政府会计制度下高校预算、核算和决算的协同研究

时间：2024-04-24

王莹

【摘要】高校财务中预算、核算和决算之间存在着相对独立、相互反映并相互促进的关系，做好三者之间的协同，对于提升高校财务管理的质量、资金安全以及创新发展具有重要意义。文章首先分析了目前高校在三方面衔接上存在的问题，进而剖析了新执行的政府会计制度对三方面协同的强化作用，指出政府会计制度对预算会计功能的改进，强化了全面预算管理体系，其双重核算功能和对基建会计的合并推进了全方位、多层次、多维度会计核算，其权责发生制的引入和“双报告”的要求提升了财务报告和决算报告的准确性;为加强三方面协同，在政府会计制度下，结合国库集中支付和政府采购制度，从高校财务管理层面系统性地提出了目标协同、内外部协同、资金管理协同、制度协同、信息协同等协同策略建议。

【关键词】政府会计制度; 全面预算管理; 协同策略

【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2021）12-0138-04

一、引言

高校财务管理中的预算、核算和决算这三大环节体现了资金流动的过程，三者之间应建立起相对独立、相互反映并相互促进的机制[1]。财务决算是对年度预算执行和会计核算情况的总结，与部门预算密不可分，决算报表综合反映高校财务状况和预算收支的年度执行结果;预算指引核算，是会计核算的依据;会计核算是预算管理的基础。

目前高校财务预算、核算与决算三者之间的衔接存在诸多问题：（1）高校预算执行随意性大，预决算口径往往很难达成一致，“两张皮”现象普遍存在，这主要是由于高校年初预算编制与业务部门实际分解实施之间存在一定差异，以及年中临时追加上级转移支付等项目资金;（2）预算项目和实际支出不一致，典型的如：每笔账务处理在以收对支国库集中支付核算方式下需要核对指标并判断资金性质，但在实际操作中，国库集中支付系统常因不能实时共享而导致会计和出纳因信息不畅而串用指标[2];（3）核算的准确性有待提高，通常由于会计核算人员在实际账务处理过程中，习惯性地侧重会计基础核算，疏忽了相关财政政策和预算指标，造成没有按照资金预算确定支付途径，导致国库支付没有按照预算执行，进而影响了核算的准确性，这样进行的日常会计核算就会导致决算报表数据的准确性降低，同时未能准确反映现金流的实际情况;（4）年末突击花钱阻碍了部门预算和会计核算、国库集中支付之间的一致性;（5）国库支付的经济分类与决算报表的决算数据差异率高，主要是因为高校财政资源及资金来源与资金实际去处及执行进度之间常存在差异。

显然，若高校预算与会计核算缺乏有效协同，可能会造成预算项目与会计科目无法逐一对应，会造成预算无法在会计核算中得到有效执行，在年终编报决算报表时只能拼凑数据，这与财务决算报表编制的严谨性和一致性原则相违背[1];预决算和会计核算的口径及管理要求之间相互脱节，难以保证会计信息的真实准确，可能引起高校决策失误，从而造成重大损失。高校从2019年开始实行政府会计制度，对高校财务管理带来新的机遇和挑战。研究如何在政府会计制度下，结合国库集中支付和政府采购制度，实现预算、核算和决算这三个环节的协同，这将有效提升高校财务管理的质量和资金安全性，也将在一定程度上推动高校财务管理的创新发展。

二、政府会计制度强化了预算、核算和决算三者之间的协同

（一）预算会计功能的改进强化了全面预算管理体系

政府会计制度改进了预算会计功能，受政府会计制度改革的影响，高校的财务管理制度更加强调了财务预算工作的重要性[3]，树立了预算精细化、准确化和相对独立化的理念。政府会计制度的一个重要改革主要体现在预算类会计科目设置，从设计思路上突出了对预算执行信息的重视，这也倒逼高校必须完善现有预算管理工作，将全面预算管理思想从理念上落到实处，同时要求高校预算编制内容真实完整、细化及时，高校预算的精细化、准确化和相对独立化，为核算提供方向，形成了政府会计制度下的全面预算管理体系，并将报经批准的预算数据切实分配到校内各业务部门，通过预算硬化约束机制，增强预算的规范性和执行力。

政府会计改革工作的实施，还在一定程度上加强了预算和核算之间的联系[3]。政府会计改革使得高校更加重视会计管理与预算管理的完美融合，强化了预算会计功能，要求预算编制内容，能够涵盖高校纳入部门预算管理的所有经济事项和日常业务，预算编制准确并严格执行变得尤为重要。同时国库集中支付制度赋予高校预算会计工作新使命，要盡量避免在预算执行过程中没有预算的事项，以及出现的费用在国库集中支付系统中没有相应的科目与之匹配的情况发生。预算应具有宏观统领作用，指引高校日常会计核算，必须建立起“支出须有对应的预算额度，须有执行的时间进度”的理念，各项经费的使用和支出都应符合预算执行的要求。譬如：对于年初未编制政府采购预算的项目无法进行政府采购[2]。高校存在一定的政府采购预算编制与执行之间相互脱节的现象，常导致进行会计核算时在国库系统中找不到对应的指标，造成无法支付现象。例如：在进行零星固定资产采购时，年初应报计划，并根据科研项目预算做好统计，再及时将本年度预计采购数据集中报送采招部门统一备案。采招部门根据预算项目资金来源在系统中做好备案工作，并在报销时带上发票、固定资产入库单及在采招部门备案好的政府采购确认书（政府采购确认书上面按预算详细标明指标编号、指标分类、资金性质、经济分类、预算项目、申请金额、资金支付方式），会计和出纳人员根据政府采购确认书进行会计核算及付款，就能保证预算、核算与国库指标的一致性，避免支付时找不到资金来源，或占用其他指标，影响核算和支付的准确性，确保预算的严肃性。但实际工作中常因业务流程不太熟悉，没有报备政府采购预算，给报销和核算带来麻烦，也会影响预算的执行。

另外，政府会计制度在编制预算分录的过程中要求确定经济业务事项的具体项目资金来源，区分财政资金和非财政资金、基本支出和项目支出、项目支出中各个具体指标来源。实践中部分项目还可能涉及若干资金来源，解决该问题需要用多个不同的项目号分别进行核算，致使项目管理成本上升，预算执行监督的难度也随之增大，但这样能全面反映单位预算执行的实际情况，加强预算管理效用，有利于正确决策和财政信息透明化。

（二）双重核算和基建会计核算的合并有助于全方位、多层次、多维度会计核算

政府会计制度实现了双重核算功能，提升了核算的规范化、标准化;合并了基本建设会计核算，扩大了核算范围，有助于全方位、多层次、多维度会计核算;会计人员的职业判断力和核算水平又为决算提供了基础和保障。

政府会计制度实现了财务会计、预算会计双重核算功能[4]，其要求对纳入部门预算管理的现金收支业务同时进行双重核算，衔接了预算与日常核算，日常的每一笔经济业务都与具体的预算收支相对应[4]，从本质上减少了利用往来、存货等科目人为调整和虚列预算收支的问题，能准确反映高校预算收支情况，实现预算与核算的统一，加之政府会计制度与国库集中支付制度、政府采购制度的相互配合，有效监控高校预算执行的全过程，从实质上降低了长期存在的预决算差异度[5]。

在具体会计核算方面，会计基础科目体系分为财务会计科目和预算会计科目两类。财务会计科目按其要素可分为五类，即资产类、负债类、净资产类、收入类和费用类[6-7]，它们可根据业务需要分别采用资金来源核算、经济分类科目核算、项目核算和收支类型核算等。预算会计科目按其要素可分为四类，即预算收入类、预算支出类、预算结余类和预算控制类[6-7]，其中前两类科目总账及其明细科目可设置为按资金来源核算、经济科目核算和项目核算，预算结余类中涉及项目的按照项目核算，涉及资金来源的按照资金来源核算，预算控制类中涉及项目的设置为项目核算[8]。这些科目通过分项目核算提升了核算的规范化和标准化，一方面为满足政府会计制度的要求提供了必要的会计信息，另一方面又减少了不必要的会计科目数量和级次;同时加强了项目核算的精细化，通过设置项目的多方面信息（包括项目主管部门、所属部门、经费性质、资金来源等），有助于项目的多层次多维度管理和统计分析。财务会计中的费用类科目为高校准确进行成本核算提供了基础，预算会计中的预算支出类科目则为预算的执行和资金的具体使用情况提供了信息。

（三）权责发生制的引入和“双报告”要求提升了年终决算的质量

高校财务决算是对预算经费执行和会计核算情况全面真实的总结，是学校进行重大决策的重要依据，是对外反映高校财务状况和资金收支情况的重要渠道[9]。决算反映的财务状况为高校下期预算编制提供依据，也在一定程度上反映出本期的预算编制和核算水平。它与部门预算不可分割，通过决算工作可以对预算经费的执行情况进行分析，促进预算的合理编制，强化会计核算，提高经费的使用效率，更好地为高校教育事业持续健康稳定发展夯实基础和提供保证。

政府会计制度中权责发生制的引入有利于全面反映高校的资产、负债情况，政府会计制度要求提供“双报告”，“双报告”提高了年终决算的质量，倒逼预算和核算和决算三者之间相互协同。决算报告编制以预算会计核算的数据为依据，以收付实现制为记账基础，目标是反映预算执行进度与执行结果，并要求编写预算收支表、预算结转结余变动表和财政款项收支表这三张预算会计报表。这三张报表各自类目和功能不同，是编制部门决算报表的基础，相当于把年终决算工作分解到日常工作中，有利于高校建立起行之有效的预算绩效评价制度，提高绩效管理水平。财务报告基于财务会计核算数据形成，财务会计要求按照权责发生制进行核算，将更真实地反映高校的财务状况。决算报告和财务报告有不同的会计核算基础和范围，需通过编制预算结余与本年盈余差异调节表，将预算会计与财务会计关联起来，建立它们之间的勾稽关系，从而进一步完善了会计核算和年终决算报告体系。

部门决算如果与会计核算脱节，将导致会计核算最终的数据需要经过调整、加工才能形成决算的基础数据。因此认真抓好会计核算基础工作，并在会计核算阶段，做到资金的性质、功能分类、列支项目与财政到账通知书一一对应十分重要。例如：在会计核算和支付过程中，应当对资金的性质予以准确区分，判断清楚资金性质是属于“预算内当年资金”还是“权责发生制结转资金”，是属于“日常公用经费”还是“人员经费”，是属于“基本支出”还是“项目支出”，“项目支出”中的具体指标来源。日常核算和支付的严谨细致能为提高决算数据的准确性提供有效保障。核算与决算之间的有效协同，也有利于推进预算工作质量。

三、进一步提升三者协同的建议与措施

政府会计制度下，更加重视会计核算系统中预算会计要素和财务会计要素之间的关联[10]，加之政府采购、国库集中支付制度的要求，高校应进一步将预算、核算、决算真正有机协调统一起来，高校财务管理层面可以系统性提出协同策略，包括目标协同、内外部协同、资金管理协同、制度协同、信息协同，提高财务管理水平;高校财务工作需要全面梳理流程，顺应时代要求，提升资金使用效率。

（一）目标协同、内外部协同

为了实现会计预算和核算、决算之间协同目标，使预算指引核算，核算为预算管理提供基础，决算反映核算并为下一年度预算编制提供参考，高校财务应加强与财政、国库以及校内其他部门之间的有效配合，建立良好的对内对外沟通协调机制。积极与财政及上级主管部门联系，争取及时下达各项财政指标;积极与校内业务及职能部门沟通，提高校内预算测算的精确性;加大收支与结余等科目的清理力度，使财务管理工作更全面深入。

财政部门对高校预算批复和部分国库指标下达的时间有时较晚，会导致诸多不良后果：（1）高校在上级预算批复之前，因学校正常运转需要，可能先行对各业务部门切块部分资金，这将造成对外报批预算与校内预算不一致，形成“两张皮”现象，最终导致预算执行不力，国库支付混支挪支，国库支付的经济科目与报表的决算数据差异率高[2];（2）年初編制预算时，专项拨款往往没有下达，经常是资金到位时间比较晚并要求当年必须执行完，还有些临时追加的财政拨款，因年初没有安排预算，在使用过程中无形增大了预算的随意性，导致财务部门经批准的预算没有按计划执行[2];（3）高校的许多预算资金没有得到充分使用，每年年末高校都会存在财政专项资金结余，有可能被收回。为避免资金被收走统筹，高校从自身利益出发，只好改变年初预算的资金来源，并造成年末集中支付和突击花钱，预算执行质量大打折扣，形成预决算差异。因此，高校应加强与财政部门、预算主管部门的沟通，争取财政部门及时下达指标，并快速进行指标分解与实施;确有需要时，严格按规定流程调整预算，尽量确保报批的预算和校内预算一致。

校内各业务部门上报预算时也应尽量量化预算指标。在递交预算申报表时，须详细罗列下一年的预算指标和项目，并将上一年的预算支出执行情况附上以供决策参考。这些工作都需要财务部门主动与校内业务部门沟通，业务部门积极配合参与，共同提高校内预算测算的精确性。

各业务部门的实际支出有时也会出现一些余额，造成该部门所递交的预算申报表与资金的实际支付情况不符。例如：在购置设备或基建工程中往往会扣留质保金，在设备验收入库或工程完工并过了质保期后退还质保金时，因时间已经超过一年以上，甚至三年或更长时间，原国库对应指标早已用完或者收回，出现质保金无对应项目支付的现象。因此，高校应当在政府会计制度改革过程中，加大收入、支出、结余结转等科目年终清理工作，并在以后年度预算安排中提前做好规划，使财务管理工作更全面、深入。

（二）资金管理协同

预算会计是高校预算、核算、国库支付与决算管理活动之间的联系者，能够在它们之间建立起信息的相互关联。日益苛刻的预决算一致性要求，使预决算的关系更加密不可分。预算控制能够实现项目、支出、经济分类多重控制，可以实现按经济分类额度控制管理以维护预算的权威性。高校预算制定应科学合理、内容完整、真实及时，从资金实际使用角度组织预算并贯彻执行，在预算资金的类、款、项之间做好资金的科学分配，将预算资金分配得更为合理细致，才能提升预算会计的预算资金管理水平，弥合预算和决算之间的差异，降低年中进行预算指标调整的概率。

在预算执行过程中，会计核算要及时跟上，严格按照预算执行部门经济业务进行核算，确保资金使用与预算相符，谨防资金随意乱用，简化会计核算关系，调整会计科目设置以应对国库集中支付制度下的会计科目差异，改进会计核算流程，从而提高会计核算效率，提高日常核算的准确性。在年度决算报表的填报环节，要与预算相对应，这样既可以保证决算数据与预算数据的一致性，同时又满足了财政部门的管理要求。

（三）制度协同

加强基础核算制度建设，规范会计基础工作管理。部门决算报表是以日常会计核算及账簿为基础的，会计核算工作的质量会极大影响决算报表的质量。高校应该抓住政府会计制度实施的时机，将内部控制融入业务、财务流程中的各个环节，实现智能化管理，使基础会计核算质量上一个新台阶。年初科学设置会计科目，尽量与决算要求一致以满足决算需求;年中归集不同经济业务类型并统一核算口径，做好凭证的录入和复核工作，正确计提坏账准备、做好固定资产折旧和无形资产摊销工作;年末决算前准备好各类基础数据的组织填报，国库、银行、资产、存货、往来等科目的对账工作。但目前高校的很多业务在政府收支分类改革的经济科目中找不到对应的科目，有些经济事项选用经济分类科目时存在异议，导致高校预算编制人员选用经济科目存在巨大的主观差异性，会计核算中也存在诸如学生活动费、招生费、就业费等业务活动经济分类科目选用错误和难以把握的现象。如招生录取过程中发生的差旅、办公等各种费用，有的核算人员直接分别计入差旅费、办公费等经济分类科目，有的则认为此类费用应全部归属于招生费经济分类科目;再如展板、横幅、视频等制作费用，有的核算人员计入办公费，另一部分则认为应计入委托加工业务费。预算执行过程中会存在因会计人员职业判断之间的差异，导致预算编制会计人员与核算会计人员、甚至不同的核算会计人员之间都有可能对同类业务事项选择不同的经济分类科目，因此，建议在决算时考虑针对高校经济业务活动特点单独设置经济分类科目，加强会计基础工作规范化管理，保证高校财务预算、核算、决算口径的一致性。

（四）信息协同

高校必须大力加强财务信息化建设，优化顶层设计，统一核算软件。对财务软件中的会计科目、报表模板、查询功能等功能进行精细化设置，尽可能做到全方位、多维度核算、查询及统计并与国库集中支付系统有效对接，打通会计预算、核算和决算管理、资金收付、政府采购、合同管理、资产管理等信息化业务模块数据的连接，实现会计科目、报表格式、财务软件、财政性资金管理的“统一”。

四、结语

在政府会计改革的大环境中，高校应利用执行政府会计制度的契机，在國库集中支付和政府采购制度的配合下，积极与主管、财政及校内业务部门沟通，不断提升预算、核算和决算业务水平，从根本上做到预算、核算和决算的有效衔接和协同统一，有效提高高校财务管理水平，降低财务风险，并为成本管理和绩效评价提供强有力支撑。

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