行政单位公车用油管理问题与制度设计

崔强　张军　崔彧焕

【摘 要】 当前加强公车用油管理有利于完善单位内部管理、促进廉政建设、政府公车管理和编制部门预算。文章运用流程再造理论，以行政单位为例，将财务部门与办公室工作有效对接，将油费纳入存货范畴，精细化会计核算。通过对公车加油量与对应时点行驶里程数的信息登记，科学计算公车不同时段的单位里程油（量）耗率，并通过大数据比对分析同型号公车的油耗率差异，及时发现和纠正问题，从源头杜绝油费资产流失。

【关键词】 私车公养； 会计创新； 会计流程再造； 制度设计

【中图分类号】 F233 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）15-0030-04

一、引言

2014年7月，新华社发布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进公车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公车制度改革方案》，取消一般公车、普通公务出行社会化是其中两项核心内容。此后各地纷纷开展公车制度改革，取得了很大成果。但因特殊工作需要，部分单位依旧保留必要的执法执勤、应急等车辆，尽管数量不多，但公车私用、私车公养等问题仍不时出现。例如，2017年江苏省徐州市纪委通过向中石化徐州分公司调取春节假期间该市公务加油卡6万多条加油数据，最终查实238条私车公养问题[ 1 ]。由于公车用油问题的隐蔽性及管理的复杂性，迄今为止，尚无有效根除之法。因此，拓宽思路进行会计流程再造，设计一套源头解决公车用油问题的制度意义重大。本文阐述了加强公车用油会计核算与管理的现实意义以及面临的困难，并初步设计了解决这一问题的方案。

二、加强公车油费会计核算与管理的现实意义

加强公车油费会计核算，首先是将油费视为存货，进行出入库核算；其次是通过准确计算每辆公车单位里程油耗率（升/公里），分析差异原因，杜绝舞弊行为。因为单位购买油卡或充值，将货币资金支付给石油公司，资产只是在形式上从银行转到石油公司，若现金直接购买，是货币资金变为燃油。根据《政府会计准则第1号——存货》第四条规定“存货同时满足下列条件的，应当予以确认：（一）与该存货相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体；（二）该存货的成本或者价值能够可靠地计量”。存入石油公司的油费或公车油箱燃油存在潜在收益，区别于随买随用的零星物品，满足存货的定义，视同存货符合会计原则。现实意义在于：

（一）有利于完善单位内部管理

2012年以来，财政部先后出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等系列文件。推进制度建设是新时代要求，目前行政单位办公室管理公务用车，自然也管油卡，而财务部门只是负责支付资金而已，没有后续跟进措施。部门之间没有牵制，这是单位内控制度的缺陷。将油费列为存货进行精细化会计核算，无疑完善了内部控制，修复了漏洞。

（二）有利于促进单位廉政建设

目前不少地方建立了三公经费申报制度，并要求对公车行驶里程、油耗等费用，每月定期公开公示，接受监督。但公车行驶里程与油耗常常不匹配，各种公车油耗率不具可比性，降低了公开的意义。科学计算并公开不同公车的油耗率将大大增强震慑力，促进廉政建设。公车加油及行驶里程的明细资料订入会计档案，既便于事后外部监督，又能大大节约国家监察资源，甚至有人举报私车公养时，“一把手”领导也能自證清白。

（三）有利于政府公车高效管理

各地政府公车管理部门可以通过各部门公车每月行驶里程数了解实际使用情况，合理配置公车，甚至进行季节性配置，充分发挥公车资源效益。同时，利用大数据原理，分析比对不同单位、同一型号、同一季节时段使用的公车油耗率，发现油耗过大或异常车辆，及时采取措施，如建议修理、报废，以节约能源。而政府采购部门可据此减少耗油量明显偏大型号车辆的采购数量，促进生态文明建设。

（四）有助于部门预算合理编制

加强公车用油核算与管理是新时代会计的创新，增大了会计信息容量。单位各年度油耗品种与数量数据的获得较为容易——石油公司IC卡台账对账单可直接提供，单位以及财政部门据此可以推算出下一年度车用燃油消耗总量，从而细化编制公车运行经费预算，改变定额编制的做法。由于燃油消耗总量基本确定，即使燃油价格涨跌，也能及时合理地调整油费预算，这无疑有助于部门预算编制的科学合理性。

三、加强公车油费会计核算与管理的制约因素

加强公车油费会计核算与管理是一项会计流程再造工程，是业务数据与会计手段的有效对接，既需财务部门自身积极作为，又需单位办公室的协同配合以及相关人员的支持。目前主要存在如下制约因素：

（一）公车用油管理环节多

公车用油管理流程包括办公室申请——财务部门付款——充值或购卡——持卡加油。关键控制环节较多，很难找到最优方案。如谁去石油公司充值或办理购卡事宜？油卡谁管理？油卡如何交接？最后谁持有？谁去加油并确保加入公车而不加入私家车？其中每个环节都存在风险。有人说油卡可限定车号，但将监督完全寄托于加油站人员身上并不靠谱。因为人手缺乏，不少单位难以配备专职加油员，不得不让驾驶员持卡加油。

（二）既得利益集团的抵制

由于公车用油管理不规范，有的公卡用于私车加油——亦即私车公养，有的公车私用，有的将油卡用于行贿。诸如此类，不胜枚举。强化用油管理无疑冲击了这些人的既得利益，不可避免遇到阻力。例如驾驶员队伍是一个特殊群体，他们是公车改革的“利益受损”者——以前可以经常将车开回家，现在需要他们积极配合，细致地做好相关数据记录，无异于进一步削减自身隐性“福利”，很可能出现消极抵制行为。

（三）办公室工作协同态度

公车油费管理的加强建立在办公室与财务部门的工作协同基础之上，同时也是权力再分配。不可否认的是，当下公车用油问题的普遍存在，与办公室没有充分履行职责有莫大关系——有的面对少数驾驶员不听使唤竟束手无策。财务部门介入之后，办公室独家掌控权力的局面被打破，同时还需向财务部门及时提供相关业务资料，形同接受监督，办公室可能不习惯，从而减弱对这项工作的支持，甚至出现暗中博弈现象。

（四）会计实现价值的意愿

2013年12月，财政部颁布了《行政单位会计制度》，要求对预付款项、存货等6项资产采用“双分录”记账，但很多单位至今没有执行。当公车用油问题成为社会关注的热点时，行政单位的财务部门依旧无动于衷，没有发挥会计独特作用、凸显会计存在的价值，而将监督职责让给非专业的监察部门，实在令人遗憾。由于实现会计价值的意愿不尽相同，未来不同单位公车用油管理的效果会存在很大差异。

四、行政单位公车用油制度设计

（一）公车用油管理的基本设计思路

驾驶员或专职加油员做好基础数据采集，主要是登记好加油量及对应时点的里程数，月末办公室汇总数据，并与财务部门一起准确计算每辆公车单位里程油耗率，分析差异原因，提出完善建议。财务部门平时支付购油资金时，增加存货，月末根据相关资料核减存货，从而形成与驾驶员、办公室之间的互相监督机制。

（二）完善公车用油日常管理制度

1.完善公务油卡管理

办公室专人负责购买、保管、注销、收回或者分配各类油卡（包括主卡与副卡），并因地制宜，建立一卡一车、一卡多车等模式，尽量避免多卡多车（配备专职加油员除外）。资金汇入石油公司后，具体办理油卡充值。如油卡管理人员、持卡人员发生变动，必须办理交接手续。

2.规范公务油卡使用

公车数量多且公车驾驶员经常变动的单位，应设专职加油员。人手确实不足单位，驾驶员可持有限定车号的油卡。每次加油尽量将油箱加满，不同油卡不串用，同一公车不混加92号、95号、98号等不同规格的燃油，不用油卡购买清洁剂等非燃油物品。

3.建立加油登记制度

公车每次加油时，专职加油员或驾驶员需详细登记油卡充值、使用情况登记表（见表1），包括油品规格、数量、单价、加油金额及里程表行驶里程数（累计数）等。因为事后有石油公司对账单供参考补充，也可简化，只登记加油时间与对应里程表数等。如用现金购油，则需详细登记，确保公车用油数据的完整。

4.建立行车日志制度

建立健全行车日志登记制度，即由驾驶人员记载维修、加油、用车起讫地点、受益人、事由、高速公路行驶等内容，如同航海日志。当公车外借而油费由借用者承担等特殊情形时，日志补充或佐证作用非常明显。

5.期末汇总油费支出

油卡管理人员月末应根据油卡充值、使用情况登记表，按照卡号对每张油卡的充值和支付金额情况进行汇总，填报公车油卡充值、支付汇总表（如表2）。

（三）科学计算公车单位里程油耗率

每月根据油卡充值、使用情况登记表和公车油卡充值、支付汇总表，填报**月份公车 号油卡油费支出指标情况分析表（如表3）。要做到科学合理地计算公车单位里程油耗率并不容易。首先，必须确保当期行驶里程与耗油量匹配。当出现油卡串用时，要对数据进行调整。其次，注意剔除异常因素。如遇到里程表、油箱损坏情况，需要及时报告和记录，重新计算区间内车辆行驶里程数。最后，要按照月、季、年分别计算单位里程油耗，使长期与短期结合，不断校正油耗率。因为油价经常波动，量耗相对指标优于钱耗相对指标。

（四）分析差异，提出应对之策

油耗率计算之后，将同一型号、使用同一油品的公车进行对比分析。由于驾驶人员技术水平与习惯不同、车龄有长短、行驶区域不同（如高速公路与城区道路），也会对油耗产生微小影响。因此，油耗率差异必然存在一个合理的波动区间。如超出了合理区间，就要查明原因，进行相应处理；如车辆里程表、油箱损坏或其他部件受损，应及时修理或更换；如车辆破旧，没有修理价值，应申请报废；如属人为因素，造成损失浪费，应根据情节轻重，给予批评教育或移交国家监察等部门处理。

（五）完善公车用油会计核算

1.油费的初始计量

（1）购入油卡或充值

外购油卡或充值时，会计应根据发票实际支出金额和加油卡预收款凭证（以中国石化公司为例，见表4），借记“经费支出”，贷记“财政拨款收入”，同时根据双分錄记账的要求，借记“存货——油费资产——#号油卡”，贷记“资产基金——存货——油费资产”。如执行2019年1月1日起实施的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号）（以下简称《政府会计制度》），则借记“行政支出”，贷记“财政拨款预算收入”，同时借记“库存物品——油费资产——#号油卡”，贷记“财政拨款收入”。

（2）油卡之间互转

当主卡额度预分配到副卡或出现其他油卡之间转账行为，此时会计据石油公司证明与相关手续进行内部转账处理，变更明细即可。借记“库存物品——油费资产——#号油卡”，贷记“库存物品——油费资产——#号油卡”。

（3）接受积分赠送

石油公司对充值较多的单位可能给予积分奖励，可以兑换油费，此时需借记“存货——油费资产——#号油卡”，贷记“资产基金——存货——油费资产”。如果执行《政府会计制度》，则借记“库存物品——油费资产——#号油卡”，贷记“其他收入”。

2.油费的减少计量

（1）月末根据实际情况核减

月末会计人员根据办公室提供的油卡充值、使用情况登记表和公车油卡充值、支付汇总表，与石油公司IC对账单（见表5）——作用与性质类似于银行对账单，进行核对，确认无误后核减油费资产。借记“资产基金——存货——油费资产”，贷记“存货——油费资产——#号油卡”。如执行《政府会计制度》，则借记“业务活动经费”，贷记“库存物品——油费资产——#号油卡”。

（2）油卡注销的核算

因为公车上交或报废，又无可转油卡，则需到石油公司将余额转入退回，上交作为非税收入，同时，借记“资产基金——存货——油费资产”，贷记“存货——油费资产——#号油卡”。

3.非油卡支付油费的计量

出现非油卡而是用现金付款加油时，在借记“经费支出”，贷记“财政拨款收入”同时，需做虚拟入库与出库的分录，即借记“存货——油费资产——#车牌号”，贷记“资产基金——存货——油费资产”（入库），同时做相反出库分录，确保油耗历史数据完整。

4.油费资产的期末计量

期末油费资产，包括卡存油款与车内燃油箱存油两部分。前者是准货币性资产，后者则是实物资产。月末卡存油款一般与增减变动后的油费资产账面余额相等，但在月末需与石油公司对账单核对，如不相等，应检查原因。车内存油数量不多，但油价经常波动，月末计量时需进行调整，显得麻烦，因此可以忽略不计。

（六）政府部门加强指导与监督

政府公车编制管理部门应加强对各单位公车用油管理工作的指导。建立公车单位里程油耗情况报表制度，建设包括各种型号公车在内的单位里程油耗量的数据库以及油耗率参考指标，每月定期向社会公布。国家监察、审计部门应加强公车用油管理制度执行情况的督查，检查各个单位上报公车油耗率的正确性。

五、结论

利用公车油费消耗量与同期行驶里程数科学计算油耗率，能有效防止公车用油环节的舞弊行为。这一会计流程再造设计，同样适用于企业和事业单位，具有推广价值。

【参考文献】

[1] 数据来源：http：//news.xinhuanet.com/local/2017-08/02/

c_1121419844.htm[EB/OL].2017.