基于人才吸引的个人所得税优化研究

陈燕

【摘 要】 在全球化的背景下，多数国家或地区已意识到未来的竞争就是人才的竞争，而个人所得税制度是影响人才国际流动的重要因素。2019年5月21日，任正非在接受多家媒体群访时指出中国较高的个人所得税负已对国际高端人才流动到中国形成了阻碍。因此优化个人所得税制，增强对高端人才的吸引力已变得非常急迫和重要。文章认为，2018年改革后的个人所得税在留住和吸引高端人才方面仍存在一些障碍，应从以下方面进一步优化：一是降低最高边际税率;二是提高最高边际税率适用的收入标准，增加家庭联合申报选项;三是进一步完善免除项目;四是进一步完善针对高端人才的优惠政策。

【关键词】 高端人才; 个人所得税; 最高边际税率; 优惠政策

【中图分类号】 F812.42  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）14-0083-06

一、引言

一段时间以来，美国对中国的高科技企业华为不断地进行全方位打压，将华为及70家关联企业列入所谓“实体清单”，要求任何向华为出售产品的美国公司必须获得许可特批，企图以此遏制中国发展。2019年5月21日，在生死存亡的紧急关头，华为创始人任正非接受了数家中国媒体的采访。在采访中，任正非除了表示“有能力继续为客户服务”外，还着重强调了人才对一个企业和一个国家发展的重要性;同时他表示目前我国的个人所得税并不利于吸引高端人才，“很多顶级专家从国外回到中国，不但没有税收优惠，反而还要缴更多的税”;他呼吁，“中国一定要开放，引进高端人才”“要创造一些外国科学家回国的路”[ 1 ]。

经济全球化使得生产要素的国际流动日益频繁，人才和资本一样也具备全球流动性。随着国际竞争的日趋激烈，相当多国家已意识到顶尖人才的高价值性和稀缺性，纷纷出台各种政策留住人才、吸引人才、集聚人才，掀起了一场全球范围的人才争夺战。目前中美贸易战的背景让我们更加明白未来的竞争其实就是人才的竞争、科技的竞争，在发达国家凭借自身经济实力、优越的人才发展环境对发展中国家人才进行掠夺式吸纳的时候，我们如何才能在这场人才保卫与争夺战中赢得先机？其中一个不容忽视的因素便是税收，大量的实证研究和数据表明个人所得税对留住人才和吸引人才有着直接的影響。高技能人才由于本身较高的收入往往需要承担更多的税负，所以他们对个人所得税负更加敏感。因此优化税制，加强个人所得税的国际化建设，提升税收竞争力已变得非常急迫和重要。

二、我国的科技及人才实力现状

我国的科技实力及人才实力到底如何，可以从世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》中一窥究竟（见表1）。世界经济论坛每年都会发布140个国家和地区的综合竞争力排名，其中就包括人才、技术等指标。本文选取美国、日本、德国、新加坡及我国香港地区与我国进行对比。之所以选择这几个国家或地区，是因为他们在全球竞争力排行榜上居于前列，比较起来更有意义，也有助于我们发现自身的问题。

从表1可以看出，美国居于全球竞争力排名的首位，新加坡、德国紧随其后居于第2位和第3位，日本排在第5位，我国香港地区排在第7位，我国排在第28位。这与各国和各地区的科技实力、人才状况密切相关。从留住人才和吸引人才的能力来看，我国排在第34位和第23位，远远落后于美国（第3位和第5位）、新加坡（第5位和第4位）和我国香港地区（第10位和第9位）。我国拥有的科学家和工程师的数量在上述国家和地区中得分最低，居于统计范围内140个国家和地区中的第29位，美国处于第2位，日本处于第8位，新加坡排在第9位，德国排在第11位。而从科研机构的质量、创新能力、可用的最新技术三个科技实力指标来看，我国排名第81位。科研机构质量落后于美国31位，落后于德国25位;创新能力落后于美国42位，落后于德国39位;可用的最新技术更是大幅度落后于其他几个国家和地区，落后于美国75位、日本70位、新加坡66位[ 2 ]。

从以上数据可以发现，我国无论人才实力还是科技实力与表中其他五个国家和地区相比还存在不小的差距。正如任正非所说，“就华为而言，与世界上先进的企业比较已经没有多少差距了;但就我们国家整体和美国比，差距还很大”[ 1 ]。而这五个国家和地区之所以强大，与他们所采用的人才政策不无关系。

美国高度发达的高等教育为企业创新提供了丰富的人力资源，同时他们利用宽松的移民政策、优越的人才发展环境和突出的科研优势吸引了全球各地的高端人才。据不完全统计，二战后美国80%以上的科技成果是由引进的外国人完成的。德国和日本二战后的经济振兴和复苏关键也得益于他们的教育和人才。新加坡的成功在很大程度上依赖于吸引外来人才的能力。我国香港地区经济的实力强劲同样源自对外来人才的强大吸引。这点从表1“留住人才和吸引人才的能力”中就可以发现。

华为之所以成为今天中国的冠军企业，一方面是因为华为每年数百亿美元的研发投入，另一方面也和华为全球网罗尖端人才不无关系。2019年7月，华为年薪200万元招应届毕业生引起热议，这其实就是华为的人才政策，用顶尖的薪资吸引顶尖的人才。如今华为拥有在职的数学家700多人，物理学家800多人，化学家120多人。由此可见，无论企业实力还是国家实力很大程度上都依赖于他们所拥有的人才和技术，而技术最终也源自高层次人才。目前全球人才正面临第二次大转移，全球研究人工智能的科学家中50%以上是华人，大量从事机密技术研究的人才由于美国的排外政策受到排挤，我们何不利用此机会完善政策拥抱来自全球的顶端人才呢？

三、个人所得税如何影响高端人才的流动

一个国家或地区如何才能吸引更多的高端人才？当然涉及因素众多，如当地的经济发展程度、生活便利程度、薪酬水平、发展空间、使命感及高端人才的爱国情怀等，但个人所得税的征收是其中不容忽视的一个重要因素。从全球范围来看，各国争夺国际人才日趋激烈，利用个人所得税优惠招揽人才已成为行之有效的方法之一。如果说如何征收企业所得税直接影响资本的国际流动，那么如何征收个人所得税影响的就是高端人才的国际流动。被多个国家或地区争夺的高端人才，具有在多个国家或地区间选择工作地点的主动权，同时他们本身所拥有的知识和智慧又为他们带来相当高的收入，这意味着高端人才需要承担更多的个人所得税负。按照亚当·斯密在《国富论》中提出的观点，作为理性经济人，所有人都会做出对自身最有利的行为抉择，高端人才也不例外。当高端人才的税后收入产生明显差距，那么他们很可能会被高税负“挤”到税收更低的地方去工作。如果一个地方个人所得税负比较恰当，那么对高端人才的国际流动就能起到正向的激励作用[ 3 ]。从表2的数据可以发现这一事实。

表2是世界经济论坛发布的2018年度税收对工作激励程度的得分及排名。新加坡和我国香港地区的税收政策对人才的激励程度非常大，分别处于第1位和第4位。美国和中国分别在2017年和2018年进行了个人所得税的改革，降低了个人所得税的纳税负担，带来的直接效应就是税收对工作激励程度排名的大幅度上升。美国从2017年的第28位上升到第15位，中国从2017年的第60位上升到第36位，而日本和德国由于较高的个人所得税边际税率导致排名大大落后于新加坡、美国和我国香港地区[ 4 ]。

这样的得分和排名充分说明个人所得税的税负高低对人才的国际流动起着实质性的影响。奥茨在1972年论证收入分配职能时提出：地区间差异化的所得税制度会引起高收入者向低税率地区流动。新加坡和我国香港地区由于在全球都具有竞争力的个人所得税率，許多跨国公司的亚太总部往往都设在这两个地方，因为需要负担的个人所得税更低;有的跨国公司高级员工的工作地明明在中国内地，可薪酬却选择在香港地区发放。华为在中国香港建立基地让科学家们做研究，按当地的低税率来缴纳个人所得税[ 5 ]。首先，中国香港15%的最高个人所得税边际税率从全球来讲都是处于较低位，在统计的157个国家和地区中处于第133位;其次，在该地区工作的人才只需对来自本地区的收入缴纳个人所得税，而来自该地区之外的收入一概不用纳税。与此同时，我国香港个人所得税免税扣除项目的范围很广，除了基本免税额，还有已婚人士免税、子女免税、供养兄弟姐妹免税、供养父母祖父母免税、单亲免税等，另外个人进修开支、居所贷款利息、养老金供款、慈善捐款等都可以作为扣除项目。这种宽松的税收环境和较低的税负成就了我国香港对高端人才的吸引力，也成就了其全球排名第7的竞争力。

新加坡作为小型城市，经济资源缺乏，一直将人才引进作为发展的关键。在个人所得税制的设计上，新加坡将其收入效应发挥到了极致。新加坡一直实行简单、低负担的税收体系，最高的累进税率仅为22%，在统计的157个国家和地区中处于第110位，从全球来讲属于较低位次。新加坡对个人所得税实行半来源地税收管辖权，本国居民只需对在境内收到的境外所得缴纳个人所得税。从2004年1月1日起，更是规定本国居民在境内收到的境外所得，除了合伙人所得外均可免税，而且企业为外来人才提供的高薪和住房福利等待遇支出还可以减免税。这样的个人所得税政策不但对外来人才极具吸引力，还能最大限度地避免人才外流。要知道新加坡的经济增长中有1/3是外来人才所做的贡献，正是由于这种自由、低税负的个人所得税制度促使新加坡集聚了大量高端人才，近年来全球竞争力排名一直保持在全球第2位或第3位。

从以上分析可以看出，个人所得税制度与高端人才的国际流动有着至关重要的关系。只要一个国家个人所得税最高边际税率与其他国家的差距足够大，那么基于人口流动理论的分析，高端人才完全可能选择低税负的地方工作和定居。事实上，20世纪80年代以来，美国通过大幅度降低个人所得税边际税率、完善扣除项目，吸引了大量海外人才，美国科学家中移民的比例也从1960年的7.2%增长到2007年的27.5%，这使得美国成为全球人才竞争与流动的绝对赢家;德国的个人所得税率在2005年降到最低点，为“高技术战略”的有效实行打下坚实基础，营造了有吸引力的创新环境，聚集了大量创新型高端人才;新西兰的个人所得税最高边际税率也从38%降到了33%，目的就是要提高税收的国际竞争力。

四、优化个人所得税制，留住和吸引更多高端人才

2018年，我国对个人所得税制度进行了较大幅度的变革，提高了起征点，增加了子女教育、继续教育等六项专项扣除，更重要的是迈出了从分类制向综合与分类相结合的步伐。新个税法于2019年1月1日实施后，2019年1—4月，全国个人所得税减税2 143亿元，累计人均减税1 026元[ 6 ]。但是对收入处于高位的高端人才而言，税负并没有明显下降，有的甚至还会增加。国税总局原副局长许善达曾经表示，我国工薪的个人所得税率高达45%，海外高端人才到我国就业往往要承受更重的税收负担，已经导致很多优秀人才流失，我国的个人所得税政策对海外高端人才的“整体待遇”远不具竞争力[ 7 ]。即使2018年个税深度改革以后这种情况也未得到根本性的改变。那么我国的个人所得税在吸引高端人才方面到底存在哪些问题，又应该如何优化呢？笔者认为主要有以下几点：

（一）降低个人所得税的最高边际税率

1.我国个人所得税的最高边际税率处于全球高位

目前我国个人所得税的最高边际税率为45%，在全球参与统计的157个国家和地区中处于第20位，毕马威会计师事务所也曾对全球96个经济体做了一次个人所得税率的调查，我国处于第16位。45%的最高边际税率，高于我国周边的新加坡（22%）、韩国（40%）、越南（35%）、泰国（35%）、印度（35.88%）、俄罗斯（13%）和马来西亚（28%）等国家和地区，超过埃及（22.5%）、巴西（27.5%）、智利（35%）等发展中国家，同样也超过挪威（38.52%）、美国（37%）、加拿大（33%）、新西兰（33%）等发达国家[ 8 ]。

最高边际税率直接影响高端人才的个人所得税负，因为高端人才有着远高于平均水平的收入，适用的累进税率往往是最高的那一档，如果这一档税率过高，个人所得税便会产生替代效应，高端人才可能会选择低税率的国家提供知识服务。弗兰克等[ 9 ]的研究表明，普通劳动力和有特殊技能的劳动力本质上是不同的，只要一国与其他国家个人所得税的最高边际税率差距足够大就完全有可能将一部分高技能人才“挤出”本国，而该国遭受的损失绝不仅仅是税收上的损失。目前我国的高税负已经影响到了税收国际竞争力。如果沿用美国税收基金会的统计数据，中国的国际税收竞争力只能排在中游，重要原因就是个人所得税的边际税率偏高[ 10 ]。而现在税收竞争力是一个国家吸引人才的重要因素。

（四）完善针对高端人才的优惠政策

全球化背景下，相当多国家或地区已意识到人才对科技及经济发展的重要性，纷纷出台针对高端人才的税收优惠政策。如比利时、安哥拉和荷兰等国家为研发人员提供工资税收成本抵免、研发工资成本優惠、免除研发人员的工资预提税，荷兰还在此基础上免除了研发人员的社会保障费。据统计，2017年OECD成员国生效的个人所得税优惠政策多达49项，目的就是为了通过降低个人所得税负引进高端人才以增强国力。

我国在个人所得税方面也有专门针对高端人才的优惠政策。例如2012年国税总局曾规定针对“千人计划”引进专家实施补贴及子女教育等费用的扣除;2011年，上海针对航运企业的高管及公司制股权投资企业的董事长、副董事长等高管，实施40%个税返还的优惠政策;2011年，珠海横琴实施对在横琴工作的香港、澳门居民个人所得税的差额进行补贴;2013年1月深圳市规定“在前海工作、符合前海优惠类产业方向的境外高端人才和紧缺人才，在前海缴纳的工资薪金个税如超过其应纳税所得额的15%部分，由政府给予财政补贴”。几年来，前海共认定境外高端人才和紧缺人才453人次，发放个税补贴合计超过1.73亿元[ 12 ]。早期的这些个人所得税优惠政策的确为上海浦东和深圳前海吸引了相当多的高端人才，深圳更是一举成为我国的科技创新高地。

2019年1月，广东省政府发布2019年“一号文”，提出将减轻在粤工作的港澳人才和外籍高层次人才内地工资薪金所得税率，珠三角九市可按内地与境外个人所得税率差额给予补贴。2019年3月16日，财政部、国家税务总局进一步确认，对在大湾区工作的境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才给予内地与香港个人所得税税负差额的补贴，该补贴免征个人所得税。2019年5月25日深圳市副市长王立新表示：“对在深圳工作的境外（含港澳台）高端和紧缺人才缴纳的工资薪金个人所得税超过应纳税所得额15%的部分，将由深圳市政府以财政补贴的形式返还。”[ 13 ]

从以上力度增强、范围扩大的个人所得税优惠政策来看，我国已充分意识到个人所得税对高端人才集聚的重要影响，尤其是2019年5月25日深圳出台的优惠政策更是将个人所得税优惠政策扩大至全市而不仅仅是前海，个人所得税补贴也扩大至4种收入而不仅仅限于工资薪金所得。

笔者认为，这些优惠政策也存在一些局限，应进一步完善。第一，应扩大优惠政策的适用人才范围。国家层面的优惠政策只针对小部分顶端人才，如享受政府特殊津贴的院士，“千人计划”引进的国家特聘专家，而正常的人才结构不仅需要金字塔尖的顶尖人才，也需要大量的专业高端人才作为支撑和储备。所以国家层面的优惠政策应向下延伸至更多的高端专业人才。第二，应扩大优惠政策的地域范围。当前我国个人所得税优惠政策的实施范围较窄，比较有竞争力的优惠政策集中在上海浦东和粤港澳大湾区。尤其是粤港澳大湾区实施的个人所得税补贴制度打造了一个“类香港”的税收环境，为该城市群的人才集聚带来了很好的效应。但粤港澳大湾区在内地仅仅包括广州、深圳、珠海、佛山等9个地市，这意味着高端人才只有在这9个地方才能享受该优惠政策，国内其他省市由于较高的个人所得税对国际高端人才仍然缺乏吸引力。同时由于粤港澳大湾区大幅度的补贴力度，还会导致国内其他地区高端人才流入粤港澳大湾区。另外，粤港澳大湾区的个人所得税优惠都是由市级财政补贴，先征后返。个人所得税地方政府分成比率是40%，也就是说地方政府的个人所得税收入是四成，但在进行补贴的时候是全额补贴，这对地方政府的财政实力是一个很大的挑战。粤港澳大湾区的经济发展程度基本能支撑起这个优惠政策，但国内其他地区尤其是中部、西部、东北部经济不够发达的地区要实行这种力度的个人所得税补贴目前看来仍然不现实。所以是否可以由国家出台一项专门针对高端人才的优惠政策，在7级累进制的税率以外制定一个高端人才专属优惠税率，这样高端人才无论在国内的任何地方工作都能享受到较低的个人所得税负，不但可以流动到粤港澳大湾区，还可以在全国范围内自由流动，这样整个国家的税收竞争力都可以得到大幅度的提升。第三，需要提升留住人才的能力。从前面的优惠政策可以发现，这些政策更重视向海外引进人才，而没有考虑到国内的高端人才有可能因为较高的税负而流失。同样都属于高端人才，个人所得税负的差距却很大，不仅造成税收的不公平，还会对本土的高端人才形成排挤效应。从表1可以发现，我国吸引人才的能力排在全球第23位，而留住人才的能力却排在全球第34位。高端人才的集聚仅仅依靠引进肯定是远远不够的，防止人才流失也是非常重要的一方面，正如新加坡，用足了税收政策以防止本土人才外流。将个人所得税优惠政策惠及境内的高端人才，人才集聚的效应才更全面。

【参考文献】

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[3] ANNA MILANEZ， BARBARA BRATTA. Taxation and the future of work：how tax systems influence choice of employment form[J].OECD Working Papers，2019-03-21.

[4] KLAUS SCHWAB. The global competitiveness report 2018[R].世界经济论坛，2018-10-16.

[5] 叶檀.华为何为？（与任正非对谈纪要）[EB/OL].叶檀财经，2019-05-30.

[6] 前4个月我国新增减税5245亿元 个税改革成效明显[EB/OL]. http：//news.cctv.com/2019/05/31/ARTISvd

kA26HF6I1lrpvQBcx190531.shtml，2019-05-31.

[7] 蒋梦莹，许善达.个税太高已导致优秀人才流失 降个税是大方向[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1711222，2017-06-17.

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[9] FRENKEL J A，RAZIN A，SADKA E. International taxation in an integrated world[J]. Journal of Economics，1993.

[10] 美国税收基金会.International tax competitiveness index 2018[R].2018-10-23.

[11] Taxing wages 2019[R].OECD Ilibrary，2019-04-11.

[12] 深圳市前海深港现代服务业合作区管理局.《前海深港现代服务业合作区境外高端人才和紧缺人才认定办法》政策解读[EB/OL].http：//www. sz.gov.cn/cn/，2019-04-04.

[13] 高端人才个税优惠背后：深圳有哪些优势和不足？[J/OL].财经，2019-05-28.