环境信息共享建设，不断提高环境信息共享程度和开发利用的深度，服务于环境保护管理。

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[2] 闾国年，张书亮，王永君等.地理信息共享的原理与方法.科学出版社，2007.

[3] 宋国民.地理信息共享的理论研究框架[J].测绘科学技术学报.2006，23（6）.

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[5] 刘鹏.云计算.电子工业出版社，2010.