我国地方政府债务信息分析体系探究

时间：2024-04-24

姜宏青　李科辰

【摘要】地方政府债务信息分析是加强政府债务管理能力，化解债务风险，减少政府与外部信息需求者之间信息不对称的重要途径。传统的政府债务分析体系在满足不同信息需求者的需求方面存在局限性。考虑到我国债务资金管理的特点，基于债务管理理论和利益相关者理论要求，将债务管理流程和不同层次信息需求者的需求相联系，构建全流程管理的政府债务信息分析体系，既满足政府宏观决策和评价风险的需要，又满足政府内部提高债务资金管理绩效的需要，还满足公众评价和知情的需要。

【关键词】政府会计改革；债务信息分析；债务管理流程；信息需求者

【中圖分类号】 F812.7；F230 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）15-0034-06

一、问题的提出

双系统的政府会计核算体系要求全面提供政府债务资金的预算会计信息和财务会计信息，那么这些债务信息如何分析利用才能够满足信息使用者有效控制债务资金的运营、全面评价债务资金的绩效、有效预警和防范债务风险，需要做前瞻性的研究。目前对我国地方政府债务信息的分析研究主要集中在以下两个方面：（1）基于政府部门偿债能力的分析研究。陈穗红等[ 1 ]对我国政府各类资产的特点及其与偿债能力的相关程度进行了分析，开始从资产保障视角研究政府的偿债能力。吉林省财政厅课题组[ 2 ]主要从保障性流动资金和负债本身两方面进行考核，通过调研提出具体的考核指标来评价政府的偿债能力，进而评价政府的财政风险。郭玉清等[ 3 ]从宏观经济运行层面和微观债务管理层面论述了影响政府偿债能力的因素，打破了传统偿债能力分析的局限性，扩大了偿债能力分析的范围。（2）基于债务风险预警与评价分析。债务风险预警是为了防范债务发生所设置的警戒线，基于债务风险预警的研究多是通过构建相应的数学模型进行探讨。许争和戚新[ 4 ]采用模糊综合判断法和层次分析法来构建债务预警模型，通过对借债、用债和偿债三个环节设置风险预警指标体系，从债务发生的过程进行防范，具有科学性与整体性。除了从债务发生过程的角度来探讨风险预警模型外，还有学者从债务形成的因素与风险形成的原因视角[ 5 ]，从债务种类划分的视角[ 6 ]，从宏观经济风险、财政体制风险、财政收支风险、财政赤字风险和财政债务风险等宏观经济视角来构建债务风险预警模型[ 7 ]。而王振宇等则结合宏观经济与微观债务管理视角进行预警模型的构建，模型主要包括宏观经济环境、偿债能力和债务压力三个方面[ 8 ]。

对于政府债务信息分析的研究主要集中在偿债能力、债务风险预警评价两个方面，这两个方面涵盖了政府债务信息的主要内容。随着债务信息披露的不断完善，研究方法逐渐从定性分析向定量分析转变，研究成果一方面对指导地方政府债务管理实践有重要意义，另一方面为完善债务信息的分析利用、构建完善的债务信息分析体系奠定了基础。然而，这些分析都是基于地方政府债务的结果性信息，为实现债务风险的控制目标而建立的指标体系，只注重债务资金的使用效果而忽略了管理的过程；只满足了一部分信息使用者的需要，难以满足更多关注政府债务信息使用者的需要，存在局限性。随着政府会计信息体系的不断完善，利用信息化智能化的技术条件，全面研究地方政府债务信息的分析体系，构建满足各方会计信息使用者需要的分析指标体系不仅必要而且可能。鉴于此，本文以权责发生制的政府财务报告为基础，结合预决算报告来探究多层次的信息需求者对于政府债务信息需求的分析，在此基础上结合债务管理的流程构建债务信息分析板块，建立全过程的债务信息分析体系，提高债务信息的利用率，满足不同层次信息需求者的需要。

二、地方政府债务信息分析的基础

（一）政府会计改革为债务信息分析带来契机

政府会计承担了债务信息公开的角色，它可以提供高质量和高透明度的信息集。双系统的会计信息框架对政府预算管理体系带来了冲击，从而引发对政府财务管理框架重构的客观需求[ 9 ]，其中编制权责发生制的政府综合财务报告，并结合以往的预决算报告来对地方政府债务进行确认、计量、报告与披露是政府会计改革的重要内容。权责发生制的会计基础有利于对资产和负债进行持续性管理，能够使隐性债务显性化。通过政府综合财务报告等相关财务报表可以完整地披露政府的财务信息、债务信息以及净资产信息，为或有负债的确认和政府债务信息分析提供了准确的数据信息支持，使得建立相应的分析指标体系切实可行。

（二）政府债务信息需求者分类与信息需求分析

政府与企业不同，一般不存在类似于企业利益相关者那样与其只存在经济利益的相关主体，为政府提供资源的人或集团往往不要求经济回报，那么，“利益相关者”的称谓难以符合政府债务信息使用者。也就是说，纳税人都是政府资源的提供者，如果所有人都是利益相关者，也就无所谓区分利益相关者和利益无关者了。然而，这并不意味着所有人对政府债务信息的需求具有同等性，使用政府债务信息的目的具有一致性。相反，由于政府信息使用者的广泛性，目的的多元性，其对信息的利用程度千差万别，有必要进行有效分类，以便于有针对性地研究政府债务信息分析主体的不同目的与指标设计。鉴于此，可以把地方政府债务信息需求者分为以下几类：

核心需求者：主要是指政府以及相关组织机构中直接对债务资金进行决策、运营和管理的信息需求者，该类信息需求者不仅需要而且控制全面的债务信息。一方面，需要了解地方的经济发展状况，以判断外部的宏观经济环境是否有利于债务的举借，用于宏观决策和评价；另一方面，需要了解当前政府所面临的债务风险状况和资金的运营过程，评价债务资金运营绩效来判断政府是否还具有相应的举债能力以及所能承担的债务容量。

中间需求者：指不能直接掌控债务信息的生成与报告，但是通过利用政府信息用于经济决策或通过监督与评价影响政府相关政策的制定，因而需要持续关注政府债务信息并满足多重目标需求的信息需求者。该类需求者通过掌握政府债务资金的使用状况和余缺情况来监督政府债务资金使用的合规性和合理性。通过分析政府目前债务的收支流量、规模、结构来衡量政府债务管理能力和债务风险状况。同时，还要关注可用于还债的资产存量、所拥有的可支配资源和债务的可持续性。该类信息需求者还承担了信息传递的作用，通过相关信息分析向外部的其他信息需求者传达有针对性的债务信息。

其他（或松散）需求者：指既不掌握债务信息的生成与报告也不会持续关注政府债务信息，只是在特定方面或者特定时间关注政府信息并针对特定目的使用政府债务信息。涵盖外部社会公众、专家学者和政策分析家在内的具体债务信息使用者，与前几类信息需求者相比较，此类信息需求者主要是为了满足自身特定的信息需求，具有单一性和独特性。

通过上述分析可以看出：核心需求者，既是债务信息的内部需求者，又是债务信息的主要生产者和披露者，其在信息需求者中居于核心地位。中间需求者可以说是债务信息的再加工者，承担了对政府所披露的信息进行再加工利用并二次传播的角色，其传递的信息质量决定了其他需求者对债务信息的了解程度和深度。而其他需求者则处于信息链的末端，既接受政府披露的原始信息，又接受中间需求者披露的二次加工信息，会根据自我需要有选择地利用信息。这三类信息需求者之间的关系影响着债务信息的生产、传递和利用，核心需求者提供原始的债务信息，一方面用于自身的决策，另一方面向外部进行传播。传播的信息经过中间需求者的加工分析，在满足自身信息需求的同时又可以向其他需求者提供有关的债务信息。其他需求者和中间需求者通过利用债务信息既可以进行自身的决策又可以影响核心需求者的信息披露，这三者之间存在连续性、继承性和互动性的关系。

三、我国地方政府债务信息分析的现状与国外经验借鉴

（一）我国地方政府债务信息分析的现状

我国并不存在严格意义上的地方政府债务信息分析体系，有的只是政府部门、评级机构等从各自评价视角来分析地方政府的债务偿债能力以及风险评价。目前我国的地方政府债务信息分析大多数集中于债务风险预警和偿债能力方面，在政府债务管理条例中，为了防范地方政府债务危机，在债务风险防范方面，政府部门通常会建立债务预警机制，通过机制的建立及时地反馈政府部门的债务状况。其中政府部门自身的偿债能力分析主要是以预决算财务报告为基础来建立的，分析方法主要采用比率分析法和趋势分析法，分析指标主要包括债务规模、债务分布、债务资金去向、债务率和逾期债务率等微观数据指标。

现存政府层面的债务信息分析局限性主要体现在：（1）分析目标只限于满足预算管理的需要，旨在评价地方政府的债务预算管理能力。（2）分析指标体系主要局限于宏观层面的总量分析。（3）债务信息分析体系主要是以收付实现制的预决算报告和政府公开的债务信息提供的数据为基础而建立起来的。（4）分析方法不全面，只是基于债务总量的分析对比，缺少跨部门、跨区域、跨时间的横向和纵向对比分析。

（二）国外政府的债务管理经验借鉴

据统计，世界53个主要国家中有37个国家允许地方举债，其中部分地方政府债务管理的经验做法对于规范我国地方债务管理、进行债务信息分析具有参考意义。（1）偿债能力评估方面：美国州政府对地方政府负债能力设立的基本评估指标既包括用来偿还项目收益债的专项收入，又包括债务本息占不指定用途资金的比重；既包括本级地方政府的债务负担能力，也包括上一级政府的偿债能力。这样的评估方法不仅仅局限于本身的偿债能力，外部收入保障和上级政府的偿债能力也纳入到考核本级偿债能力的范围之内。（2）设定债务限额、建立债务风险预警模型方面：巴西利用地方政府债务率、新增债务率和担保债务比重限制举借新债。波兰通过《财政透明和责任法》建立债务预警系统，评估为红灯区的禁止举借新债，黄灯区给予警告，预警指标大多以债务规模占偿债能力之比表示，如总量、流动性、收入支出等，以此衡量财政压力。日本规定，债务依存度在20%～30%之间的地方政府不得发行基础设施建设债券，30%以上的地方政府不得发行一般事业债券。在债务风险预警方面，国外政府大多数是基于风险模型的建立来考核地方债务风险状况，具体的数据衡量标准也要根据各自地方经济发展状况和债务状况进行设定，并不是统一的。（3）关于债务信息披露方面：美国要求地方政府债券发行人和使用人及时、定期更新披露信息；巴西地方政府每年向联邦政府汇报财政账户收支情况，每4个月须发布政府债务报告；澳大利亚要求地方政府须将借款分配及其使用情况按照统一要求严格定期报告。

从国际社会已有的债务管理经验来看，值得借鉴的地方有：（1）明确的法律准则规定，口径统一，标准一致，使得债务管理规范化；（2）具体的考核指标，有据可依，有数可用，将数据在不同维度进行对比分析；（3）准确地确认、计量和报告债务信息，改进债务信息披露的方式，加快债务信息披露的频率，及时进行反馈和修改；（4）建立有效的风险预警机制和完善的偿债准备金制是化解债务风险的有效措施。

（三）國际信用评级机构的债务信息分析

20世纪90年代，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等发展中国家相继爆发地方政府债务危机，地方财政偿债能力评测越来越受到国际信用评级机构的重视[ 10 ]。在国际信用评级业中最具影响力的三大评级机构——标准普尔公司、穆迪投资服务公司、惠誉国际信用评级公司。这三大信用评级机构各自拥有一套关于政府信用状况的评级体系，其中政府债务状况是信用评级评价体系中的重要组成部分。三大信用评级机构对于政府信用评级中关于政府债务信息状况评价的主要内容如表1。

三大国际评级机构对于政府部门信用评级中关于债务信息状况的评价分析主要基于以下几个方面：（1）债务自身状况：债务结构、债务规模、流动性等反映债务最基本情况的指标分析。（2）债务管理能力：该方面主要是基于债务风险的管理、债务利用效率的管理以及债务利息率的确定等方面来进行分析。（3）债务保障能力：债务保障能力主要从收入方面进行分析，政府部门的收入是保障其偿债能力最基本的因素，收入保障状况直接决定了债务利用状况。（4）其他影响因素：汇率变动、行政体制、政府部门面临的投资机会等都会对政府的偿债能力产生影响。

（四）对已有关于政府债务信息分析体系的评述

现存的有关国外政府及评级机构的债务信息分析体系，其可借鉴之处在于有明确的法律条文规范，具体的考核指标以及行之有效的风险预警机制和完善的偿债准备金制。在有足够多的数据支撑和具体的指标引导下，更侧重于用定量分析来评价政府债务状况，在关注自身债务状况的同时还注重外部的影响因素。因此，国际上对政府债务建立的分析框架一方面基于完善的法律法规体系、有效的市场化信息利用机制而形成；另一方面公开的债务信息分析体系是个基本的、通用性的框架，可以基于政府的管理机制用来对政府的债务风险和偿债能力做基本判断。同时，对结果性债务信息的分析旨在预警未来。但是，我国的政府债务资金管理和风险预警环境与国外发达国家相比具有较大差距，地方政府债务的风险涉猎因素较为复杂，举债行为的规范体系尚不健全，需要更为细致地建立债务信息分析体系，不仅关注债务结果，而且关注债务资金运营过程；不仅关注债务风险预警，而且要关注债务资金运营绩效；不仅关注政府决策者对债务信息的利用，而且要关注其他信息使用者对信息的利用。因此，应当建立基于债务资金全流程管理的债务信息分析体系，满足多元化债务信息使用者的需要。

四、我国地方政府债务信息分析体系的构建

我国政府债务资金主要用于资本性项目，具有资金量大、期限长、涉及相关主体多的特点，政府债务管理是一个从决策到运营再到评价的全过程管理，债务风险实质上蕴含在债务管理的各个环节中，进行政府债务信息分析是化解债务风险的有效途径[ 11 ]。新《预算法》规范了政府部门的债务管理过程，包括债务的举借、使用和偿还环节，那么债务信息分析从制度要求方面就需要按照这几大环节来建立。同时，由于政府债务信息需求者的不同，不同的信息需求者有不同的信息需求，只是从单一的管理流程方面进行债务信息分析并不能够满足所有信息需求者的特定信息需求。换句话说相同信息需求者在不同的管理阶段和不同的信息需求者在相同的管理阶段所需要的信息是不一样的。为了使债务信息分析体系更加系统化、层次化和细致化，笔者在债务管理理论和利益相关者理论的指导下，以权责发生制的政府财务报告和收付实现制的预决算报告等相关财务报告为基础，尝试将债务管理流程和债务信息需求者相结合，构建信息需求与管理流程交叉融合的政府债务信息分析体系。沿着债务资金运动的脉络，将地方政府债务管理的具体业务流程分为：债务决策、举借、使用、偿还和评价五个主要环节。将债务的管理流程与不同信息需求者的信息需求进行交叉融合，尝试构建分析模块（见表2）。

A1：该部分是对核心需求者而言在进行债务决策时需要进行的信息分析。主要包括经济发展状况、政府收支流量、区间债务分布现状以及国家的发展规划四个方面。通过横向与纵向对比、上级与下级对比可以准确地了解本级政府的债务状况。进行该部分的信息分析主要是帮助核心需求者了解到债务所处外部的风险状况以及自身债务的整体状况。债务决策是债务管理流程中的起点，是否要举债是政府债务发行主体所需重点关注的问题。

A2：该部分主要涉及债务资金在具体运行当中所需要分析的内容。主要包括资金使用效率、债务风险警戒线设置、债务披露体系的完善等微观债务管理内容。核心需求者在进行债务的举借、使用和偿还过程中需要关注债务资金使用的效率，及时了解债务资金的存量、需求量，以便合理高效地安排举债规模、偿还期限以及偿还方式等具体的资金运行管理。

A3：该部分是债务管理流程的最后一个环节，评价分析。主要包括偿债能力的评价、绩效评价、债务负担公平性和债务可持续性评价。对于核心需求者而言，通过对偿债能力的评价来评估自身的债务状况，是有效化解自身债务风险，确保财政平稳运行的关键。分析债务负担的公平性可以从另外一个角度来考察地方财政支出的公平性，为决策者做出相应的决策提供参考依据。分析政府债务的可持续性可以判断政府财政是否平衡、能否举债或偿债、担保债务转嫁的可能性等，为化解地方政府债务风险提供参考依据。

B1：在决策阶段中间需求者作为债务信息的传递者，通过分析债务来源、债务规模与结构、债务发行机制和债务政策变动来了解政府部门债务管理最基本、最原始的信息，为以后阶段的评价分析奠定基础。同时，通过对政府部门披露原始信息的再加工为其他信息需求者了解政府决策阶段的相关债务状况提供信息。

B2：与决策阶段相比，中间需求者更加注重债务资金的使用过程与后期评价。他们不是政府债务的决策者，只能通过了解债务资金的运行过程来满足自身需求，同时还承担了监管者和信息传递者的角色。作为政府债务管理的监管者，比如政府内部审计监管部门和外部的新闻媒体等监管机构，他们需要的债务信息主要包括债务资金的风险状况和种类、新增债务、存量债务以及隐形债务等。著名的“财政风险矩阵”模型[ 12 ]将政府债务从两个维度划分为四种类型，其中就强调关注了隐形债务的重要性。目前地方政府债务正以PPP项目、政府购买服务、政府承诺等多种隐蔽渠道积累，关注政府部门的隐形债务是评价政府债务状况的重要方面。

B3：该部分主要评价政府部门的偿债能力和债务资金的管理能力。通过对这两个部分的评价分析可以了解到政府部门真实的债务管理状况，减少政府与外部信息使用者信息不对称的问题，提高政府的债务信息透明度。同时，中间信息需求者通过对政府債务信息的进一步加工分析向社会公众等松散的需求者传递简化精确的信息。

C1：其他（松散）需求者在履行监督权时应当对政府债务管理的全过程信息进行分析。通过中间需求者提供的加工过的债务信息来分析债务来源、债务规模与结构、债务发行机制和债务政策变动，通过横向同级政府之间和纵向本级政府的不同时间段进行对比分析，以了解政府债务状况，满足自身的需求。

C2：在“借用还”阶段其他（松散）需求者主要关注债务的自身状况，比如债务资金保障状况、债务运营机制和债务资金使用效率，通过分析债务自身状况来了解政府的债务管理能力，为其评价分析提供信息支撑。

C3：在评价阶段其他（松散）需求者为了满足个性化的信息需求而选择性地选取政府部门相关的债务信息。例如：社会公众和国外组织机构通过分析政府偿债能力等相关指标来为自身的投资决策提供相应建议，专家学者以政府的债务规模、结构等信息为视角来研究政府财政状况等。

在债务管理流程基础上，基于不同层次信息需求者的信息需求建立相应的债务信息分析体系，在该体系中不同的信息需求者可以获得所需的债务信息而满足自身的信息诉求（见图1）。

五、总结

政府会计改革为政府财务报告的编制和分析提供了契机，在政府财务报告还没有正式编制并公布之前进行政府财务报告分析研究具有前瞻性，其中政府债务信息分析又是政府财务报告分析的重要组成部分。依据“互联网+”、大数据和云计算等新兴技术的支持，能够将政府债务资金运动过程和债务信息使用者的需求进行结合，构建全流程管理的债务信息分析框架体系，在满足不同信息需求者信息需求的同时进一步优化地方政府财政资源的配置效率，提高财政公平性，助力政府部门绩效评价、降低债务风险、引导官员勤政、促进政府问责等。当然，本文只是对债务信息分析体系构建的一个尝试，具体的指标设计和实证运用分析将是以后的研究课题。

【参考文献】

[1] 陈穗红，石英华，韩晓明.权责发生制政府综合财务报告信息应用初探：政府资产负债表信息与地方政府偿债能力评价[J].地方财政研究，2015（9）：15-21.

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[4 ]许争，戚新.地方政府性债务风险预警研究：基于东北地区某市的经验数据[J].科学决策，2013（8）：30-47.

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[11] 姜宏青，于红.基于管理流程的地方政府债务风险预警模式构建[J].会计之友，2017（16）：81-85.