政府基金运作模式及风险浅析

摘要：近年来，我国政府投资基金发展迅速，国家一级的政府投资基金包括中央财政部、发改委、工信部、科技部等，广东省级风险投资基金，江苏省政府投资基金，浙江、上海、山东等省一级的政府投资基金，以及苏州、成都、南京等地市一级及区县級引导基金和产业发展基金，截至2019年10月，各级政府投资基金已经达到二千一百多只，预计总规模超过12万亿元。鉴于国有资本规模庞大，如何在实现国有资产保值增值和政府政策目标的同时，对其进行专业化、市场化的管理，已成为我国各级政府引导基金面临的重要课题。

关键词：政府基金;运作模式;风险;对策

对政府投资基金的管理，已经不再是单纯的财政资金管理，它具有双重性质，它不是由普通财政预算安排资金，传统意义上是由财政补贴或无偿支持，而是要求“有偿使用”，可以不以营利为主要目的，但必须收回资金，归还本金。几年前，中央财政部提出要改革财政资金的使用效率和使用质量，要求财政资金要“以拨款为主”，这对政府投资基金提出了很高的要求。

1.政府引导基金基本运作模式

1.1基金参股模式

股权投资是我国政府引导基金采取的主要方式。股权投资是指政府出资设立的、以股权形式与社会资本共同组建子基金的母基金。作为引导基金，母基金与具有较强投资能力和管理经验的创业投资企业合作，吸引社会资本参与创业投资，支持其发展。母亲基金负责与其他投资者共同制定基金运作规则和母亲基金管理公司，确保母亲基金能够投资于政府计划的重点投资对象，母亲基金的日常管理和具体投资决定由母亲基金管理公司决定。该模式可以充分发挥财政资金的杠杆作用和放大效应，提高财政资金使用效率，促进创业投资产业发展。

1.2融资担保模式

筹资性担保是指政府引导基金为已设立的风险投资企业提供担保，并以债权融资的方式扩大其资金规模。同时，要求政府引导基金以货币形式为创业投资企业提供融资担保，并将其股权作为反担保或质押物提供给政府引导基金，同时承担政府引导基金货币资本亏损的责任。除了上述两种模式外，还有阶段参股、后续投资、风险补偿和投资担保等模式。其中，阶段参股、后续投资等属于股权投资，风险补助和投资担保属于无偿资助。

2.政府产业基金特有风险及表现形式

行业基金既是融资的一种形式，又是一种金融产品，它的风险和它的性质是相伴而生的，并且始终贯穿于基金的整个运作过程。不同级别的政府发起的产业投资基金，其投资主体、投资方向和运作方式都兼具“市场”与“政府”的特点，除了在募集过程中存在市场风险等常见的风险外，由于基金政策的主导性和非完全市场化运作，还存在一些特殊的风险，本文将对这些特殊风险进行一定的梳理分析。

2.1规划发展同质化风险

近几年来，各级政府都把产业基金锁定在了信息通信技术、高端装备、新能源等战略性新兴产业，对传统制造业的投资很少，基金同质化、零散化现象突出，缺乏政策合力。而且有些地方根本没有发展战略性新兴产业的基础条件，客观上造成了基金筹资难、投资慢等问题。举例来说：为了解决“缺芯少屏”的问题，中央层面成立了国家集成电路产业投资基金，地方政府和国有企业纷纷成立了类似功能的产业投资基金，由于缺乏统筹规划，大部分都是各自独立运作，系统分散，而且存在区域性壁垒。数据显示，截至2019年6月30日，已成立或宣布成立的地方集成电路产业发展基金目标规模达3000亿元。

2.2财政承受能力不足风险

各地区用于政府产业基金的财政资金主要来自清理竞争性领域的财政专项资金、盘活部分存量资金、公共财政预算安排以及基金投资收益等。由于各地区财政收入增长乏力，民生支出压力加大，安排预算增量资金越来越难，而存量资金的结构调整也很难，原有的可支配财政性资金基本合并到现有的基金池中，今后基金规模进一步扩大，可能缺乏可靠的财政支持。2010年2月，财政部发布了《关于加强政府投资基金管理的通知》，从筹集资金的角度强调了四项要求：设立基金或注资必须严格审核;设立基金必须充分考虑财政承受能力，合理确定基金的规模和投资范围;年度预算中，如果出现“三保”、债务付息等必保支出，则不能安排新基金;年度预算执行中收回的沉淀资金安排等。

2.4项目退出机制不畅风险

当前，政府产业基金的退出方式基本上与市场化基金相同，主要有份额转让、股权转让、回购、并购、挂牌和 IPO等形式，一方面，尽管 IPO退出可以获得较高的收益，但 IPO是一种极不确定的退出渠道，政府基金和其子基金数量庞大，完全通过 IPO或并购退出是不现实的，这一矛盾更加突出。而被投企业在融资决策过程中，由于自身的经营管理能力和外部市场等原因，项目经营状况较差，导致后期资金难以兑付。与此同时，由于政府产业基金的国有属性，产权交易程序需要接受32号令的监管，退出效率与合法性也存在一定的冲突。

3.结语

国家产业基金投资规模巨大，市场化运作模式复杂，并受到法律法规的监管和约束。要综合考虑证监会对私募基金的监管要求，财政部和发改委对政府基金的监管要求，国资委和财政部对国有企业的监管要求，如何做好政府投资基金的运作管理工作，确保政府投资基金政策的有效性、安全性和合规性，使政府投资基金走上市场化、专业化之路。

参考文献：

[1]中国股权投资基金协会.中国母基金实践指引白皮书[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2017.

[2]徐继金.私募基金管理人风险管理实操指引[M].北京：中国市场出版社，2019.

作者简介：刘岩;性别;女;出生年月;1988年8月;民族：汉;籍贯;天津市;学历;本科;职称：经济师;研究方向：财政资金管理。