改革开放以来扶贫政策发展阶段性研究

贺佳

摘要：国家自改革开放以来出台了一系列与扶贫相关的政策，在政府大力推动扶贫这种有益的环境下，中国的反贫困取得了一系列的辉煌成果。本文基于当前学术界对中国改革开放以来反贫困发展各阶段性的研究，精准把握中国各阶段扶贫政策的发展历程，尝试认知我国扶贫政策存在的持续性和整体性。

关键词：改革开放;扶贫政策

1.引言

当今世界普遍关注的问题中，贫困问题是全人类共同面临的重大问题。世界各地区，不论是发达国家，还是发展中国家，都无法回避贫困这一社会经济现象。而缓解和消除贫困，成为了世界各地区普遍面对的严峻挑战，为此，世界各国始终把扶贫放在重中之重的位置，积极倡导反贫困战略。

2.改革开放以来扶贫政策各阶段发展的基本情况

2.1体制改革下大规模缓解贫困阶段（1978 ～ 1985 年）

1978年，我国农村贫困人口占据总人口的很大比重，农村贫困人口多达2.5亿。其中存在多方面的致贫原因，而导致这一阶段大面积贫困的主要原因是人民公社的集体制不适应农村生产力发展。在此基础上，要使贫困问题得到有效缓释，必须继续加大力度推动制度变化。首当其冲是以家庭联产承包责任制改革为基础和核心的新型土地制度变化。土地制度的改革使得农民能够获得更多的土地和经营权，高度激发了广大农民的劳动生产积极性，长期在农业和生产上的激励措施不足问题已经得到了一个彻底有效的缓释和解决，并且很好地提高和解放了我国农村的劳动生产能力，促进了我国农业和社会生产能力的提高。其次，在农村生产、分配以及收购这些方面，政府也对其进行了大的变革，使得市场逐步解禁，相关农产品的收购价格得到了相应的调整。与此同时，政府还松动人口流动的限制、促进农村劳动力非农化转移以及发展乡镇企业。

这一阶段，通过以改革解放蕴藏于农村中的强大生产力的扶贫方式，我国农村的贫困状况得到极大缓解。

2.2 经济高速增长期的针对性开发式扶贫阶段（1986 ～ 1993 年）

1978 年农村体制改革后，我国的农村扶贫取得了显著成效。然而扶贫事业进一步推进的同时，也出现了一些不可忽视的问题。其中，中国农村发展不平衡问题引起了重视。在 20 世纪 80 年代中期，中国的农村地区，尤其是较为偏僻闭塞地区的经济、社会和文化发展水平开始较大幅度的落后于沿海发达地区。因此，生产力得到解放的这一时期，这些地区的发展成为“需要特殊对待的政策问题”。

1986 年，党中央和国务院联合发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，通知中提出我国政府要积极采取有效措施，促使贫困地区改善生产条件，提高生产能力，使其经济得到快速发展，尽快摆脱贫困。并于1986年6月成立专门的扶贫机构——国务院扶贫开发领导小组及其办公室，负责组织、领导、协调、监督和检查全国范围内的扶贫开发建设。

与此同时，我国大部分贫困省、市、县也相应成立扶贫领导小组，集中力量推进农村扶贫。在此解决温饱的阶段，将贫困缩小到了贫困县的层面，将多项发展资金投入了贫困地区。自此，我国农村扶贫开始进入有计划、有组织且具有针对性的大规模开发式扶贫阶段，确定开发式扶贫方针、成立专门扶贫机构、制定专门优惠政策、安排专项扶贫资金、核定贫困县、目标瞄准特定地区和人群等。我国的扶贫工作也由此跨入新台阶。

2.3国家八七扶贫攻坚计划阶段（1994 ～ 2000 年）

在經过农村体制改革以及国家针对式开发性扶贫这两个阶段后，我国在关于解决贫困问题方面的开发力度不断加大，农村贫困人口的数量逐年递减。但是在新时期下，由于贫困问题存在长期性、复杂性和反复性，所以在解决贫困问题的同时，新的贫困特征也接踵而至，中西部地区（深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、水库库区等）尤其是偏僻闭塞地区的贫困发生率大大增加，这些地带大多数位于少数民族聚居区，且这些地区受自然环境影响，自然条件恶劣、基础设施薄弱，社会起始发育落后。环境因素和人文因素所导致的贫困原因致使新阶段的扶贫工作难度更为加大，为实现共同富裕，1994 年 3 月国务院公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，并把其当作未来 7 年扶贫开发工作的纲领。计划决定，从 1994年—2000 年，国家集合人、财、物三力，动员社会各界力量，力争用七年左右时间，到 2000 年底基本解决农村 8000 万贫困群众的温饱问题，实现绝大多数贫困户的人均年纯收入达 500 元以上。

2.4全面建成小康社会中的扶贫开发阶段（2001 年至今）

在2000年“国家八七扶贫攻坚计划”完成的基础上，我国政府实施了新的扶贫计划——中国农村扶贫开发纲要。新纲要产生的原因在于，通过上一阶段的扶贫攻坚，扶贫工作出现了一些新的问题，许多非贫困县的贫困人口因被排斥而未能享受到国家的扶贫资源。并且综合考虑到扶贫资金跟着项目走这一情况，新纲要决定，我国新世纪扶贫工作重心由贫困县下放到村组，使村成为识别贫困的基本单位。在 20 世纪 90 年代末，自改革开放以来我国的扶贫工作进展顺利，中国农村贫困人口数量大规模减少，且贫困人口存在的区域面积进一步缩小并集中于西部地区。但是西部的剩余贫困人口并非集中在贫困县，而是相对分散于不同村庄。如果以上一阶段的计划继续以贫困县为扶贫开发的主要单位，则会导致西部地区将近一半的农村贫困人口不能享受到政府的扶贫资源。综合种种原因，2001 年中央政府颁布了《中国农村扶贫和开发纲要（2001—2010 年）》，首先将上一阶段扶贫工作重点县重新做了调整，接着将中央扶贫重点放在西部集中连片地区，贫困县依然保留，但是采用整村推进式扶贫计划将贫困村作为扶贫的瞄准对象。同时，扶贫资金的投放将覆盖到非贫困县中的贫困村。相较于以往的扶贫计划，新的扶贫纲要更加注重贫困地区的科教文卫事业的发展，强调人力资本的投资，建立贫困者参与式扶贫、以村为基本单位的综合开发和整村推进扶贫模式，为贫困地区贫困人口达到小康水平创造条件。

3.改革开放以来扶贫政策各阶段发展的评价

1978—1985 年的制度改革是多方位的，自1978年改革开放以来我国进入大规模缓解贫困阶段，我国通过土地制度以及农贸市场制度的改革和开展一系列与农村扶贫相关的活动，在我国农村经济快速增长的情况下，绝对贫困人数大幅减少，中国农村的贫困状况得到缓解。但是，随着扶贫事业的不断推进，在其发展的过程中所出现的社会问题也不容忽视，贫困地区农村的教育事业跟不上社会的发展。因此，政府在改善农村物质贫困的同时，也开始逐步重视农村的教育。

改革开放政策的进一步深化，使得我国的经济出现高速增长势头，然而，西部地区的经济和社会发展速度远远落后于经济飞速发展的东部沿海地区，经济发展不平衡的问题日渐显现。尤其政府的发展重心逐渐了投入了城市和工业，农业的发展速度有所放缓。在这种情况下，1986年，我国成立了专门的扶贫机构，扶持贫困地区提高生产能力、缓解贫困情况，这一机构的建立，标志着我国政府的扶贫工作从此便有了制度保障和相应的政策指导。其中项目式扶贫的开展很大程度上改善了贫困地区的基础设施和生产生活条件，但在另一方面，从实际情况来看，很多安排的扶贫项目主要集中于基础上设施的建设，而农村的人力资源以及社区综合发展能力的开发相对受到了忽略。

鉴于上一阶段扶贫工作发展所产生的贫困人口分布状况的变化，在八七扶贫攻坚计划中，我国政府出台一系列政策措施动员全社会力量參与扶贫攻坚，企事业单位、各民主党派、民间希望工程等等，纷纷发挥自己的优势参与扶贫。在 20 世纪 90 年代末，中国农村贫困人口规模进一步缩小并集中于西部地区。

4.结语

贫困不仅仅是经济上的一种现象，同时它也是关乎国家政权、社会稳定的政治问题。我国农村人口占总人口的绝大部分，从现实层面讲，中国农村贫困问题不仅关系到国家贫困地区的经济增长和整个国家经济社会的协调发展，更在很大程度上影响着国家的政治和社会稳定。

参考文献：

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