民营资本参与PPP项目的障碍因素研究

时间：2024-04-24

刘华李航

【摘要】民营资本参与度不足已经成为我国PPP模式持续发展的一大桎梏，识别和分析障碍因素是促进民营资本参与的关键。通过文献分析法识别出制约民营资本参与PPP项目的5大因素及其24个可测量的二级因素，构建了民营资本参与PPP项目障碍因素的概念模型，并借助结构方程模型进行实证分析。结果表明，PPP模式自身特征、政府行为、外部环境等对民营资本参与PPP项目具有显著的制约作用，政府行为和外部环境在其中发挥了中介作用。据分析结论提出了完善参与环境、提升主体能力、规范主体行为等具体建议，以期为改善民营资本在PPP项目中的参与现状提供依据。

【关键词】民营资本; PPP项目; 障碍因素; 结构方程模型

【中图分类号】 F294 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2021）06-0138-06

一、引言

PPP模式是公共产品及服务供给机制的一项重大创新，我国在推行PPP模式的过程中，几经起伏，至2014年国内重新掀起PPP的热潮，目前仍处于探索和经验积累阶段。发改投资〔2016〕1744号文[ 1 ]提出要在传统基础设施领域切实推进PPP工作后，政府和社会资本合作模式已经逐渐成为我国基础设施项目的主要供给途径。我国的PPP模式不同于发达国家应用成熟的PPP模式，涉及的社会资本这一参与方中不但包括民间资本等非公经济，还包括了国有企业，而当前国企在PPP项目中的参与度远高于民营企业，这违背了采用PPP模式的初衷。国企参与虽然是我国情境下的现实要求，具有其合理性，但不可否认由国企主导会为我国推行PPP模式制造难题，如影响PPP模式有效性的实现、削弱民营资本参与提供公共服务的热情、引发公众质疑公私合营本质等。针对民营资本参与率低的现状，可以明确，如何提升民营资本参与率，使私营资本主导PPP模式，央企、国企等主导传统模式，进而达到二者平衡发展是亟需探讨的问题。

目前，有关民营资本参与PPP项目的研究文献主要有：王雨辰和胡轶俊[ 2 ]从PPP项目公共性出发构建风险分析框架，指出民营企业的低参与度主要源于地方政府存在选择偏好。李建英等[ 3 ]分析了国际PPP经验对我国引导民营企业参与的启示和借鉴。李天建[ 4 ]从行为主体利益差异的视角探寻我国PPP模式中民营资本“围观”现象的破解思路。卢明湘等[ 5 ]研究了民营企业投资PPP项目的路径，从民营企业自身角度指引民营企业投资PPP项目。李艳飞等[ 6 ]对PPP联合体内部的各個社会资本方的合作模式进行研究，分析了投资、建设、设计和运营各个社会资本方在联合体中的合作关系和各自地位。高蒙蒙和汪冲[ 7 ]通过分析我国基础设施PPP项目风险分担机制的经验与问题，为调动民营资本的积极性，确保PPP项目的顺利开展以及促进我国PPP的发展与改革提出了相应的政策建议。谭小芳和杜佳媛[ 8 ]探讨了如何加强PPP模式中民营企业对地方政府的信任，试图由此提高民营企业参与PPP项目的积极性。

可以看出，现有文献已经关注到了民营资本对PPP模式的重要作用及其参与率低的现实难题，但大多停留在较为宏观的层面，对民营资本参与度不足的致因进行简单的归纳分析，欠缺对因素间关系及作用路径强度的定量式探究。因此，本文在梳理现有文献、案例和深度调研获取民营资本参与PPP项目障碍因素的基础上，构建因素间相互作用的概念模型，进而结合结构方程模型（SEM）方法，对各障碍因素间的作用路径与影响程度进行分析，以期为PPP实践中提升民营资本参与率，保证PPP事业可持续发展提供理论支持。

二、理论分析与研究假设

（一）民营资本参与PPP项目的障碍因素分析

国有企业可以社会资本身份参与PPP项目是我国与国外PPP模式在定义上的最大区别[ 2 ]，长期以来国企在PPP项目中的过度参与或主导地位被认为会制约PPP模式的持续健康发展。通过对现有研究、典型案例的分析，本文从五个角度归纳出阻碍民营资本参与PPP项目的24条因素，分别为PPP模式自身特征角度、民营企业自身特征角度、政府行为角度、政府与国企关系角度、PPP外部环境角度，如表1所示。

1.PPP模式自身特征

PPP模式作为一种公共产品与服务供给的创新模式，通常应用于大型基础设施建设项目，这类项目本身特别复杂，在PPP模式下，合作关系和实施流程会更为复杂，再加之项目投入巨大，对参与其中的社会资本方提出了较高的要求[ 9 ]。此外，PPP项目的公共性质，使得PPP为社会资本带来的收益较传统模式项目更低，而风险更高[ 2 ]，民营资本作为逐利的企业在投资决策时势必会秉持更为慎重或保守的态度。因此，提出假设：

H1：PPP模式自身特征对制约民营资本参与PPP项目具有正向作用。

2.民营企业自身特征

民营企业近年来蓬勃发展，在我国社会经济发展中扮演着愈来愈重要的角色，自大力推行PPP模式以来，其作为社会资本的重要组成部分，得以在公共领域发力。但相较国企、央企，民营企业通常规模较小，资信较低，缺乏公共项目的运作经验[ 10 ]，使得其往往缺乏参与PPP项目的信心和机会。因此，提出假设：

H2：民营企业自身特征对制约其参与PPP项目具有正向作用。

3.政府行为

地方政府作为PPP项目重要的发起主体与合作主体，在PPP项目中的合作行为对项目开展与最终成效具有重要影响。但实践中可以看到，地方政府经常存在不当的合作行为，主要表现为以下几点：第一，在选用PPP模式时政府行为失当[ 11 ]。前几年，我国建筑市场涌现出大量伪PPP项目，地方政府为了转移风险或者变相融资，对本不适合的项目强行采用PPP模式[ 12 ]，使得项目以失败告终。第二，在发包项目的过程中政府行为不当。政府经常在招标文件中设置不合理门槛，这固然有PPP项目本身较为复杂的原因，但更多是政府对资质要求过高，已经大大超过了PPP项目的技术门槛，另外还存在为了使特定企业进入而设置门槛的情形[ 11 ]。一些地方政府倾向于将若干工程打包成大项目实施[ 13 ]。第三，在PPP项目合作关系中政府行为不当，如政府干预过多。实践中，政府对社会资本方联合体内部的权利义务分配空间都会诸多限制，使得合作难以开展[ 13 ]。第四，政府对国企存在隐性补贴，而对民营企业的合理补贴不兑现，在更换领导人之后新官不理旧账等行为频现[ 11 ]。不适当的政府合作行为，客观上会造成一些民营企业无法参与PPP项目，主观上难免会引发民营资本对PPP项目的质疑。根据以上分析，提出假设：

H3：政府行为对制约民营资本参与PPP项目具有正向作用。

4.政府与国企关系

长期以来，政府与国企之间存在特殊关系[ 11 ]，体现在目前二者仍保有“父子”关系的特征，政府可任命国企领导人，国企领导人亦可任职于政府重要岗位。此外，在推行PPP模式之前，公共产品一直由政府直接提供，政府与国企之间形成了紧密、稳固的伙伴关系[ 11 ]。在推广PPP模式后，地方政府从初期选择合作伙伴到前期项目审批都会向国企倾斜，表现出明显的选择偏好，削减了民营企业的参与机会和信心。因此，提出假设：

H4：政府与国企关系对制约民营资本参与PPP项目具有正向作用。

5.PPP外部环境

PPP模式以周期长为特点，在整个实施周期中，容易出现政府领导人换届、政策变化的情况，造成PPP项目政策适用难题，这是民营企业参与不可回避的风险因素。目前，我国PPP相关的法律法规和运作机制还不甚健全，如现有规定对争端发生后的处理机制缺乏指导性，PPP协议法律适用不清晰，使得民营企业难以甚至无法真正维护自身利益;再如对于准经营性项目，现有的价格机制不够灵活，使得项目收益不能保证等[ 14 ]。对民营企业而言，在PPP合作关系中，其与政府常常处于信息极不对称的状态，掌握的信息总是不及时、不充分的，这增加了参与的不确定性，而国企则不然[ 14 ]。另外，目前专业的第三方咨询、中介、监督机构还较为匮乏，不能为民营企业参与PPP项目提供更多的支持[ 15 ]。以上诸多因素势必使得民营企业对PPP项目持保守态度。因此，提出如下假设：

H5：PPP外部环境对制约民营资本参与PPP项目具有正向作用。

（二）障碍因素间关系分析

地方政府在PPP项目中表现出不适当的合作行为，其原因是多方面的。首先，地方政府与国企在公共领域的长期合作关系会使其在实施PPP项目时优先考虑国有企业作为合作伙伴，这符合路径依赖理论对人们行为规律的解释。其次，PPP模式本身具有流程复杂、周期长、风险高等特征，而民营企业相较国企普遍资信、能力水平较低，加之目前PPP外部环境还不够成熟，考虑到民营资本参与可能带来更大的潜在风险，地方政府可能会通过各种方式限制民营资本参与，如设置门槛等，这一点可以用卡尼曼风险定律加以解释，面对收益大多数人会是风险规避的。PPP模式在我国算是一种新兴模式，其本身的复杂性对各实施机构提出了要求，也是外部环境尚未健全的一个重要客观原因。基于以上，可以认为民营企业自身特征、政府与国企关系、PPP模式自身特征和PPP外部环境对政府行为具有正向影响，PPP模式自身特征对PPP外部环境具有正向影响。因此，提出如下假设：

H6：PPP模式自身特征对政府行为具有正向影响。

H7：民营企业自身特征对政府行为具有正向影响。

H8：政府与国企关系对政府行为具有正向影响。

H9：PPP外部环境对政府行为具有正向影响。

H10：PPP模式自身特征对PPP外部环境具有正向影响。

通过以上分析可以看出，各类障碍因素对民营资本参与的制约主要表现为削弱其参与的积极意愿，考验其参与能力，压缩其参与机会，因此考虑将PAR1参与意愿、PAR2参与能力和PAR3参与机会作为内生潜变量的测量变量。综上，民营资本参与PPP项目的概念模型由三个外源潜变量（民营企业自身特征、政府与国企关系、PPP模式自身特征）、两个中介变量（政府行为、PPP外部环境）以及一个内生潜变量（民营资本参与）组成，概念模型如图1所示。

三、实证检验

（一）数据收集

本文旨在研究民营资本参与PPP项目的障碍因素，在具体因素识别的基础上，按照李克特量表设计法将6个潜在变量（一级因素）下的观测变量设置为题项，形成了包含6个维度27个题项的调查问卷。问卷主体部分考察各因素的制约程度以及结果变量测量指标的重要程度，被调查者根据自身工作经验或理论知识进行填写。为确保被调查人员的有效性，本次调查以政府相关部门、各类社会资本方、大专院校等作为调研单位，以各单位中从事PPP项目管理实践与研究的相关人员作为调研对象，共发放问卷350份，回收302份，經过整理后得到有效问卷289份，占总问卷的82.6%。

（二）信度与效度检验

在模型拟合前需要考察调查问卷的可靠性和有效性，本文首先运用SPSS24.0软件，基于Cronbach's α系数法检验各观测变量的信度，分析结果如表2所示。可以看出各维度（民营企业自身特征、政府与国企关系、PPP模式自身特征、政府行为、PPP外部环境、民营资本参与）的α系数均高于0.7，整体量表的克朗巴哈系数为0.914，由此表明测量结果具有较好的可靠性，该量表的信度检验可以通过。其次，基于KMO检验法与因子分析法检验量表的结构效度，经SPSS24.0软件的分析，KMO检验值为0.900，大于0.7的标准，因子分析结果显示各观测变量均具有较大的因子载荷，由此表明结构模型效度良好。

（三）模型拟合

本文利用Amos24.0软件，根据所构建的概念模型以及结构方程模型的相关理论[ 16 ]，绘制出民营企业自身特征、政府与国企关系、PPP模式自身特征、政府行为、PPP外部环境到民营资本参与的影响关系路径图。经软件运行得出初始拟合模型（图2），具体拟合度分析如表3所示。由表3可见，模型的卡方自由度比值（χ2/df）小于3，GFI、AGFI、NFI、IFI、TLI、CFI指标的显示值均大于0.9，近似误差均方值（RMSEA）小于0.08，表明本研究初始模型的拟合值均达要求，拟合程度较为理想，不需进行修正。

四、路径分析与模型结果讨论

基于结构方程模型的运算结果，本文从民营资本参与PPP项目障碍因素的作用路径与影响强度两方面得出结论。

（一）作用路径分析

初始模型整体拟合度检验良好后，即可对路径系数进行检验，从而验证模型中设置的研究假设，如表4所示。五类障碍因素均对民营资本参与PPP项目具有显著的制约作用，研究假设H1—H5得到验证;民营企业自身特征、PPP模式自身特征、政府与国企关系对政府行为具有显著正向影响，H6—H8得到验证;PPP外部环境对政府行为在统计上不具有显著性，H9未能得到支持;PPP模式自身特征对PPP外部环境具有显著影响，H10得到验证。概念模型中提出的研究假设有9条得到支持，路径系数均在0.1～0.5之间，表示假设描述的变量关系被验证为中等强度的正向影响关系。因此，各外源潜变量和中介变量均是民营资本参与PPP项目的重要障碍因素。

（二）障碍因素作用强度分析

模型验证结果表明，三个外源潜变量对民营资本参与PPP项目的总效应分别为民营企业自身特征0.301、政府与国企关系0.281、PPP模式自身特征0.266，影响程度相当。对比可以发现，民营企业自身特征的总效应在其中略高。在我国当前情境下，国有企业在市场中的竞争实力依然较为凸显，民营企业在专业人才、项目建设运维能力和经验、融资能力等各个方面还有待提高，但近年来民营企业不断发展，在各专业领域积累了不容小觑的实力。另外，实践中已经发展出各种PPP运作模式，地方政府在发起PPP项目时，应该考虑到针对不同类型的项目，在不同的运作模式下，对社会资本方应该有不同的选择，不应以民营企业能力不足等原因一刀切。政府与国企关系、PPP模式自身特征对民营企业参与PPP项目的制约作用也不容忽视，为PPP模式能够持续发力，地方政府应该积极引导，减轻民营企业的顾虑，增加民营企业的信心，使民营企业不用在低利润水平下承担更大的损失风险。

两个中介变量对民营企业参与PPP项目的总效应分别为PPP外部环境0.230、政府行为0.128，相比之下PPP外部环境的总效应较大。当前，比较突出的一个问题是民营企业缺乏良好的参与环境，PPP法律法规不健全、政策不稳定、相应制度不完善会使民营企业参与PPP项目变成一项极冒险的投资，相关第三方机构的缺失同样限制了民营企业的步伐。地方政府首先需要营造一个良好的参与环境，其次应该积极纠正不合适的合作行为，使民营企业能够更好地参与到公共产品与服务供给中。

五、研究结论与对策建议

深入分析民营资本参与PPP项目的障碍因素是有效促进其参与的前提，也是规范PPP项目、保证PPP模式健康持续发展的重要环节。本文通过构建民营资本参与PPP项目障碍因素的概念模型，利用结构方程模型系统地分析了各障碍因素的作用路径和影响强度，结果表明PPP模式自身特征、政府行为、外部环境等对民营资本参与PPP项目具有显著的制约作用，政府行为和外部环境在其中发挥了中介作用，据此进一步提出促进民营资本参与PPP项目的相关建议：

（一）完善民营资本参与环境

1.在项目采购阶段着力加强对政府合作行为的规范和对民营资本的引导

近年来，为深入推广PPP模式，国家各部委陆续出台了若干指导性文件，如财金〔2014〕113号文、交办财审〔2017〕173号文和发改农经〔2017〕2119号文，后两者在社会资本方选择的相应条款中均提及不应排斥、限制或歧视民营资本，但现实中该条款并未充分发挥作用。为切实提升民营资本的参与度，地方政府应在运作过程中克服自身偏见，充分考察民营资本能力和项目需要，积极为民营资本创造机会。如对不需要更新或更新工程量较小的存量项目，民营资本的参与难度更小，参与可能性更大，则可以在采购邀请或资格预审公告中注明本项目适合于民营资本。再如地方政府应当对PPP项目实施机构的项目采购行为进行规范和监督，规避偏好或关系的影响，将项目交到真正适合的社会资本手中。

2.大力推广应用并不断改进PPP标准合同文本

PPP模式在我国尚未完全成熟，PPP合同再谈判或提前终止的现象频发，在PPP合同中合理划分权责利，对可能的争议事项提前约定，可以增强民营资本的安全感和参与信心。2018年6月14日《政府和社会资本合作（PPP）项目合作协议示范文本（試行）》出台。为规范PPP项目，保障合作各方的利益，今后应该大力推广使用示范合同文本，当然，由于该示范文本推出不久，还需要在实践中发现其中的不适用性并不断改进。另外，该示范文本不区分项目类型，在使用过程中需要按照项目特征自行适用，必要时应该推出针对特定类型项目的合同示范文本。

3.落实相关激励政策，合理提升收益水平，提升项目吸引力

项目风险大、投资回报低是很多民营资本对PPP项目持观望态度的主要原因，因此，应该通过挖掘项目的商业潜力合理提升项目收益水平，在此基础上结合适当的税收优惠政策或奖励机制，增强项目对民营资本的吸引力。

4.加快培育第三方PPP咨询、监督机构

第三方机构提供的咨询服务等可以作为民营资本能力的补充，是激励民营资本参与的重要手段。

（二）强化政府和民营资本能力

地方政府和民营企业应该加强自身能力的建设，尤其地方政府应该主动克服对民营企业的偏见，纠正不合理发包行为，合理选用PPP模式，简化民营资本参与PPP项目的审批程序。民营企业规模偏小的特点虽难以改变，但可以通过积累项目经验，增强联合体参与项目的能力，强化对PPP项目特征和自身优劣势的分析，选择适合的项目进行投标，提升中标率。

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