创新排污权交易工作机制的探讨——以河北省为例

王世猛 李志勇 万宝春 冯海波

（1.河北省环境科学研究院 2.河北省主要污染物排放权交易服务中心)

近年来，排污权有偿使用和交易已成为各地环保工作机制创新的热点。全国已有近20个省市开展了相关工作，浙江、江苏、河北、重庆等10省市被列为国家排污权有偿使用和交易试点。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》都把建立、健全排污权交易市场、建立减排市场化机制列为重要内容。[1-3]。自2009年起，河北省开展了一系列排污权有偿使用和交易工作探索，并取得了积极成效。

1.排污权有偿使用和交易工作进展

河北省排污权有偿使用和交易主要在政策机构建设、制度建设、试点工作和交易实践等方面开展了相关工作。从成效上看，排污权有偿使用和交易对污染减排的促进作用逐步显现，环境容量资源“有限、有价、有偿”的工作局面逐步形成。

1.1 及时成立省排污权交易管理机构

2011年 5月，成立了河北省主要污染物排放权交易服务中心，中心基本职能是组织开展省级排污权有偿使用和交易，指导全省排污权有偿使用和交易工作。省级交易管理机构的成立为全省交易工作搭建了规范的管理平台，对于推动省级排污权有偿使用和交易、促进污染减排将发挥积极作用。同时，对设立市级排污权交易管理机构起到了很好的示范作用，我省沧州、邯郸和衡水等市近期拟成立市级的排污权交易管理机构，以推动辖区范围内相关工作的开展。

1.2 陆续制定出台一批制度性文件

为加快经济发展方式转变，推进主要污染物减排工作，推行和规范主要污染物排放权的交易活动，2010年，河北省政府出台《河北省主要污染物排放权交易管理办法（试行）》，开启了全省污染物排放权交易工作的新路径。之后，又陆续制定出台了《河北省主要污染物排放权出让金收缴使用管理办法》、《河北省主要污染物排放权交易基准价试行价格》等制度文件。这些文件对全省主要污染物排放权出让金收缴、使用与管理，以及交易基础竞价等均做出了明确规定，对当前和今后一个时期内河北省污染物排放权有偿使用和交易工作将起到重要的指导作用。

1.3 积极高效推进国家试点工作

2011年5月，财政部和环保部批准我省为全国排污权有偿使用和交易试点省，明确要求我省以电力行业为试点行业，重点开展二氧化硫和氮氧化物的排污权有偿使用和交易；以沿海隆起带（主要包括秦皇岛、唐山、沧州三市）为试点区域，重点开展化学需氧量和二氧化硫排污权有偿使用和交易[4]。我省是火电大省，火电行业二氧化硫和氮氧化物的减排任务重，需要减排机制的创新；河北沿海战略上升为国家战略后，沿海地区重点项目建设将进一步提速，排污权交易将为沿海经济发展提供有效的环境经济工具。从试点工作效果看，试点工作不仅促进了火电行业的污染减排工作，而且也有效推动了秦皇岛、唐山、沧州三市的交易开展，为全省范围开展排污权有偿使用和交易积累了工作经验。

1.4 认真开展省、市排污权交易实践活动

2011年10月，河北省成功组织实施了首笔省级排污权交易。首笔竞价交易经历了40轮竞拍，竞价过程整整持续了29分钟，二氧化硫成交价锁定在6600元/吨，相较于起拍时2000元/吨的交易基价，竞拍结果溢价230%，首笔交易成功开启了我省省级排污权交易序幕。截至2011年年底，省级平台已交易二氧化硫6178.2吨，化学需氧量268吨，出让金收入达928.68万元。此外，唐山市也组织开展了市级排污权交易实践活动，截至2011年年底，全市交易二氧化硫3150.6吨，化学需氧量3397.4吨，交易金额达到3129万元。通过排污权交易不但优化了环境资源配置方式，而且解决了部分企业发展面临的环境指标问题。

2.存在的问题

总体而言，河北省排污权有偿使用和交易在探索中发展，取得了积极成效，但也存在着政策宣传不到位、制度建设支撑不足、交易市场活跃度不足、技术支撑欠缺等制约排污权有偿使用和交易的突出问题。

2.1 政策宣传有待进一步加强

排污权有偿使用和交易作为一项环境经济政策，其核心理念是通过市场杠杆的作用，撬动环境资环使用制度的改革。经济利益成为制约工作开展的核心问题，环境资源由无偿使用变为有偿使用，直接涉及地方政府和企业的经济利益，政策宣传不到位，工作难以深入开展下去。河北省开展排污权交易以来，得到了部分企业的理解与支持，但仍有相当多的企业甚至很多环保从业人员都对这项经济政策不了解，认为是增加了环评审批的环节，也有将其与排污收费混为一谈，质疑是环保重复收费。

2.2 政策制度建设有待进一步完善

由于排污权有偿使用和交易配套的政策和措施尚处于探索阶段，随着工作的深入，呈现出政策支持明显不足现象，例如，如何细化交易活动、规范交易行为、启动初始排污权分配都需要相关的政策作为支撑，而河北暂无相应的政策依据，特别是在排污权初始分配上并无明确的政策导向，这在很大程度上制约着一级交易市场基础的构建。

2.3 交易市场有待进一步拓展

截至2011年年底，除省级和唐山市外，其余十个市尚无市级排污权交易成功案例，参与省级交易的项目占省批项目的比例不到5%。从全省交易的范围和规模上看，交易范围明显偏窄，规模明显偏小，市场交易活跃度明显偏低。若要充分发挥交易市场在配置环境容量资源中的作用，应全面启动一级交易市场，深化二级交易市场。

2.4 技术支撑有待进一步强化

排污权有偿使用和交易是一项技术性、专业性很强的工作，排污权指标核算事关排污权初始分配的公平和公正，事关交易指标的准确性，事关排污许可证核发数据的合法性。但从实际情况看，我省排污权指标核算体系和交易指标的技术核算工作处于摸索起步阶段，亟待培育专业的技术力量。

3.工作机制创新对策建议

排污权有偿使用和交易应紧扣污染减排这条主线，以构建政策制度、管理机构、技术支撑、排污权全过程监管、宣传培训“五大体系建设”为支撑，开展工作体制机制创新。

3.1 以制度建设为引领，切实加强政策制度体系建设

完善的政策制度体系是推动工作的根本保障。排污权有偿使用和交易作为环境经济政策改革的重要尝试，必须加强制度建设。应依据《河北省主要污染物排放权交易管理办法（试行）》，制定《河北省主要污染物排放权交易实施细则（试行）》，细化交易细节；制定《河北省主要污染物排放权交易规则（试行）》、《河北省主要污染物排放权电子竞价交易规则（试行）》，以规范排污权交易程序；适时调整河北省主要污染物排放权基准价，完善排污权价格形成机制；尽快制定全省排污权初始分配政策文件，指导全省排污权初始分配。

3.2 以能力建设为抓手，稳步推进两级交易机构体系建设

机构能力建设是推动工作的根本基础。目前，省级的排污权交易管理架构和模式为市级机构建设提供了重要参考，各设区市环境保护主管部门应按照政府主导、市场推进的基本原则，结合本市具体情况，组建市级排放权交易和管理平台，强化机构各项能力建设，组织开展辖区内排污权交易活动，形成省、市排污权交易管理机构负责组织，交易机构提供交易平台，企业自主交易的“两级交易，三级管理”工作模式。

3.3 以强化技术支撑为目标，扎实推进交易指标核算体系建设

技术支撑是推动工作的根本途径。具体工作中，应将业务环节衔接为依托，设计好排污权交易与总量控制、排污收费、排污许可证、环评审批之间的技术衔接方案。以《国家“十二五”主要污染物总量减排核查细则》和环境影响评价相关技术导则为技术依据，建立科学的排污权交易指标核定技术方案。以全省不同行业、不同地区治污成本核算课题为支撑，科学合理地制定全省的二氧化硫、化学需氧量、氨氮和氮氧化物四项污染物的交易基准价。以河北省“十二五”总量控制规划和“十二五”各市污染减排目标责任书为管理依据，以污染普查和总量核查等技术方法为技术依据，开展初始排放权指标技术核算。

3.4 以改革创新为动力，强化排污权指标全过程管理体系建设

改革创新是推动工作的源动力。交易工作必须要将创新放在重要位置，通过构建污染源基础数据库信息平台，开展排污权交易污染源前期管理工作。通过建立规范的交易程序和交易规则，确保交易过程透明、公开、公正。建立交易企业污染源工作台账，提高交易企业污染源在线监测设备安装率，保障参与交易的污染源能够得到有效的跟踪监控，准确掌握污染企业排放信息变化，强化交易指标后期动态管理。结合污染减排核查和环境执法监察，加大企业交易后排放量的监督检查和行政处罚力度，提高企业超总量排放的违法成本，确保排污权交易量能够严格按照管理要求落到实处。

3.5 以环保宣教为载体，着力营造良好的舆论宣传体系

舆论宣传是展示新工作最重要的窗口。工作推动，舆论先行，利用电视、报刊、网络等媒体多渠道深入报道排污权交易的现实意义、国内外背景、国家及省内政策，向广大群众普及相关基础知识。成立排污权交易宣传办公室，组织各级政府和重点企业学习交易办法、交易程序、交易规则、出让金收缴和使用，了解排污权交易工作的内涵。定期在全省环保系统内开展排污权有偿使用和交易相关工作经验交流培训，及时发现和解决工作的存在的问题。

4.结论

排污权交易是为了深化和推进污染减排工作而提出的，其核心目的就是为污染减排工作服务，加快转变经济发展方式和产业结构调整，实现科学发展。排污权交易是一项具有深远效应的环保制度改革，推动这项工作要靠解放思想、大胆创新，以改革的思路来不断推进，同时也要靠不断完备政策制度、管理机构、技术支撑、排污权全过程监管、宣传培训的“五大体系”建设，使排污权有偿使用和交易工作充满生机与活力。

[1] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.国务院.2011.

[2] 国家“十二五”节能减排综合性工作方案.国务院.国发[2011] 26号.2011.

[3] 国务院关于加强环境保护重点工作的意见.国务院.国发[2011] 35号.2011.

[4] 关于同意河北省开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点的复函.财政部，环境保护部.财建函[2011]21号.2011.