电磁辐射污染投诉原因分析及解决办法探讨

时间：2024-09-03

王东东徐洁

（徐州市放射性与危险废物管理处，徐州 221000）

前言

电磁辐射是电磁波将能量向周围空间辐射的一种现象。人类一直生活在电磁环境中，在漫长的岁月中，人们受到的电磁辐射主要来源于自然界，照射水平较低且相对稳定[1]。随着人类文明的发展，人类进入到信息社会，电视塔、广播台、气象和军事雷达、移动通信基站、高压输变电系统等电磁设备（设施）越来越多，推动了社会的进步和人们生活的便利，但也造成大量的电磁能量进入到环境中。电磁辐射污染是一种能量污染，看不见摸不着，但充满了人类生活的空间，且穿透力极强。其一旦超过国家规定的标准限值将严重危害人们的身体健康和自然生态平衡。近年来，随着人们环境意识的不断提高，电磁辐射污染投诉及纠纷越来越多，本文将以徐州市2007—2011年间接访和处理的此类投诉为例，深入分析投诉产生的原因，并提出可行的预防和解决办法。

截至2011年年末，徐州市在用的主要电磁辐射设备（设施）包括广播电视电磁类设备56台，移动通信基站5000余个， 110kV及以上输变电线路261条， 110kV及以上变电站和开关站111座，气象雷达2台。从行业发展来看，由于有线电视、电脑网络的普及，广播电视类设备基本上保持稳定，没有增加。移动通信基站建设较快，从2007年的2000个增加到5000个，平均每年增加20%左右，市区300～500米，农村地区人口集聚区2～3千米建有一个通信基站。高压输变电系统随着经济快速发展增加也很快，平均每年增加15%。其他行业电磁辐射设备（设施）基本上保持稳定状态。从2007—2011年接访的电磁辐射类投诉来看，基本上集中于移动通信基站和高压输变电系统。

1.电磁辐射污染投诉特点与类型

2007—2011年，徐州市接访的电磁辐射污染投诉从23件跃升至47件，年均增幅约22%，5年共接访165件。其中移动基站类投诉121件，约占全部投诉的73%；高压输变电类35件，约占21%；广播电视及民用雷达类6件，约占4%；其他类型3件，约占2%（见表1）。其他类型包括工业用大功率电磁炉、军用雷达等设施的投诉。从表1数据可以看出，移动通信基站类投诉程逐年上升趋势，年增幅约20%。其他电磁辐射类投诉基本保持稳定。

表1 2007—2011年电磁辐射投诉统计

2.电磁辐射投诉原因分析

2.1 电磁辐射环境管理法律、法规不健全

对于电磁辐射方面的环境管理主要依据是原国家环保总局于1997年颁布的《电磁辐射环境保护管理办法》（18号令）。该管理办法属于部门规章，实施时移动通信行业处于起步阶段，全市仅有几十个基站。高压输变电项目建设地点距离居民区均较远，不易造成居民的不满和投诉。经过将近15年的发展，徐州市移动通信基站达到了5000个，市区内110千伏以上变电站的建设可选用地越来越少，距离居民区也越来越近，甚至和居民区仅一墙之隔。管理办法实施时的电磁环境和现在不可同日而语，其部分规定不适用现实情况，造成了环保部门管理和执法上存在无法可依的局面，由于环境管理不到位，造成了电磁设备（设施）建设时环境违法行为时有发生，引起居民投诉。

环保部门对于电磁辐射进行技术管理的标准是《电磁辐射防护规定》（GB8702-88）,该标准仅对0.1MHz以上电磁辐射的职业和公众导出限值进行了规定。由于高压交流输变电系统辐射属于工频电场和工频磁场，频率只有50Hz，对此进行环境管理的技术依据来源于《500千伏超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》（HJ/T24-1998），该技术规范属于行业推荐标准，作为环境监管依据在法理上是行不通的[3]。超高压输变电系统建设环保技术标准的缺失也导致规划部门在变电站和输电走廊的规划上无防护距离上的考虑，距离居民区太近，导致居民强烈反对，并引起大规模的群访和集访事件发生，并且难以解决。

2.2 思想上不重视

环保部门长期以来形成的以地表水、环境空气、噪声、固废和危险废物防治为中心的工作思路和管理模式导致地方环保部门始终没有将电磁辐射的污染防治纳入到日常工作中来。在监管人员、监测设备、执法经费的配备上离实际工作需求差距太大。在电磁辐射建设项目每年递增18%，污染投诉每年递增22%的情况下，徐州市环保部门仅在放射性管理处设置一名兼职人员负责项目审批、现场监察、纠纷调处工作，由此可见一斑。这导致部分电磁辐射项目环境违法行为查处不力，纠纷处理不到位而重复上访、越级上访的事件时有发生。

电磁辐射污染是一种能量辐射，其管理和防治模式与地表水、环境空气等物质污染模式有本质区别，需要监管者具备一定的电磁辐射专业知识和纠纷处理技巧。目前，环保部门并没有对电磁辐射监管人员实行资质管理。专业知识的欠缺导致在此类纠纷调处上不作为或不敢作为。

由于电磁辐射污染防治法律、法规缺失，地方环保部门的不够重视也导致电磁辐射设备（设施）的建设方和使用方缺乏社会责任感和环境保护意识，对群众的合理诉求置之不理，以强势姿态进行建设引起群众强烈的不满。

2.3 项目环保审批环节脱节

按照环保部《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》和相关法律规定，环保部门对于电磁辐射类建设项目实行“两级审批，四级监管”的管理模式。两级审批指国家和省级环保部门按照各自权限审批全部的电磁辐射类项目（豁免管理项目除外），市县两级环保部门仅有预审权限，四级监管指国家、省、市、县环保部门均能对辖区内的建设项目进行现场管理[4]。由于市县环保部门没有项目审批权，发现环境违法行为也无处罚权，调查取证后必须交于审批部门进行处罚，不利于违法行为的提早发现、及时纠正。而且按照纠纷投诉的属地化处理原则，市县环保部门又负责辖区内的电磁辐射污染投诉的调处。没有审批和处罚权，处理投诉就非常被动，不利于纠纷的及时、有效处理。

移动通信基站类建设项目约占到全部电磁辐射类建设项目的90%，在项目环评和环保验收上和其它项目相比有其自身的特点：第一是项目环评采取打包形式，移动、联通和电信三家运营商每年年初将年度要建的几百个基站放在一个环评报告中进行评价，根据技术参数算出水平和垂直保护距离。环保部门在审批时不可能做到实地查看全部拟建地点周围环境；第二是移动通信基站在实际建设过程中由于受到业主或群众的反对而随意变更建设地点，实际建设点与环评上的拟建点相差太大，也不到原审批部门进行备案；第三是手机用户的快速发展和单个移动基站容量的有限性导致单个基站覆盖范围越来越小，目前城市里单个基站覆盖半径约300～500米。所以某些大型居民小区内必须建设移动基站；第四是移动通信基站在建成后的环保验收中，现场监测的数量也只有20%左右，远远达不到法规要求的50%水平，由此也造成大量的基站在建设和运行期，环保部门一次都没有进行现场监察。

2.4 环保部门与规划部门信息交流不畅

近年来，快速的经济发展导致巨量人口涌入城市居住，市区的用电量越来越大，因此需要在市区内建设更多的高压变电站以满足用电需求。由于高压变电站建设无防护距离要求，规划部门在此类项目选址上容易出现以下三种造成大量投诉的情况：第一是新建变电站距离已建成居民小区很近；第二是已建成变电站附近规划建设居民小区；第三是变电站规划在前，但由于某些条件限制迟迟没有动工，后在其附近规划建设居民小区，而居民小区的开发商有意隐瞒了附近变电站的规划。一个典型案例是2005年徐州市在其东部规划建设一座110千伏变电站，当时选点处为一座废弃水泥厂内，距离最近居民小区约200米。项目环评也通过了省环保部门的审批。但由于土地征用手续出现问题，直到2009年方才开工建设。但早在2007年，规划部门在变电站的东隔壁规划建设了一个大型居民小区，当时开发商宣称变电站的拟建处规划的是小学校。2009年，在供电部门投入1000多万完成基础施工后，迫于了解真相的小区居民的不断群访和越级上访的压力下停止施工。经过两年时间的上门宣传和解释，2012年年初方才复工建设。当时居民投诉和上访的理由就是担心电磁辐射问题。

由于环保部门和规划部门缺乏必要的信息沟通和联动机制，导致移动通信类和高压输变电类建设项目在选点上见缝插针，引起了大量的投诉。

2.5 公众维权意识增强

随着经济的发展和生活水平不断提高，公众越来越关注自身的健康，关注周围环境对自己的影响，但又普遍对电磁辐射知识知之甚少。加之网络和报纸等媒体上出现大量对电磁辐射污染危害的错误信息，使得公众对电磁辐射产生恐惧心理。近年来，公众对其居住地周围的已存在多年的电磁辐射设施投诉案例呈上升趋势。

2.6 以电磁辐射污染为借口寻求经济利益

移动通信基站占地比较小，其往往租用一家农户的地方或楼顶居民的一间屋来安置设备。这家农户或居民每年会获得一定的租金，周围邻居因没有收益而打着担心电磁辐射污染的借口投诉，要求补偿。

小区附近的高压变电站规模比较大，会在一定程度上影响房子的价值，小区居民也会以电磁辐射污染的名义要求供电公司补偿损失。

3.污染投诉预防和解决办法

3.1 加强法制建设，强化现场监管

有法可依是做好电磁辐射污染监管和解决此类纠纷的基础。出台电磁辐射污染防治专项法律是我国环境保护领域法律建设的一项重要内容，全国人大和国务院于2005年开始制定《电磁污染防治法》和《电磁环境污染防治条例》，经过多次修改并向社会公开征求了意见和建议，但由于使用电磁辐射设备（设施）的部门集中于大型国企和事业单位，各方面权益难以平衡，时至今日没有颁布实施。不过，随着电磁辐射污染的日益严重和纠纷的日渐增多，在“十二五”期间将会出台，并有效解决环保部门执法上无法可依的局面。行政执法必须做到“有法可依、执法必严、违法必究”，提高违法者的违法成本，才能有效地降低违法事件的发生，降低投诉率。关于电磁辐射环境质量标准不健全的问题，由环保部和国家质量监督检验检疫总局制定的《电场、磁场、电磁场防护规定》首次将0～0.1MHz电场和磁场限值进行了规定，正处于征求意见阶段[5]。此规定出台后将有效解决电磁辐射环境管理的技术标准问题。

将电磁辐射的污染防治工作纳入到各级环保部门的中心工作中，加强年度考核，环保部门应制定电磁辐射监管的标准，此标准应该包括人员数量和资质、监测仪器设备、执法车辆等标准，并纳入到环境执法建设的规划中。现场监管人员要强化执法监督和违法处罚工作，使得电磁辐射设备（设施）建设部门不愿违法、不敢违法。

3.2 理顺审批和监管脱节问题

对于“两级审批，四级监管”带来的矛盾，应该加强上下环保部门的纵向沟通，加强市、县级环保部门的环评预审和验收现场检查工作。对于存在违法行为的单位和群众意见大而又久拖不解决的建设项目，要实施限批和延批措施。在建设项目环评审批前向社会公示，对于意见大的项目，及时采取召开听证会和座谈会的形式，听取老百姓的反对意见来自哪方面，有没有科学道理；有科学道理的，要确定能不能解决。坚决制止建设单位将老百姓意见置之不理的做法和态度。

针对移动通信基站类建设项目的特殊性，要加强项目的现场验收工作，加大监测和检查频次，楼顶塔和落地塔要分别实现100%和30%的监测率，以总体达到50%的水平。对于不按照环评要求随意改变建设地点，又不向审批部门备案的项目要发现一处，处罚一处，以此来提高环保部门执法的权威性。

3.3 建立与规划部门的联动机制

选址不当或防护距离不够是大部分电磁辐射类环境纠纷产生的原因。因此环保部门、规划部门和建设方应加强联系和沟通，建立起联动机制。采取定期召开联席会议和一事一议等有效方式，来确保选址的可行性。电力和通信部门要开展城区电网和基站的规划环境，确定好防护距离的要求，并公开向社会征求意见，对于不符合规划环评的单个项目不予审批。

3.4 加强宣传

从徐州市电磁辐射环境举报案例分析，有50%是因为群众不了解辐射知识，道听途说后产生的畏惧、恐慌心理所致。因此，环保部门应充分发挥桥梁、纽带作用，一方面，采取邀请权威专家，现场监测、参观等方式为群众答疑解惑；另一方面，采取拍摄专题宣传片、刊发辐射环境知识，强化网络舆情监控和引导等方法，向公众宣传电磁辐射常识，消除公众恐惧心理。

在移动通信基站的选址上政府部门可以采取地方立法的形式，首先选建在政府机关和事业单位的楼顶上，以此起到示范和带头作用。

3.5 积极引进司法解决方式

对于假借环境污染名义谋取经济利益的事件，环保部门首先要查清建设和使用单位是否存在违法行为，存在违法行为的要严肃处理。但对于各项环保手续已经履行到位，监测指标达到国家标准要求的项目，部分群众纠缠不清，经常借着电磁辐射影响其身体健康的名义投诉、上访的，要在做好查清事实的基础上，积极引导司法介入，环保部门配合做好监察和监测工作。在污染投诉的解决上，既不能让群众的合理诉求得不到响应，也不能侵犯建设和使用单位的合法权益。