深化主题教育 推进高校预算管理一体化建设

李秀玲 侯婷婷 罗福凯

【摘 要】 学习贯彻***新时代中国特色社会主义思想主题教育是党的二十大提出的重要任务。党的二十大报告对教育强国、科技创新和数字中国建设提出了新的要求，高校财务应以数字化转型带动高校财务发展，以预算管理一体化建设推动全面预算管理。预算管理一体化系统对高校财务管理产生了重大影响，但在高校的实际应用中也出现了一些问题。文章从高校预算管理机制、预算管理模式、信息系统对接、系统功能设计和运行维护等方面分析了预算管理一体化系统在高校应用过程中的问题，提出了相应的优化策略，以期通过预算管理一体化系统优化推动高校财务管理工作的信息化和现代化，保障高校各项事业的持续发展，推动实现高校党建与事业发展双丰收。

【关键词】 主题教育； 党的二十大； 预算管理一体化； 高校财务； 系统建设

【中图分类号】 G475；F235.1  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）12-0156-06

一、引言

紧紧锚定学习贯彻***新时代中国特色社会主义思想主题教育的目标任务，推动高校各项事业高质量发展。党的二十大报告指出“要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动，加快建设教育强国、科技强国、人才强国，坚持为党育人、为国育才，全面提高人才自主培养质量”[1]。要办好高等教育必须始终坚持党的领导与育人初心相结合，提升高校财务管理水平必须坚持财务制度约束与信息技术推动相统一。《预算法实施条例》要求各级预算单位建立公开透明的预算制度，细化完善预算管理相关规章制度，推动预算改革和绩效管理深度融合。基于建立现代财政制度和全面深化预算改革的现实需要，财政部于2019年6月初步制定预算管理一体化系统实施方案，2020年2月印发了《预算管理一体化规范（试行）》和《预算管理一体化系统技术标准》，规范了预算管理的工作流程、控制原则和外部接口规则等。2021年预算管理一体化系统在地方预算单位多地上线，之后在中央预算单位逐步推广。预算管理一体化系统将“信息技术”与“制度规范”有机结合，推动了预算制度改革的全面深化，整合了各类数据信息系统，为“数字财政”建设奠定了基础。

高校財务管理是高等教育发展的经济基础，按照主题教育活动和党的二十大报告精神要求，既要立足当下解决高校发展存在的难点问题，又要着眼未来为高校可持续发展增能蓄势。要办好高等教育必须始终坚持党的领导和育人初心相结合，要提升高校财务管理水平必须坚持财务制度约束与信息技术推动相统一。近年来，高校办学规模不断扩大，资金来源逐渐多元化，业务类型更加复杂，而日益增长的资金需求也对经费监管和资金使用效益提出了更高的要求，传统财务管理模式已经不能满足高校财务管理需要。高校财务人员应把握历史机遇，勇担时代使命，通过预算管理一体化建设实现数据处理集中化、系统高度集成化，从而促进高校财务跨越式发展。

二、高校预算管理一体化建设的新机遇

党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。教育强国和科技强国的战略部署为新的历史条件下不断推进教育改革指明了方向，对高校财务管理提出了更高的要求，预算管理一体化建设也迎来了新的发展机遇。

（一）信息技术推动系统融合，顺应了“数字财政”的建设要求

党的二十大报告指出“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设网络强国、数字中国”[1]。***总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上指出，“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”。高校应抓住网络强国建设契机，充分利用高校内部信息技术优势和人才优势，顺应高效政务和数字财政的时代要求，通过预算管理一体化系统建设将前端业务与财务凭证生成、预算执行、支付状态反馈等流程打通，打造业务闭环，促进“业财融合”，提高财务服务质量，通过信息化管理打造智慧校园，促进高校治理水平现代化。

图1显示，预算管理一体化系统功能设计以现代化信息系统和专线网络为载体，涵盖基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、财务报告和决算共8个业务模块。该设计要求所有预算项目进行可行性评估后入库，建立项目库后开展预算编报，待“二上二下”预算批复下达后开始项目支出；根据预算指标和用款计划执行预算，按照财务会计和预算会计的双重要求进行核算，最终生成报表报告并进行财务决算。高校财务借助预算管理一体化系统推进了财务数据集中共享，实现了“三个统一”。一是统一业务流程，将过去各式各样的财政业务操作按统一的业务规范和操作流程进行标准化处理，对预算项目进行全生命周期管理，对预算数据进行全过程监控，从而实现预算管理一体化；二是统一操作平台，通过预算管理一体化平台将预算编制、预算执行、绩效评价和政府采购等相关业务系统深度融合，解决了横向上业务模块孤立、信息共享不充分的问题；三是统一数据管理口径，同一业务平台保证了数据口径的唯一性，上级财政部门可以直接从平台提取数据，实现了全国预算数据的直接汇总和动态反映，解决了纵向上财政数据难以统计和追踪的问题。预算管理一体化全流程化处理从而实现数据处理集中化、系统集成高效化，最终促成了横向互通、纵向一体的数据库，为实现高效服务和治理现代化奠定了坚实基础[2]。

（二）全生命周期管理贯穿预算全过程，强化了“全面预算”刚性约束

国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求通过全面预算改革优化财政资源配置、通过完善预算管理制度提升治理能力现代化。高校要提高政治站位、强化责任担当，通过预算管理一体化改革理顺各级关系，明确学校各部门在预算管理中的职责分工并完善协同管理机制，将预算约束从人为控制改成系统控制，最终实现预算管理职责的清晰界定和预算管理绩效的刚性约束。

预算管理一体化系统注重过程管理，在预算编制前增加了基础信息管理和项目库管理，强化了项目库建设。预算执行阶段，财政资金和单位资金全部纳入预算管理，直接支付和授权支付方式合并为国库集中支付，对数据异常情况采取系统预警和流程阻断等措施，风险监测更加透明，数据管控更加全面，资金支付更加便捷。预算考核阶段，要求预算执行紧跟项目进度并完成预算编制时设定的预算绩效目标。预算管理一体化系统从预算编制、预算批复再到预算执行和考核进行全生命周期管理，层层审核、严格把关，避免了预算调整的随意性，实现了预算对高校经济活动的全方位深度约束。

（三）以项目预算管控资金支出，契合了“过紧日子”的纪律要求

我国现阶段经济增速逐渐放缓，各地财政资金日趋紧张，划拨给各级高校的财政资金预算只减不增，社会各界监督力量对事业单位资金管理要求越来越高，高校必须把“过紧日子”的要求落实到位。而且，高校基于提高教学软硬件基础设施和开展科学研究的现实需要，资金需求不断上升，收支矛盾日益加剧，为应对新形势，解决新问题，必须加强资金监管，通过开源节流保障教育事业持续健康发展。

预算管理一体化系统严格执行“无项目不预算、无预算不支出”的原则，用预算指标控制资金支付，从源头上杜绝了超预算支出现象的发生。预算资金支出向上可追溯到预算指标，向下可跟踪资金支付去向，来源清晰、流向明确，预算数据全流程可监控。预算项目结束后对预算执行进度和绩效目标实现“双监控”，本年绩效考核是否达标直接影响第二年的预算总额，从而改变各单位只注重预算申报、对预算执行和预算绩效重视不足的现状，从而通过预算管理一体化系统管理统筹资金安排，优化支出结构，挖掘资金使用潜能，全面提高资金管理效益。

三、预算管理一体化系统在高校应用中的问题

（一）高校预算管理机制与预算管理一体化系统的匹配问题

1.预算制度体系不完善。2019年，《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出“实现绩效与预算管理一体化”，各高校按照相关要求多已制定相关预算管理制度，但是预算管理一体化系统上线后业务流程有所改变，原有制度标准无法直接适用，应结合高校实际情况，根据预算管理一体化系统要求重新梳理流程并修订原有预算管理制度和具体实施文件，否则没有切实可行的制度标准，将影响预算一体化系统的运行效果和预算工作的高效开展。

2.预算组织机构不健全。预算管理一体化从上到下影響高校的资金使用管理模式，部分高校已成立“预算领导小组”或“预算委员会”，但未按“预算管理一体化”系统要求落实，预算管理工作具体实施仍然由财务部门牵头组织二级预算管理部门申报，财务最终定稿并进行预算后续工作。预算参与部门不清楚预算管理全流程，未形成预算各环节的前后有效衔接和系统化管理，预算工作的整体目标不明确，职责划分不够清晰，导致预算编报、执行和考核等系列工作推进难度大[3]。

3.预算编制方法不适用。预算管理一体化系统要求使用零基预算编制方法，但是实际工作中迫于时间紧、任务重，高校预算编制多采用增量预算法，直接在上年预算基础上按照招生人数和项目情况进行增减，预算资金安排受制于往年的标准，提高预算容易、削减预算难度大，只适用于高校快速发展阶段，不适用于资金紧缺、需压缩预算的年度。此方法下预算工作的出发点并非高校的战略目标和发展方向，而是上级主管部门的预算要求和校内各单位的资金需求，不利于集中力量完成高校当年重点攻坚任务。

（二）高校预算管理现状与预算管理一体化系统的适应问题

1.项目库建设不完善。预算管理一体化管理流程要求无项目不预算，而高校普遍存在项目库建设不足的问题，各职能部门从本部门需求出发申报预算，部分项目无人申报、部分项目却从不同口径被重复申报，导致项目交叉和空白情况并存，未建立滚动项目库导致预算编制不全面。

2.预算编制存在时间差。根据高等学校的教学与科研活动规律，大学预算管理一体化系统要求每年6月开始填报储备项目、7月进行项目评审。而高校下一年度工作预算一般集中在本年末，各学院在本年度工作进行梳理总结后，对下一年度的招生计划和科研项目进行预计并安排预算。而财务部门却要在当年6月就进行超前谋划，部门预算计划滞后于预算管理周期，导致预算申报内容不准确和预算执行难度大等问题。

3.预算执行不到位。预算资金支付过程性管理不足，基本项目存在专款未专用、未按申报的预算方案执行的情况，科研项目存在结题不结资、资金沉淀严重的情况，政府采购资金进度滞后需要结转至下年的情况普遍存在、年底“突击花钱”的现象时有发生。有资料显示，一些高校存在财政拨款和专户资金通过预算管理一体化系统支付而单位资金未纳入系统的情况。这就导致财政部门无法对高校资金进行全面监管，预算管理刚性未得到体现。

4.预算绩效不规范。由于高校的财政拨款标准为“生均拨款+专项经费”模式，而非“绩效拨款”模式，所以高校资源分配主要与招生规模和项目数量规模相关联，预算绩效评价重点多在支付进度，对教学效果和专项资金效益的关注度和考核力度不足。同时，绩效评价多为自评、缺乏第三方监督，公正性和客观性不足，预算绩效变成了预算编制的附带品，预算评价的引领和约束作用欠缺，难以与单位内部治理形成管理合力[4]。

（三）高校现有财务系统与预算管理一体化系统的对接问题

高校师生人数多、业务量大，大多已使用复旦天翼、天财、用友等财务软件，满足基本会计核算的基础上，还具备线上预约报销、智能凭证生成、无现金支付及科研财务管理等功能，成为了智慧校园的有机组成部分。目前预算管理一体化系统数据端口暂未开放，无法与高校现有财务系统进行对接，出现各业务模块信息关联性差、业务不贯通的问题。

预算管理一体化系统中数据导入接口不足，资金支付信息完全依靠人工录入，与前端报销环节脱离，需通过经办人、主管审核和银行审核三个环节资金才能到账，无法实现网上银行支付的即时性，支付状态无法返回报销预约单，打破了原有业务流程的闭环管理。会计核算时，会计凭证智能生成场景有限，很多特殊业务无法进行凭证自动生成。财务决算时，智能化程度不足，大量数据需要人工获取和审核。而为了实现资金的全面管控，预算管理一体化将财政资金和单位资金全部纳入系统管理，资金量极大，目前的手工录入方式不但效率低，而且一旦出错就会带来极大的财务风险。因此，在保障预算管理一体化系统数据安全的前提下，与高校现有信息管理系统实现数据互通，与其他业务系统协同开发、数据共享，成为预算管理一体化系统优化亟须解决的问题，也是高校预算管理一体化系统实现数字化智能财务管理的客观要求。

（四）预算管理一体化系统功能设计和运行维护问题

1.系統运行速度不佳。预算管理一体化平台使用专网专线确保财务数据安全，但是在运行速度上效果欠佳，尤其是在线人数过多就会出现“卡壳”现象，时常存在系统无法正常登录、运行速度慢和加载不全等情况，在查询和提交审核环节响应速度不及时，均需等待才能进入到下一流程。系统功能故障报错提示常为数据代码，操作人无法知晓具体原因，此类问题直接影响到业务办理效率。

2.系统数据交互不充分。存在勾稽关系的数据不能自动计算生成，均需手工录入和人工审核，且无单表和多表的勾稽审核功能，准确性不高的同时增加了工作量。不同模块之间的相关数据没有联动，比如资金已经全部支付完成却在用款计划中仍有可用指标，导致用款计划和当前实际可用指标不一致，影响资金支付业务办理。数据导入仅限于批量数据，其他数据界面均不能导入导出，数据传输功能不足。各数据模块之间的衔接程度有待提高，业务系统间的数据信息尚未实现完全共享，降低了一体化系统的运行效率。

3.审核流程复杂且环节多。预算管理一体化系统从项目库储备、预算编制、预算下达、用款计划申请和预算调整等环节层层审批，审核流程复杂、耗时较长，且很多管理权限没有下放到主管部门、项目承担部门，增加了预算管理的时间成本和人力成本。而高校业务繁杂，如果中期修改等重新入库、调整和审批，则会影响预算执行进度。

4.系统运行维护不完善。预算管理一体化系统目前处于运行初期，系统尚不完善且财务人员对软件不够熟悉，导致咨询量较大。而一体化系统运行维护仅支持电话咨询，没有在线咨询接口，而系统操作需要截图才便于沟通，电话咨询效果欠佳。另外，系统运行维护热线经常拥堵难以接入，接通之后要先登记后回复，个别运维人员只懂技术不懂财务，导致部分问题无法高效解决。

四、预算管理一体化系统应用优化策略

（一）完善预算顶层设计，契合系统管理要求

现代大学制度的建设和党的二十大报告对高等教育事业发展的要求，迫切需要构建更加科学合理的预算管理模式及高度透明的预算绩效监督机制，搭建与高校发展方向相协调的预算管理框架，通过完善顶层设计，确保预算各部门有效衔接、权责分明，实现预算的精细化和标准化管理。基于新一代信息技术的预算管理一体化作为一项系统性工程，必须得到大学高层管理者的认可、认同及其支持，才能顺利开展确保预算管理一体化系统应用效果最大化。

为了加强高校财务预算管理工作，应成立以学校领导为主要责任人，由财务、人事、发展规划、人才培养、学科建设等相关职能部门组成的预算管理领导小组，坚持“全校一盘棋”，搭建“预算管理领导小组——财务部门——各预算部门”（图2所示）的预算管理体系，分层压实领导主体责任，明确各级工作任务。预算管理领导小组负责预算一体化工作的顶层框架设计，明确各部门职责和任务时间节点，根据各单位上报的预算目标评估立项的必要性、方案的可行性和目标的合理性，沟通和协调各级关系，调动各参与部门的积极性，定期督查完成进度并最终确定预算绩效评价结果；财务部门负责审核部门预算，制订预算计划和登记台账，并从全校资金配置角度来审核各部门预算指标，做好预算的上传下达和总体申报工作；各业务部门作为预算资金使用的主体，根据“谁花钱、谁负责”的原则，完成本部门各类预算编报、负责制定预算绩效目标、跟踪反馈预算执行中的问题、落实整改预算执行结果。只有在顶层设计环节进行整体协调，才能维持预算、执行和监督各环节之间的动态平衡，形成完整闭环的预算管理结构。

党的二十大报告指出“完善科技创新体系，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性、引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战，加快实施一批具有战略性、全局性、前瞻性的国家重大科技项目，增强自主创新能力”[1]。高校财务应依据国家科技改革创新政策，积极完善本单位科研财务、成果转化等具体管理办法，规范科研项目管理，落实预算主体责任，为科技创新提供经济支持和财务助力。同时还应制定符合高校自身情况并与预算管理一体化系统相契合的预算管理制度和实施细则，确保各级预算部门有制可依、有章可循，从而形成制度规范和系统要求之间的协调统一。

（二）强化预算内部控制，匹配系统预算流程

预算管理各环节存在相应的风险，应按照预算流程与高校内部控制管理（图3所示）进行正确评估和识别，从而采取控制措施。高校应以可使用资源为出发点来谋划支出，以学校战略目标为出发点，将财务预算与内部控制紧密结合。高校预算编制应立足学校业务发展需要，坚持“收支平衡、效益优先”的原则，加强预算各环节的审核审批，严格落实预算执行责任制。高校预算应按照企业长期战略、发展规划，采取自下而上、上下结合、分层编制和逐级汇总的方式进行，同时应积极寻求更加科学、合理的方法，加强动态管理。对特殊项目可采取滚动预算，不仅能及时调整近期预算，也能兼顾远期项目储备，可从动态的角度把握高校近期的规划目标和远期的战略部署。

高校应在预算全流程加强内部控制，从而匹配系统的管理目标：在项目前期谋划阶段，树立科学的预算管理理念，确保各类预算资金与高校发展规划相吻合，参照以前年度预算安排及执行等情况，提前研究谋划预算支出需求；在项目储备阶段，各预算单位要根据学校事业发展规划和总体部署，适当提前组织项目申报、开展项目评审，确保学校年度重点工作超前谋划，保持与预算一体化管理周期序时同步，建立滚动项目库，推动预算项目常态化管理；在预算编制阶段，高校应根据轻重缓急原则安排预算，按照归口管理职责明确预算各时间节点要求，各预算单位应对预算项目进行可行性论证，并对项目支出进行具体测算，促进预算申报合理化，为预算批复后能够高效执行夯实基础；在预算执行阶段，强化“不超支、不透支”的资金支付原则，严格按照项目预算控制支出，实时记录和动态反映预算执行进度，同时应加强对预算项目沉淀资金的及时清理，盘活结余项目资金；预算评价阶段，高校要将绩效管理融入预算管理的全过程，将预算额度、收支标准、资金支付过程控制等约束要素全面融入预算管理流程当中，实现预算和绩效的双重约束监督。一是做好事前评估，高校财务管理应紧紧围绕高校事业发展方向和年度财务规划目标，将绩效目标作为预算申报的前置条件，按照“谁申请预算，谁设定目标”的思路进行预算目标设置。二是加强过程监督，优化财务管理体系，建立财务制度规范，监控项目进展情况，根据时间节点落实项目进度、预算资金执行情况和绩效目标完成情况。三是事后强化绩效考核力度，预算评价结果与部门绩效和干部职务晋升考核检查联动，将全面实施绩效管理转化为全校的工作任务，真正实现预算反馈的约束效果，发挥预算管理为高校战略服务的支持作用。

（三）加强各级沟通反馈，完善系统功能設计

在推进预算管理一体化改革的过程中，高校财务既要坚定执行现有财务管理制度和坚持财经纪律，又要充分利用现代信息技术改变财务工作高度重复、决策支持功能不足的现状。为提高系统运行效率，应进一步优化运营网络环境，定期排查网络故障，减少“卡壳”现象出现。同时设置专人专岗负责系统维护，建立问题登记台账，持续收集各口径反馈意见，将出现的适应性问题和实操性困难向上级主管部门反馈，定期与软件公司沟通数据功能和系统故障问题，动态完善预算管理一体化系统。

另外，高校还需从以下方面加强沟通协调，从而优化系统功能：首先，向财政主管部门申请开放预算一体化平台对接端口，打破业务壁垒，实现“一次录入、全程共享”，促进预算一体化系统与高校现有财务系统的无缝对接[5]。其次，建议主管部门简化预算一体化管理审核程序，适当下放项目预审权，提高项目经费管理的自主权，从而提高预算一体化审批效率；与软件开发公司沟通，按照预算编报和资金使用的实际要求增加分类查询界面、简化操作流程，优化指标数据同步联动，增加系统内部数据勾稽审核功能以及多维度报表的生成功能，保证各模块数据的匹配一致和项目动态追踪的可持续性。最后，建议主管部门会同软件公司成立预算一体化高校问题交流专群，组建技术服务团队提供在线咨询，针对系统操作共性问题开展专题培训，切实优化系统功能。

（四）引入RPA信息技术，提高系统应用能力

预算管理一体化系统处理效率未达预期的原因在于资金支付、会计核算时均需手工录入，为了减少重复工作可使用RPA自动化技术即机器人流程技术提高工作效率。首先，RPA通过财务系统中的费用报销信息直接读取摘要、资金来源、经济收支分类、金额和收款人信息等格式化字段，匹配财务预算一体化平台中的资金额度、资金支付摘要和对方账户等信息，直接进行智能录入然后提交支付审核。其次，通过RPA技术将高校现有财务系统中的会计凭证按照收入类型、金额等格式化字段匹配形成对应关系，然后批量导入在预算一体化平台直接生成会计凭证。RPA技术也可解决银行对账问题，通过自动下载国库及单位资金支付回单，保存到对应文件夹，RPA将取得的银行流水和预算一体化系统支付凭证及账务系统凭证进行三方核对，自动出具余额调节表及未达账项统计表。通过信息化技术解决一体化系统中大量的费用报销、支付录入、凭证生成和账目核对等工作，从而大大提升工作效率。

党的二十大报告指出“要建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍，坚持德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤，树立选人用人正确导向，选拔忠诚干净担当的高素质专业化干部，选优配强各级领导班子”[1]。新形势、新格局，信息技术为财务工作提供助力必须坚持以***新时代中国特色社会主义思想推进新时代高校财务人才培养。预算管理一体化系统进行预算流程全生命周期管理，要求财务人员不仅要有丰富的从业经验和扎实的财务技能，还要紧跟时代不断更新知识结构，学习大数据、财务ERP软件和财务机器人等信息化技术，掌握预算管理一体化系统的使用方法和操作规范、不断提高系统应用能力，从价值记录向价值创造转型，从而充分发挥预算管理一体化系统在预算控制、支付监管和绩效评价的控制功能。

五、结语

践行主题教育，肩负崭新使命。党的二十大报告指出“我们要办好人民满意的教育，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平[1]。”高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承等职能，在党的二十大精神引领下，高校应加快推进现代大学制度建设和高质量高等教育建设，高校财务管理应持续创新，为高校管理提供坚实的经济基础。高校应将预算管理一体化系统优化作为财务改革的重要任务，将提高资金使用效益、提高财务服务效率作为践行主题教育要求和党的二十大精神的具体行动，通过预算一体化系统的标准化和高效化运行开拓高校财务发展新局面。

【参考文献】

［1］ ***.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［EB/OL］.新华社，2023-01-28.

［2］ 王高峰.关于中央部门实施预算管理一体化工作的几点思考［J］.中国注册会计师，2022（5）：89-90.

［3］ 伍光明.预算管理一体化对事业单位会计核算的影响探究［J］.财会通讯，2022（15）：104-107.

［4］ 李玲，李敏.高校实施预算绩效管理路径探析［J］.会计之友，2022（24）：101-102.

［5］ 郭菲.高校科研财务一体化管理模式研究［J］.会计之友，2020（1）：99-101.