合芜蚌试验区排污权交易制度建立之构想

聂 隽 刘 庭

（中国科技大学，合肥 230026）

排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，通过污染者之间的排污权交易，实现低成本的污染治理。实践证明，作为运用市场机制进行环境管理的新尝试，排污权交易是保护环境资源和节能减排的有效措施之一，也是推动完成一个城市、一个流域以及一个区域总量控制目标的重要手段。

1.合芜蚌试验区推行排污权交易的背景

1.1 试验区的经济环境为排污权交易创造了有利条件

排污权交易是企业的一种竞争形式，只有通过相对完善的市场环境才能充分发挥作用，使资源在市场上自由流动，从劣势主体流向优势主体手中，实现资源的最有效利用，达到社会成本最小化与社会效率最大化的目标。

合肥、芜湖、蚌埠是安徽三大区域经济板块的龙头，经济基础较好。近年来， 合芜蚌试验区经济保持快速增长的良好运行态势， 综合实力持续增强，市场机制日益成熟。合芜蚌试验区建设三年来，发展迅猛、成果丰硕，只用三年时间就提前实现了当初定下的“两个突破、两个提高、四个翻番”的五年总体目标。在“两个提高”方面，三年前的目标是高新技术产业增加值占生产总值比重每年提高2个百分点以上，全社会研发投入占生产总值的比重每年提高0.3个百分点以上。三年来（2008—2011年），试验区高新技术产业产值年均增长45%，高新技术产业增加值占生产总值比重由15.6%提高到25.6%，年均提高3.33个百分点。合肥高新区成为国家创新型园区，芜湖、蚌埠高新区升格为国家级高新区。试验区全社会研发投入占生产总值的比重由1.4%提高到2.4%，年均提高0.33个百分点，达到长三角地区平均水平[1]。经济发展使得环境的压力增大， 人们生活水平不断提高的同时对环境质量的要求也在不断提升。如何建立符合市场规律的环境保护新机制，是亟待探讨的问题。

1.2 合芜蚌试验区对环境质量的要求日益提高

合芜蚌试验区覆盖了中国五大淡水湖之一的巢湖和七大水系之一的淮河的安徽段。特殊的地理环境使得试验区面临的主要环境问题是水体污染问题。紧邻安徽省合肥市的巢湖是浅水湖泊，风浪搅动大，底部沉积物很容易上浮，再加上阳光条件好，蓝藻生长很快。因此巢湖流域水体污染以富营养化和有机污染为特征。巢湖流域城市污水处理设施运行效率不高，氨氮污染问题凸显，流域氨氮、总磷达标率低，治污形势较为严峻。淮河是中国七大水系中污染最严重的河流之一，水污染使水资源紧张状况尤显突出，制约了流域经济的可持续发展。监测结果显示，由于乡镇企业的发展，目前流域污染的整体状况仍然很严重。例如，淮河安徽段皮毛加工及制革厂众多，皮毛和制革的加工过程，经浸泡、脱毛、清理等预备工序排出的污水中富含丹宁酸和铬盐，是污染性很强的工业废水之一。据中国环境监测总站评价，近年来淮河水环境恶化趋势基本得到了控制，淮河干流水质有所好转，尤其是高污染河段的状况改善明显，但是治淮任务仍然艰巨。加强试验区污染物排放的控制、促进试验区产业的健康发展、实现试验区经济的可持续发展可谓意义重大。

2.合芜蚌试验区实施排污权交易的可行性分析

完善和推行排污权交易制度，是用市场经济手段解决环境问题的有益探索，已成为安徽经济、社会发展战略的必然选择。目前，排污权交易在我国仍处于摸索试验阶段，尚不完善。就安徽省而言，如何摸索符合国情、省情的排污权交易制度，克服资源环境等制约瓶颈，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化路子，其关键在于在全省选择最具条件的地区先行开展相关体制机制的探索和实践，以积累经验、逐步推广。合芜蚌自主创新试验区与安徽省其他地区相比更具有实施排污权交易制度的有利条件。在经济相对发达、排污强度较大的合芜蚌试验区，尝试通过经济手段控制污染排放，具有示范推广意义[2]。

2.1 不断完善的法律、法规是区域性排污权交易得以实施的制度基础

排污权是一种对排污许可的交易。相对健全和完善的法律制度为排污权交易提供了法制保障假设可能性和重要基础。现代社会环境污染日趋严峻，不断威胁着人类生存发展，排污权交易必须依法进行，这一点人们已经达成共识。近年来，安徽省按照“十一五”规划确定的目标任务，着力推进污染减排，加大环境监管力度，环境保护取得了积极成就。安徽省也相继制定了《安徽省淮河流域水污染防治条例》、《巢湖流域水污染防治条例》等五部地方性法规，安徽省环境保护工作已经形成了一整套环境管理制度，在全省环境管理中发挥了巨大的作用，但安徽省环境形势依然严峻。鉴于此，安徽省重点围绕调整产业结构、节约资源和保护环境、改善民生、建设生态文明以及促进社会和谐等方面征集立法项目，推动立法环境进程。截至2011年，安徽省人大常委会制定、修改、批准环境保护方面的地方性法规已逾20件，环境资源保护方面基本做到了有法可依。2011年规范安徽环境保护工作的综合性地方法规——《安徽省环境保护条例》正式颁行，该条例将污染物排放总量控制、排污许可、生态补偿等一系列法律制度纳入地方性法规中予以规范。据悉，目前安徽省立法部门正着手起草作为开展排污权交易基础的《安徽省主要污染物排污权交易管理办法》，欲对排污权总量控制、排污许可证制度及达标排放等作出明确规定，为下一步推行排放权交易政策打造法制基础，以适应开展污染物排放权交易的需要。

2.2 安徽省减排任务的完成为实施排污权交易制度创造了良好条件

2011年，安徽省顺利通过环境保护部2010年度及“十一五”全国主要污染物总量减排情况考核，从而全面完成国家确定的安徽省“十一五”主要污染物总量减排任务。与此同时，经过数年努力， 合芜蚌试验区环境管理工作也初见成效。一方面， 环境功能区划已经明确；另一方面， 基本掌握了区域环境承载力。试验区先后组织了多项环境科研和技术攻关， 对环境容量进行了研究。合芜蚌试验区重点从工程减排、结构减排和管理减排三大措施进行的污染物排放总量控制机制也稳步发挥效益。这些工作均为下一步推行排污权交易制度创造了良好条件。

2.3 在试验区推行排污权交易制度具有卓越的示范效应

目前中国还没有出台完整的排污权交易制度，如果通过自上而下的方式逐步进行完善，还有很长的路要走[3]。自主创新试验区作为一种新生事物，由于其物理空间上的相对独立性、产业发展的相对集中性、管理政策方面的相对灵活性，不仅是中国经济增长和产业集聚的热土，而且还可以有效解决排污权交易实施过程中面临的若干问题，在试验区内推行排污权交易制度可以产生卓越的示范效应。

试验区管理机构可以根据自身的产业规划和发展情况制定相对实用的排污权交易规章制度， 包括排污权的总量目标、排放削减计划、污染项目种类(排污权交易对象)以及排污权的初始权分配方案、组建排污权的交易市场和明确交易方式等。因此在试验区内开展排污权交易，操作起来相对灵活且容易实施。

2.4 试验区推行排污权交易制度具有较强的可操作性

自主创新试验区是一种经济发展的战略手段，具有空间明确性、产业集聚性、管理政策灵活性等特点。对于试验区而言， 其空间范围和边界明晰，因此，只要试验区的发展定位和产业发展规划得到相关部门的批复，其排污总量控制目标就可以确定。区内企业的污染物排放总量只要在该“总量控制目标”之内，就能够保障试验区既定环境质量目标的实现，从而有效改善试验区环境质量。同时，在试验区排污权交易体系下，高排放的入区企业因为边际消减成本较低，通过出售减排而剩余的排污权可以获得经济回报，从而极大刺激了入区企业对于降低污染治理成本和减少排放新技术的需求，调动了企业进行技术研发、工艺更新的积极性，最终提高入区企业的技术水平。

3.合芜蚌试验区推行排污权交易制度的构想

在试验区内进行排污权交易，具有诸多的优势，使排污权交易具有可操作性。通过试验区排污权模式的构建，可以真正体现排污权交易制度的优越性，有效实现试验区污染物排放的控制，促进试验区产业的健康发展，从而使试验区成为中国实施循环经济和可持续发展的重要载体。笔者认为，如果从以下几方面建立合芜蚌试验区的排污权交易制度将对全国范围内推行排污权交易制度具有良好的示范效应，对于研究如何改进排污权交易模式将提供启发思路。

3.1 强化整体意识，落实“绿色安徽”发展战略

试验区是个集体范畴，绝不是三个孤立或简单叠加的城市，每个城市的配套改革试验都要实现整体资源配置的最优化。如果没有整体意识，试验区内城市各敲各的鼓、各唱各的调，甚至产生恶性竞争，必然影响试验区建设进程和带动力[4]。因此，必须从试验区的整体规划和利益出发，坚持 “可持续发展观”和“绿色安徽”发展战略，积极进行技术和制度创新，凡是有利于整体利益的规划设计，都应该大胆试验和坚决执行；凡有损于整体利益的政策措施，都应该果断调整和及时更正，合理有效地解决排污权交易政策实施的有效性问题。

排污交易必须遵循市场规律，规范的交易市场秩序可以保证其健康发展。从目前的技术上来说，实施排污交易政策应该并不太难，难的是如何协调好各方的利益。这就需要环保行政管理部门把精力主要放在排污权交易的审核和排污行为的监督管理上，减少对排污权交易对象和过程的行政干预，注重对排污权交易的宏观调控，保证市场中处于竞争地位的污染源之间的公平性。要运用法律的、经济的和行政的手段，建立起市场运行和交易的基本规律，通过平等竞争，调整污染治理任务的分配，在实现环境目标的同时，提高经济效益。

建立和完善排污权交易的政策调控体系。政府在进一步明确排污权交易的条件和市场规则以及规范相关审核程序、技术标准和方法的基础上，应当大力发展专业的排污权中介机构，建立相关的信息网络系统，为交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污权交易的费用。同时利用税收、补贴、信贷等各种手段对排污权交易市场进行宏观调控;对排污权交易给予一定优惠政策，以鼓励排污单位参与排污权交易，为排污权交易创造必要的政策支持。

构建经济激励机制。一方面，对积极进行技术升级、采用清洁生产工艺、有效进行节能减排的企业进行奖励；另一方面，对超许可证排污、恶意破坏在线监测设备等影响园区排污权正常交易的企业和行为进行严厉处罚。

3.2 构建排污权交易的法律体系

从法律角度讲，要推行排污权交易、建立排污权交易市场，必须创造如下条件：确认排污权；通过法律明确排污权的有偿取得，保障各类排污权交易主体的经营自主权，允许其自主确定排污权的买入或卖出；规定排污权交易的市场规则和管理机制；通过立法建立排污权交易市场，规范初始排污权分配，对排污总量控制目标、总量设计、调查和检测、总量分布、适用程序等做出明确的规定。为此，必须彻底弄清全省污染排放情况，组织专家到已经进行试点的上海、江苏、浙江、云南等地进行调研，总结经验并研究出台《安徽省主要污染物排污权交易管理办法》及其交易细则，包括对污染物排放权的核定、分配、取得、确认等的规定，污染物排放权交易的技术规则、程序的确定，对污染物排放总量的监测、计量等方面的要求，对污染物排放权交易的调控管理措施规定等，还要明确环境保护部门的职责、参与排污权交易双方的责任和义务，积极吸取各地排污权交易的试点经验，加快《安徽省排污许可证管理办法》、《排污权核定技术办法》等相关法规及配套政策的起草工作，最终通过健全的法律、法规，为合芜蚌试验区实施排污权交易提供法律依据。

3.3 建立统一的试验区污染排放监测系统

排污权“商品”不同于有形商品，对排污的信息监测决定着排污权的事实存在性。因此，建立试验区统一的污染排放监测系统，是关系整个区域性排污权交易模式成功与否最关键的一步。以试验区管理机构为推动主体，联合当地环保部门，在技术允许的条件下，对试验区排污权的交易对象统一进行监控。在所有入区企业的废水排放口安装在线监测设备，对废气排放的点源安装在线监测设备，对废气排放的面源和固体废弃物排放根据工艺和物料衡算进行准确测算，使试验区管理机构可以清楚了解入区企业污染物排放的真实信息，既方便园区对入园企业的排污监管，又可以将这些信息公布到试验区排污权交易的市场上，指导企业间的排污权交易并降低企业与企业之间进行排污权交易的成本。

3.4 搭建可操作的区域性排污权交易平台

在建立了试验区排污权交易管理机构和获取了各个入区企业的排污信息之后，需要一个实体来实现试验区的排污权交易制度、公布试验区的排污权交易信息，这个实体就是一个具有可操作性的排污权交易平台。试验区的排污权交易平台可以由试验区管理机构搭建，负责管理园区排污权交易的一级市场和二级市场。一级市场，是试验区管理机构与入区企业间的交易过程，主要是指排污权的初始分配；二级市场是指企业之间通过试验区排污权交易平台进行的交易。企业将自己富余的排污权许可出售给排污权交易平台，也可以从排污权交易平台上购入自己需要的排污权许可。

3.5 加强宣传教育，营造社会氛围

排污权交易是一项涉及各层面，且政策性、技术性都非常强的系统工程， 需要政府、企业乃至整个社会的共同努力。应当在试验区内的各阶层人士和市民范围内深入开展环境宣传教育，通过各种渠道加大总量控制、排污权交易等方面的教育力度，建立排污权交易信息公开透明制度，发挥环境保护投诉电话的作用，实行有奖举报制度，最终形成鼓励技术创新、推动排污权交易公平竞争的良好社会氛围。

[1] 朱博佳.合芜蚌试验区三年实现五年目标[EB/OL].http：//www.anhuinews.com/，2011-11-30.

[2] 聂隽.合芜蚌自主创新试验区实施排污权交易的法律障碍及对策分析[J].科技与法律，2011，（6）： 25.

[3] 陈金山，贺立龙，朱方明等.排污权交易的园区模式研究[J].重庆大学学报（社会科学版），2009，（5）：10.

[4] 程惠英.合芜蚌自主创新综合配套改革试验区建设着力点分析[J].安徽科技，2010，（1）：7.