美国、澳大利亚生态旅游环境保护法治及其启示

张戈跃，陈俊安

（广西民族师范学院，广西 崇左 532200）

自2010 年始，中国国内生产总值已超越日本成为世界第二大经济体，人民生活水平逐年提高，对美好生活的向往的愿望日益强烈，对生活的内容和质量越发关注。旅游作为人民群众美好生活的重要内容日益受到青睐，逐渐成为走入寻常百姓家的一种健康的生活方式，与此同时，人们对旅游的品质和旅游产品的多样化要求也越来越高。2018 年5 月，习总书记在全国生态环境保护大会上对推进新时代生态文明建设提出了新的更高的要求，提出了“绿水青山就是金山银山”的重要论断，为全国生态文明建设指明了努力方向，可以说外出旅行享受“青山绿水”已经成为人们休闲娱乐的重要内容。中国旅游资源丰富，特别是民族边远地区，其最优势的资源就是生态旅游资源。许多城市大力推进文化生态旅游战略，结合本地实际打造生态旅游品牌，努力推动本地生态旅游提档升级。但是各地也把生态旅游视为一种“无烟经济”“绿色经济”，忽视周边生态环境的保护，开发的同时又造成了新的环境破坏，最终也影响到开发的效果。因此，必须用法治的手段纠正这种错误的开发模式，确保旅游开发与生态保护两者良性互动，最终实现“双赢”。

一、中国生态旅游开发中的环境保护问题

（一）景观破坏

在中国生态旅游资源开发过程中，一些自然景观或者人文景观受到建设性的破坏。主要原因一是景区超负荷接待。大量游客特别是自驾车的涌入易造成景区土壤板结，也加快了古木古树的死亡，如新疆及内蒙古地区的胡杨林，由于超负荷接待游客，导致出现了成片胡杨林死亡的现象。同时大量的车辆涌入所产生的震动对景观的破坏也很明显，一些自然景观表面出现裂痕甚至剥落。二是个别游客缺乏生态环境及文物保护意识，对一些人文景观随意刻画和破坏致使一些珍贵的文物难以修复。三是不合理的开发与规划。受利益的驱使，一些地方政府对于旅游开发项目急于上马，前期缺乏必要调查研究和严密的科学论证，其结果是不合理的开发造成景观的破坏难以修复，不科学的规划造成景区商业化、城镇化及人工化明显。有些地方政府为了便于管理，简单地把一些自然景观和人文景观资源承包给私营企业开发经营，其结果造成开发的无序，不仅破坏了当地旅游形象，而且造成大量的重复建设。还有围绕景区日益发达的交通网建设虽然便利了人们自驾游，但对自然景观和人文景观的破坏力也不可小觑，特别是一些人文景观，一旦遭到破坏，修复几无可能，在一定程度上降低了生态旅游品味。

（二）环境污染

一是固体垃圾污染。每年的节假日，随着游客的蜂拥而至，景区的固体垃圾问题格外凸显，各种食品袋、饮料瓶等随处可见。早在2013 年北京青年报就报道，国庆期间，天安门广场满地垃圾，最密集处甚至看不到地面。150 名保洁员人手一把扫帚，用2 辆清扫车和2 辆垃圾收集车，以“拉网式”的排兵布阵，花30 分钟才将垃圾全部清除。[1]二是水体污染。一些旅游项目的开发缺乏相应的论证，不适当的开发造成水体污染；如一些建设项目不使用环保耗材，不做好防渗防漏措施，造成大量的有毒有害物质随雨水流入水体，一些景区的餐馆和烧烤店经营者随意把经营所产生的垃圾丢入水体；水上项目由于使用的是非绿色燃料也会造成水体的污染，游客随意丢弃废物到水体中也会造成不同程度的水污染。三是其他污染。截至2019 年上半年，全国汽车保有量达2.5 亿辆，私家车达1.98 亿辆。[2]自驾游已成为外出旅游的首选，每年的节假日，大量的私家车涌入景区，汽车产生的废气、噪声及震动都会对生态环境、文物古迹造成一定负面影响。

（三）生态风险加剧

首先，旅游活动本身对生态环境造成的破坏。一些游客缺乏基本的社会公德及文化素养，在游览时随意攀枝折花，乱丢垃圾，也导致了景区内生态环境受到破坏。其次，旅游资源开发对生态环境的破坏。随着国内旅游业的兴起，旅游业成为一些地方创收的主要行业。一些地方政府受利益的驱使，在对当地旅游资源进行开发规划时，缺乏必要的调查研究及严密的科学论证，急于上马，导致景区开发不合理、不科学而出现生态资源的破坏或者浪费。

二、美国、澳大利亚生态旅游环境保护法治经验

（一）美国生态旅游环境保护法治现状

1.立法体系上。为了保护生态环境，美国国会早在1872 年通过了《黄石国家公园法》，对黄石国家公园进行特殊保护。1916 年，美国国会又通过法案设置国家公园管理局以管理各类国家公园。此后，美国国会制定了一系列围绕生态旅游资源保护方面的法律法规，初步建立了生态旅游保护法律体系。比如在20 世纪60 年代颁布了五部主要的生态旅游环境保护法律法规：《自然保护区法》（1964年）、《联邦水利工程游览法》(1965 年)、《国家野生动物庇护区系统管理法》（1966 年）、《原始风景河流法》（1968 年）及《国家环境政策法》（1969年）等，当然还有《清洁水法》《清洁空气法》等控制环境污染的法律，并随着形势的变化进行修改以应对日益严峻的生态环境破坏。其中在《国家环境政策法》中专门就生态旅游资源保护做了规定。1979 年，美国旅游基本法《全国旅游政策法》颁布,该法明确了可持续旅游的现代旅游理念，相关旅游观光权利的规定被安排在第一编,并将生态旅游资源的保护放在第二编，设计了许多具体的保护内容和制度。截至目前，美国制定的生态环境保护方面的法律法规达到几十部，相关条例达到上千部，涉及国家公园管理局的联邦法律有二十多部，构建了一个完善的生态旅游资源保护法律体系。

2.制度设计上。首先，环境教育制度。在20世纪70 年代，美国联邦政府就制定了生态环境保护教育法，随后各州也纷纷出台本州的生态环境保护教育条例，完善了一系列生态旅游环境保护教育措施，建立了以旅游管理部门为主导，其他部门通力合作的生态旅游环境保护教育机制。其次，生态旅游服务和管理制度。加强对旅游从业人员经常性的教育培训以提高服务质量，对在景区开设的服务型企业、商店实行许可证制度，对管理部门及景区管理人员制定严格考核制度和科学合理的人事任免制度等，以促使其不断提高服务和管理的水平。

3.管理体制上。美国联邦政府建立了由多个部门合作的环境影响评价机制，这种评价机制视生态旅游景区的情况实行轮休制度，以实现经济效益与生态效益双赢。美国是一个崇尚自由的国度，但国家公园的管理上却采用一元垂直领导的管理模式，全国360 多个不同类型的国家公园、保护区、历史遗迹纪念地都归国家公园管理局及其分局统一管理[3]21，且实行行政管理权与经营权相分离的制度。国家层面上是联邦国家公园管理局，各州设立国家公园管理分局管理。国家公园虽实行管理权与经营权分离，但联邦政府对公园的开发经营活动仍然实行严格的管控，要求公园的开发经营务必要严格按照公园的总体规划进行建设，并需经过特许审批。

4.生态旅游规划上。1994 年，美国联邦政府出台了生态旅游发展规划，以避免由于规划不合理、不科学造成对景区的破坏。首先，在对生态旅游景区的规划设计中，充分利用生态学最新观点和理念对生态旅游景区和相关产品进行设计开发，尽力达到自然生态、现代建筑与人类文明的完美结合，这“一方面保证了规划设计的高质量和专业化，另一方面又防止了违反规划的事件发生”[4]44。其次，在规划中，尽量保持自然生态环境的原状，以最大的努力减少外部因素的干扰以避免开发活动对生态旅游环境资源的冲击和破坏。最后，在规划中要考虑供给与需求的矛盾、基础设施建设及季节因素对旅游的影响，并将生态旅游的可持续发展理念贯穿于景区的规划设计之中。

（二）澳大利亚生态旅游环境保护法治现状

1. 在立法和执法上。优越的地理优势和丰富的自然生态资源为澳大利亚大力发展旅游业提供了便利。为了实现生态环境的可持续发展，澳大利亚国家层面的生态环境立法已达50 多部，地方层面多达上百部。澳大利亚立法部门一方面通过征求立法意见了解社会民众利益诉求，另一方面也通过征求意见达到宣传和贯彻生态环保理念的效果。完善的立法需要坚强有效的管理机构，澳大利亚建立了从联邦、州到地方三个层级的生态环境保护管理机构，并设置“环保警察”这一执法队伍。

2. 在保护理念上。充分体现可持续发展理念，到20 世纪末，澳大利亚政府制定了《国家生态旅游战略》（以下简称《战略》），该《战略》对联邦生态旅游的主管部门、生态旅游的开发经营及生态旅游开发的规划方的行为进行指导。同时，澳大利亚政府在国民教育中大力宣传生态环境保护，主张人类应该与大自然和谐相处，在开发利用中要坚持可持续发展理念。正是人们普遍具有很强的环保意识，在澳大利亚大力发展生态旅游的同时，人们也对生态旅游业发展是否会造成环境破坏给予及时的关注，以避免由于过分追求经济效益而导致生态危机的发生。

3. 在生态旅游发展模式上。澳大利亚采取社区参与和旅游者参与相结合的发展模式，鼓励生态旅游景区社区居民积极参与景区建设，这样不仅可以减轻管理部门工作压力，而且可以达到对当地生态环境更好保护的效果。在一定程度上，当地社区群众对生态环境保护的参与程度不仅体现了当地社会经济发展水平，而且会影响到游客对当地旅游环境的满意度。澳大利亚政府创新社区居民利益分配机制来为生态旅游的发展注入新的活力，通过引导社区居民积极参与到旅游活动中来保护当地生态环境及创造社会财富，为旅游业的健康发展创造良好的内外部环境，形成了政府主导、社区共管和游客参与相互协作的新型旅游发展模式[5]29，不仅促进了当地经济增长，而且为当地居民增加就业机会。有了良好的利益分配机制，调动了社区居民参与环境保护的积极性，就可以通过利益激励机制实现景区经济发展与环境保护的双赢。

三、美国、澳大利亚生态旅游环境保护法治对中国的启示

（一）要有完善的生态旅游环境保护法律体系

美国、澳大利亚都已经建立了完善的生态旅游环境保护法律体系，也都建立了强有力的执法机构，这些完善的法律体系及严格的执法系统共同维持着生态旅游市场的健康发展。对于生态旅游环境保护法律体系建设，中国相关立法部门已做了大量的工作，但由于所涉部门多，立法跟不上旅游市场发展的步伐，导致中国生态旅游环境保护法治效果不佳。全国人大及地方人大应在充分调研的基础上，不断完善相关法律法规。中国在生态旅游开发建设中，如何完善生态旅游环境保护法律体系并通过有效执法来规范经营者的行为，以确保中国生态旅游的投资开发符合市场需要和生态环境保护的要求，如何科学规范生态旅游市场消费者的行为以提高其环保意识、自觉养成遵守生态环境规律的良好习惯，可以借鉴发达国家先进的执法和管理经验，在立足于本国生态旅游市场实际的情况下，加强生态旅游环境保护工作的立法工作，提高整个旅游市场参与者的环保意识，完善旅游市场管理配套措施，加大对生态旅游资源开发的执法力度，以保证中国生态旅游市场的开发经营有序、健康发展。

（二）要设置权责明确的生态旅游管理机构

在美国，森林资源由联邦农业部与林业部统一协调，各部门分别管理。在国家公园的管理上，美国实行一元垂直管理。中国的生态旅游资源由国务院各部门及地方政府共同管理，缺乏统一协调机制，造成管理的交叉重叠、多头管理、部门管理职责不明、管理边界交叉等问题，在生态旅游环境保护问题上出现了“有利时大家争，无益时没人管”的尴尬局面。因此，应设置责权一致垂直领导的旅游管理机构，出台相应的具体管理办法，明确地方各部门职责权限，确保各部门分工明确，并建立良好的沟通协调机制来解决生态旅游环境保护中出现的各种权力交叉、界限不明的问题，确保生态旅游环境保护工作落到实处，做得扎实。

（三）要完善生态旅游环境保护宣传教育机制以提高民众守法意识

生态旅游应该是一种教育引导为主，寓教于乐的旅游服务，这是其有别于传统旅游的一个显著特征。国家已经意识到可持续发展对中国生态旅游业发展的重要意义，在法治建设中建立相应的环境保护教育机制已是大势所趋。可以借鉴美国、澳大利亚的环境保护教育的成功经验，采用形式多样的生态环境教育以提高民众的守法意识。比如，在一些民族地区，通过别具特色的民族歌舞形式宣传生态环境保护，让公众在参与生态旅游的过程中体会到生态保护的重要性，帮助公众树立正确的环保理念，提高其守法意识，促进旅游业市场发展与生态环境保护的良性互动，最终实现中国旅游业可持续发展目标。

（四）要重视群众参与以提高生态旅游环境保护的有效性

由于社区具有团结、协作的独特优势，一些发达国家对其在社会管理中作用格外重视。在生态旅游环境保护法治上，美国采取依法监督和公众参与相结合的方式，一旦涉及生态环境的重大项目，必须进行严密的考量和论证，及时向公布信息，征询群众意见，并进行公决，以避免相关部门为追求各自利益危及生态安全。在中国的生态旅游法治建设中，对社区参与的重视程度还不够。虽然有些社区也参与了部门决策，但很多参与更注重的是一种程序和形式。有的生态旅游景区地处偏远落后的山区或民族地区，当地人民群众受教育程度低，对生态旅游的认识不够，参与生态旅游开发决策的积极性不高。对此，中国生态旅游法治建设应重视社区的作用，要确立群众参与制度，以充分调动社区群众参与生态环境保护的积极性，真正实现经济、生态和社会效益协调发展。

结 语

在“绿色发展”已成为全球共识的今天，生态旅游已成为一种新型的旅游模式逐渐受到人们的追捧，生态旅游开发如雨后春笋般出现在祖国大地。但是，在一些地方生态旅游的开发过程中，不合理开发或者开发失败导致的生态破坏的现象时有发生，导致旅游开发与生态保护良性互动“双赢”的目标落空。“加强生态文明建设，共享青山绿水”是中华民族永续发展的千年大计。因此，在生态旅游开发过程中，必须用法治的手段规范各类生态旅游开发行为，以保证中国生态旅游的可持续的发展。生态旅游环境保护法治不仅要立足于中国生态旅游资源的实际，还需要借鉴发达国家生态旅游环境保护法治的宝贵经验，通过不断完善中国生态旅游环境保护法律体系，明确生态旅游环境保护执法机构，科学界定其职责范围，还要采取各种途径提高群众环境保护法律意识及鼓励群众参与等措施，以此来更好地提升中国生态旅游环境保护法治的效果。