监护制度中的国家责任

张文思

摘要：在我国“大监护”背景下，监护常常被当做亲权而滥用，被监护人的利益处于极易被侵害或不稳定的被动状态，需要具备最大能力而又不具备私利的国家走进家庭以公权力来保障被监护人的利益。“国家是一切的保护者”，强调国家在监护制度中的监护、监督责任，对完善我国监护制度、保障被监护人权益、稳定社会秩序具有重大意义。

关键词：监护;国家责任;监护公法化

监护的人性化关怀和公职化趋势早在数千年前的古罗马就有所演变。罗马法的监护实现了由“为监护人的监护”向“为被监护人的监护”以及由“家族监护”向“国家监护”的转变。第一，罗马法规定国家具有选任监护人和确认保佐人的权力。第二，国家通过侵吞财产之诉、控告嫌疑人之诉以及监护之诉司法救济被监护人受损利益。第三，建立有防止监护人侵害被监护人利益的多主体监护监督制度，除了监护人自身的允诺还包括公职人员的监督。

1.我国监护制度的不足

对照古罗马的监护制度，不难发现我国监护制度还存在一些问题。

1.1监护的适用对象范围受行为能力标准而压缩

监护的适用对象仅以民事行为能力作为判断标准，压缩了实际需要受到保护的对象范围。盲聋哑人或其他肢体残缺的残障人士以及虽不至“不能完全辨认自己的行为”但随着年龄的增长确实行为能力下降的健康老年人由于无法被认定为无民事行为能力人或限制行为能力人而受到监护人的保护。我国自1999年进入老龄化社会以来，到现在，老龄化程度已经超过了国际标准，再加上医疗水平的提高、生活条件的改善以及先前计划生育政策的引导，现实情况中往往由夫妻两人共同赡养双方老人，经济生活压力过大，仅凭家庭内的亲属赡养难以保证老年人的生活质量。我国建立的社会养老保险未实现全国统筹和全国覆盖，尤其是农村老人享有的社会保障资源远远不够。农村成年子女外出打工，老人、儿童留守在农村，隔代监护屡见不鲜，不仅儿童的监护问题应该被重视，这类弱势老人生活能力不足的现实问题也应该得到正视。

1.2有关国家责任的法律规定不明确

我国现有法律法规体现了国家介入监护的理念，但其中有关国家责任的规定不明确。民政部门作为我国行政部门，具有选任监护人的同意权和申请撤销监护人资格权。但这些权利实施起来的问题在于，民政部门指定监护人的“合适”标准是什么？民政部门如何能发现监护人资格撤销的情形？民政部门以何为标准判断被监护人的合法利益“严重受损”？“严重受损”是否包括单单造成被监护人财产利益受损的情况？民政部门如何及时向法院提起撤销监护人资格之诉以避免损失的扩大呢？民政部门向法院申请撤销是他的权利还是义务？ 如果是权利，那当其放弃权利未提出申请时，被监护人的利益如何保护，如果是义务，那当义务人不履行义务时应当承担何种后果？监护人被撤销资格后如何重新确定监护人？被监护人的衣食住行等问题如何与社会保障体系挂钩？另外，村委会、居委会并非国家机构，仅仅是群众性自治组织，强制性不足，是否具有作为监护人的精力以及能否产生公法上的效果还有待商榷。

1.3缺少对监护人的国家监督体系

法律规定了国家对被监护人的司法救济即民政部门的申请撤销监护人资格权，但这条法规在实际中被称作“僵尸条款”，直到2015年才被首次适用——铜川法院受理首例民政部门申请撤销监护人资格的案件。监护人不履行职责，滥施强力的报道时有发生，而监护人的监护权一旦受损，总是难以补救，事后的救济是迟缓的、低效的。更何况，较传统社会，血缘纽带作用已有松动，“大监护”并未形成对亲权的有效制衡。1因此，必须建立一个具有强制力的、甚至足以打破天然親属监护的监护监督体系，这个责任必须由国家承担。

2.国家责任的补充

针对以上不足，国家作为监护的参与者、干预者、监督者，应当履行好监护、监督职责。我国监护制度可以以国家监护责任和国家监督责任为基本点进行国家责任的补充。

2.1监护责任

国家承担监护责任，包括两种方式——直接监护和间接监护。

2.1.1直接监护

由民政部门代表国家进行直接监护。民政部门是政府主管社会行政事务的职能部门，主要负责社会福利保障事业，有国家政策和财政进行保障，社会上的儿童福利院、收养院以及一些慈善基金会统一归民政部门领导和管理，居民委员会和村民委员会的工作也受其指导，相较于其他国家机构，其在强制力的基础上更具有亲和力。基于上述考虑，当需要国家作为监护人时，可以由民政部门作为代表担任监护人，在部门内部将监护责任划分到具体工作小组或个人，切实履行国家的监护职责。同时，可以将居委会及村委会设为民政部门履行监护责任的辅助机构，鼓励有公安系统的“神经末梢”之称的社区民警进驻社区，定期开展调查走访活动，掌握该辖区内监护执行情况的第一手资料，在第一时间发现问题报告给民政部门作进一步处理。2

借鉴德国照管制度，扩大监护的范围，对盲聋哑人或其他肢体残缺的残障人士以及虽不至“不能完全辨认自己的行为”但随着年龄的增长确实行为能力下降的健康老年人进行保护。德国的照管制度脱离了行为能力的限制，适用对象主要包括精神疾病、智力残疾、心因损害、身体残疾这四类人，法院依职权任命精神障碍者的照管人，其他情形下法院依申请任命监护人，且，申请可以由无行为能力人提出。笔者认为该制度扩大了实际监护的适用范围，尊重了失能者的自主决定权，我国可以借鉴该制度，将监护的对象范围扩大至身体残疾者和老年失能者，他们可以凭借自己意思决定是否申请国家的监护。

2.1.2间接监护

国家建立对非亲属监护人的有偿监护机制，通过有关组织和个人实现间接监护。我国《民法典》对监护人的义务作出规定，但没有规定其享有报酬请求权，亲属监护往往无偿，而非亲属监护人如果无偿如何能积极的维护被监护人利益呢？因此，笔者建议应规定非亲属监护人享有报酬请求权，可以向其他监护人包括国家请求支付。国家作为监护人的情形下，为了给被监护人提供更适合的监护环境，民政部门可以以法律授权的家庭寄养、自愿助养等方式将未成年人被监护人安置，以社区康复模式等方式将需要被监护的成年人安置给一定组织或个人。上文提到的首例民政部门申请撤销监护人资格的案件中，法院判决当地民政局取得监护权，但民政局以家庭寄养的方式将被监护人有偿委托给了与其亲近的她人，这正是出于维持被监护人生活稳定、抚慰情感的需要。监护的有偿性能够提高监护人的积极性，提醒监护人必须在权限范围内行使权力履行义务，促进养老院等监护单位的专业化发展。

2.2监督责任

国家承担监督责任，包括两种方式——事前（事中）监督和事后救济。

2.2.1事前（事中）监督

明确监护人的义务，监督监护事项的执行。借鉴罗马法，国家应通过立法明确监护人的各项义务。履行监护职责之前，监护人必须对受监护人的财产进行清点，认真记录、管理和汇报有关的财务活动及其账目;履行监护职责时，监护人若有涉及对被监护人财产的所有权变动或其他大额交易，必须将相关合同提交至民政部门进行审批及备案，监护人每年必须向民政部门提交被监护人财产情况变动说明，民政部门一旦发现被监护人财产状况异常，有权以被监护人名义追回财产，村委会、居委会以及社区民警必须不定时走访调查被监护人身心情况，若有异常则及时报告给民政部门，由民政部门作出是否申请撤销监护人监护资格的诉讼。

2.2.2事后救济

司法是监督制约各项活动的最后环节和最终保障，对监护的监督也不例外。我国现行的监护法律体系来看，法院是国家监护监督执行机关的首选。一方面，法院作为司法机关，承担了确认、宣告监护关系变动的工作;对监护人有争议的，也由法院予以裁决;当监护人怠于履行监护职责或侵害被監护人权益时，也由法院予以处分或处罚，从中不难看出，我国在监护监督机关的选择原则上倾向于法院。同时，我国应完善保护被监护人利益的各种诉讼类型，针对被监护人利益受损的不同程度不同种类，斟酌适用不同处罚。例如，当被监护人遭受了较大的财产损失，但人身利益未受损的情况下，是否法院就直接被认定为监护人资格的可撤销情形呢？笔者认为，这种情况下，首先尊重被监护人意愿，若被监护人还愿意身处该监护人的监护下，则不必通过撤销监护人资格之诉补救监护人的损失，或可通过财产侵权之诉进行解决。

3.结语

监护制度确认和保护的利益，不止是微观的家庭、父母或亲属的私人利益，被监护人的个体利益，更是关乎国家和民族生存与发展的宏观利益和社会长远利益。监护公法化之势已不可挡。

参考文献：

[1]陈卫佐.德国民法典[M].北京：法律出版社，2004.

[2]何勤华.外国法制史第四版[M].北京：法律出版社，

2006.

[3]王竹青，杨科.监护制度比较研究[M].北京：知识产权出版社，2010.

[4]朱红梅.监护的公法化：德国未成年人国家监护制度对我国的启示[J].太原师范学院学报，2007（11）.

[5]李霞.成年监护制度的现代转向[J].中国法学，2015

（02）.

[6]吴国平.成年人之监护人的权利与责任解析[J].重庆工商大学学报，2010（10）.

注释：

1.张力.《从罗马法“家庭”概念的演变看亲权与监护的制度关系》，载《甘肃政法成人教育学院学报》2002年第3期。

2.张露.《论我国未成年人监护监督制度的完善—以国家监督为导向》，载《陕西社会科学》2019年第6期。