中小城市地方政府性债务监管及其风险防范

郑波　戴鸿丽

【摘 要】 地方政府性债务不仅关系到大城市的经济和金融稳定，而且是中小城市发展中面临的重大问题。文章以D市为例，分析了地方政府性债务的现状，包括地方政府债务的增长原因、债务来源及使用情况。从经济发展目标、行政管理体制、财政保障能力三方面剖析了地方政府性債务的形成原因，重点阐述了目前地方政府债务存在的主要问题，并提出了风险防范措施与建议。文章选取经济发展落后、财政基础薄弱的小城市作为研究对象，使得我国地方政府债务风险问题的研究对象更加完整，提出的防范地方政府性债务风险的措施与建议对同类中小城市具有普遍借鉴意义。

【关键词】 地方政府； 债务； 监管； 风险

【中图分类号】 F812.7 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）15-0040-04

为解决城市基础设施建设、民生工程建设和公益事业发展资金缺口问题，各级地方政府不得不多渠道筹措资金，举借债务是各级地方政府解决资金不足问题的重要举措[ 1-3 ]。实践证明，政府适度举债对缓解地方财政压力、促进地方经济快速发展具有不可忽视的积极作用，但如果地方政府债务数量过大，调控管理工作不当，将会导致债务风险发生，进而引发财政、金融风险，影响地方经济发展和社会稳定。2017年末，我国地方政府性债务余额已超过16万亿元[ 4 ]。有人将地方政府债务看作中国经济或者中国金融中最大的“灰犀牛”，许多学者对此给予了大量关注。目前，理论界对于地方政府性债务监管和风险防范化解问题的研究较多，但研究对象多以经济发达的大城市为主，对于小城市的研究较少。事实上，这些经济发展相对落后、财政基础薄弱的小城市往往更热衷于多渠道举借债务，而且由于这些城市的管理技术和管理水平常常落后于经济发达地区，因此其政府债务的风险隐患可能会更高一些。本文选取地处东北的D市作为研究对象，对其地方政府性债务的现状、形成原因、存在问题进行详细剖析，并对如何加强相关监管、化解债务风险提出几点建议。

一、D市地方政府性债务现状

D市总人口240万人，经济以轻工业为主，支柱产业为采矿、金融和房地产业，重工业和高新产业较少，税费方面的财政收入不足，经济发展比较落后。政府用于城市基础设施建设、文化教育、医疗保险、农林水利等各方面的刚性支出，财政资金无法保证，不得不依靠举债的方式筹措资金。截至2017年6月，该市全地区债务总额为268.03亿元，其中政府负有偿还义务的债务为256.96亿元，占地区债务总额的95.87%；政府或有债务总额为11.07亿元，占地区债务总额的4.13%。而在2008年，该市政府性债务规模仅为48.19亿元，10年间增长了5.58倍，增长速度之快令人警觉。

（一）D市政府性债务增长的原因

1.政企不分形成的债务积淀

计划经济年代，政府为企业担保举借的国内金融组织贷款，原计划是扶持政府财源、支持国有企业和乡镇企业发展，但随着计划经济的消亡，企业完全进入了市场，国有企业和乡镇企业经营遇到了前所未有的困难，大量企业关停并转，所借债务无法偿还，最终形成了政府债务资金沉淀。

2.企事业职工基本养老保险刚性支出

由于该地区人口老龄化趋势明显，基本养老保险收支缺口很大，根据国家保稳定、保民生的经济政策要求，政府不得不挪用债务资金用于养老保险支出。

3.城市建设形成的债务

为了促进城市经济增长，改善民生，自2008年以来，D市加大城市基础设施建设的投入，为此形成了如国债转贷资金借款、国家开发银行产业园区建设贷款、国家开发银行棚户区改造软贷款等债务。

（二）D市地方政府性债务来源及其使用情况

1.地方政府性债务来源

D市268.03亿元的政府性债务主要资金来源包括：发行地方政府债券210余亿元，占政府债务总额的80%左右；各级银行贷款近10亿元，约占债务总额的4%；供应商应付款、企业借款和转贷债务各3亿元左右，合计约占债务总额的3%。以上债务来源占债务总额的比率近90%，是该市政府债务的主要来源。非金融机构借款、专项借款、个人借款等其他债务来源形式合计占债务总额的10%左右。

2.政府债务资金的主要投向

截至2017年6月末，D市政府性债务资金用于还本付息201.12亿元，用于市政建设方面的支出35.92亿元，高速公路建设支出3.89亿元，土地储备3.69亿元，非公益性项目支出3.71亿元，用于短期周转的资金支出3.45亿元，用于教育、文化、医疗、社保方面的支出合计0.54亿元，剩余13.73亿元用于其他方面。

二、D市地方政府性债务的成因

（一）经济发展目标的要求

经济发展目标的要求在短期内是促进政府债务增长的主要原因。2008年经济危机在全球爆发，对我国经济形势的影响很大，国家为了应对经济危机对国内经济发展的影响采取了积极的财政政策，以保证国民经济稳定、高速发展。在此大环境下，D市政府为了贯彻中央政府新的经济政策，积极采取措施刺激本地区的经济发展，把经济快速发展作为本地区经济工作的首要任务。经济高速增长需要大量的资金支持，市政府为了“保增长、促发展”，通过多种渠道举借政府债务进行基础设施建设，使得地方政府的负债规模急剧扩大。D市地方政府债务的具体成因如下：

1.经济建设形成的债务

近年来，D市政府抓住辽宁沿海经济带开发和东北老工业基地振兴的双重机遇，全面实施了世贸城、贸易区、高新区、公路大桥以及高铁专线等重大经济项目的开发建设。由于这些设施建设的资金投入不断增加，市政府原有财政资金远远满足不了需要，必须通过举债方式来弥补建设资金的不足，从而导致政府债务增加。

2.城市基础设施改造形成的债务

为改善城市面貌、交通环境、投资环境及居民居住条件，近年来D市政府注重对新老城区的基础设施进行改造建设，主要包括道路的改扩建、给排水和供气设施的建设维修以及其他一些相关配套设施的建设。这些城市基础设施建设所需资金远远超出了市政府的财政承受能力，尽管采取了施工方垫付、用土地使用权抵账等多种办法减轻和缓解了暂时的财政压力，但一些历史遗留问题仍累积了巨额的政府性债务。

3.教育基础设施建设和民生工程形成的债务

近年来，D市政府为提升整体教育水平和居民生活质量，加大了对教育基础设施建设和民生工程的投入。一方面，政府重视义务教育投入，截至2017年该市共有92所学校通过了省义务教育标准化验收，12所公办幼儿园建成竣工并开展部分小学和幼儿园的改扩建工程；另一方面，为了提高居民生活质量，全市新开工建设棚改房9 826套，货币化安置6 519套，基本建成6 826套，并对22个老旧小区实施了综合整治。这些民生工程项目的建设主体大都是政府职能部门，在财政资金不足的情况下，举债就成为完成上述工程的必要手段。

（二）行政管理体制的制约

现行的行政管理体制缺陷一定程度上加剧了地方政府债务的扩张。计划经济体制下，下级政府服从上级政府的组织和安排，事权与财权的分配是对等的，权责对应关系清晰。转轨经济体制之后，要求能由市场负责解决的问题，政府不必再深度介入，但政府与市场的边界在哪里尚需重新界定。当不同层级政府间模糊的权责划分没有法制约束时，在地方政府官员的政绩考核指标50%以上都与 GDP相挂钩的背景下，必然会带来债务的扩张和公共服务供给的低效率。

（三）财政保障能力的弱化

地方政府财政收入主要来源于三个方面：中央财政转移收入、地方税收收入和土地出让收入，从财政预算科目上大致分别对应为地方公共财政预算收入、中央税收返还和转移支付、地方政府基金收入。近年来，受国内经济增速下滑的影响，全国税收收入、地方公共财政收入增速持续下滑，中央税收返还和转移支付也呈下降趋势，地方政府财政力被削弱。从地方税收收入来看，自2016年6月起，“营改增”政策的实施对地方政府的财政收入带来了一定影响。此前，增值税作为共享税存在，中央和地方间的分成比例是75%：25%；营业税虽也以共享形式存在，但大部分收入归属地方，可认为是地方主体税种。“营改增”后，暂定中央和地方间50%：50%的分配比例实际上更加弱化了地方财政能力。从土地出让收入来看，自2014年以来D市房地产业开始萎缩，楼市开始降温，出现成交量下降、库存增加的情况，以土地出让收入作为重要支撑的政府财政收入受到了很大的影响。

三、D市地方政府性债务存在的主要问题

（一）偿债压力大

1.存量债务付息压力大

从图1的D市政府性债务投向中可看出，债务投向主要是还本付息，该部分支出占到债务总额的75%。

据统计，2017年该市全地区一般债务付息支出占一般公共预算支出的6.0%，专项债务付息支出占政府性基金预算支出的1.8%；市本级一般债务付息支出占一般公共预算支出的9.6%，专项债务付息支出占政府性基金预算支出的1.7%。该市局部地区的债务付息支出逼近警戒线，债务压力较大。

2.或有债务偿还困难

在D市共计268.03亿元的总债务中，或有债务总额为11.07亿元，这部分债务的形成是由历史原因造成的，但其规模还有扩大的趋势。从全市人口构成比来看，2016年末，该市区城镇人口107.2万人，城镇化率为45.1%，低于全省城镇化率67.37%的均值。农村低保和新农合制度需要巨额的财政资金补贴，而中央财政提供给地方的财政补贴数额有限，绝大部分支出需要地方财政自己负担，因此，大量的农业人口已经成为该市经济增长的负面因素，农村低保资金和新农合所需的巨额资金最终形成了该市政府的或有负债。

（二）部分县区债务率列入风险提示地区

根据D市所在省财政厅2017年5月组织的地方政府债务风险指标测算，该市一般债务率78.36%、专项债务率25.01%、综合债务率40.57%，全市有两个地区被列入风险提示地区，分别为：市本级，一般债务率179.12%、专项债务率49.03%、综合债务率85.05%；某县级市，一般债务率143.09%、专项债务率21.52%、综合债务率59.87%。

债务率风险提示地区的出现意味着地区融资成本增加，加剧了债务融资的困难。

（三）系统外政府债务存在偿债风险

债务限额内的债务，该市可以通过规范债务收支制度来管控，但系统外债务即隐性政府性债务的出现增加了偿债风险控制的不确定性。这体现在三个方面：一是原本不属于本级政府的债务，为了保证社会稳定，上级政府要求地方政府承担，但地方政府无力偿还，导致债务拖欠；二是有些项目单位依赖思想严重，加之制约机制不健全，贷款长期拖欠，导致政府背负偿债责任；三是需要长期统筹安排的社保基金，目前仍然需要本级政府筹措资金。

（四）违规举债出现“新变种”（隐性债务）

地方政府债务进行限额管理后，基础设施与公共服务领域仍然存在大量资金缺口。地方政府融资平台按财政部新规定不得以地方政府名义举借债务后，PPP项目、投资基金与政府购买服务成为新型的公用事业与基础设施的供给模式[ 5 ]。由于这些新型投融资模式实施时日短，相关管理办法出台滞后，容易出现为规避PPP财政可承受能力分析等审批过程而采取政府购买服务、投资基金等措施变相举债，形成违规举债的“新变种”。值得注意的是，这种隐性债务主要集中在中小城市及县级政府。

四、中小城市地方政府性债务监管与风险防范的对策与建议

通过对D市地方性政府债务的分析发现，中小城市在这方面仍存在较多的经济、金融风险，应该采取有效措施在发挥此类融资积极作用的同时及时避免和化解可能的债务风险。

（一）改变领导观念，重视地方政府债务管控问题

政府主要领导要重视对本级政府性债务的管控问题，做到债务举借、偿还、存量全方位监管。要责令财政、审计等部门定期对本级地方政府性债务进行审核监督并及时反馈信息，对本级政府的债务规模、債务结构以及债务偿还压力等问题做到心中有数。以此为基础，根据本地区经济发展需要和地方政府财力状况，制定合理的新增债务举借计划和存量债务的偿还计划，使本级政府债务从举借、使用到偿还都置于政府集体领导的管控之中。

（二）完善地方政府债务配套制度

1.调整行政考核机制

目前，地方政府绩效考核往往以GDP增长为主要考核指标，领导干部为了政绩工程大量举债建设，很大程度上助推了各级地方政府债务规模的扩张。因此，必须调整改革地方政府行政考核机制，弱化地方经济GDP的政绩引领作用，增加民生事业、节能减排、环境保护、社会稳定等方面的考核内容，完善政绩考核体系，使得地方政府和领导干部树立起科学的发展观和正确的政绩观。

2.强化违规、违法举债的问责制度

为了保证地方政府性债务规模适度合理，有必要将地方政府性债务的规范管理问题纳入地方领导干部业绩考核的范围。上级主管部门要加强对地方债务的监管，强化执法问责力度。对过度举债、违法举债的领导干部要追究其领导责任，依法查处，并且终身问责。要明确地方政府各自承担的举债责任，建立完善的地方政府举债责任追究制度，市、区、县各级政府要明確债务举借、使用、偿还的责任人，对违法违规举债和提供担保、违规管理使用债务资金、恶意逃废债务责任及损失浪费债务资金、逃避债务监督管理等行为，要严惩不贷，以警示他人。纪委监察、财政、审计等专业监管部门要认真履行工作职责，不断加大对政府债务管理和举债的监管力度，确保地方政府债务举借、使用、归还各环节工作规范、安全、合理、有效。

（三）具体管控措施

1.清存量、控增量，减轻地方政府债务压力

如何清理地方政府债务存量，各地政府财政状况、债务规模不同，清理的方式方法也不尽相同。目前各地方政府普遍采用的清理模式包括以下几种：一是债务跟随资产走，通过清查债务的方式，挖掘存量债务对应的优质资产，通过资产重组，化解部分债务存量。二是组建企业集团，通过政府以特许经营权、土地使用权入股的方式，吸引社会资本参与企业集团组建，以承担部分存量债务的方式化解部分债务存量。三是在经济发展中优先运用PPP项目建设模式，弥补财力不足。以上各种方法对减少地方政府债务余额、控制新增债务增长速度的确能起到一定的作用，但并不能从根本上解决地方政府债务余额过大、增长速度过快的问题。笔者认为，要想从根本上解决地方政府债务问题，最可靠的方法就是发展地方经济，增加地方政府财政收入，夯实地方政府财力。地方政府要根据本地区的实际情况，调整产业结构，加快形成产业优势，引导企业做大做强，提升竞争力，促进企业快速健康发展。大力推进优质税源企业立体延伸、政策扶持、专项培训等工作，增加地方政府的税收收入，减轻地方政府的债务压力。

2.对地方政府债务风险实行分级、分类管理

政府地方债务监管部门要加强对地方债务风险的量化管理和分级管理措施研究，构建科学有效的地方政府性债务风险量化分析评估模式，建立健全系统、完整的债务风险量化管理体系。地方政府债务监管部门可以与高校或者其他研究机构联合，聘请相关专家学者对本级政府债务状况和债务风险进行分类研究评估，分析不同债务类型的风险程度，把握总体债务的风险状况[ 6-7 ]，积极探索建立完整的债务风险影响评估指标体系。在政府债务风险管理工作中要先分析不同层级政府的债务规模、构成等状况，进而对其债务风险进行评估和分级量化管理。债务风险分类管理也很重要：首先，可以按照举债主体不同，分析政府机关、事业单位、国有企业、融资平台公司等各类举债主体的债务规模和债务风险情况，加强对债务主体单位的管理以降低政府债务风险。其次，按照地方政府债务的类型，可将地方性政府债务分为直接承担偿还责任的债务、承担担保责任的债务和承担救助责任的债务。由于地方政府承担的债务责任不同，对应的债务风险也不同，债务监管部门应对不同类别的债务采取不同的监管措施，通过分级分类分析评估，多角度判断，全面重点地把握政府债务风险状况。

3.强化对政府或有债务和隐性债务的动态跟踪监控

政府或有债务偿还困难、隐性债务风险高是地方政府性债务的关键问题，如何加强对或有债务和隐性债务的管理，是防范和化解地方政府债务风险的重要举措。目前，政府建设项目很大比例由融资平台公司承担，由此产生政府隐性债务和或有债务也在所难免。所以，政府有关部门要加强对平台公司经营活动的监督管理，对平台公司的各种举债行为要实施动态跟踪，定期开展债务状况和数据分析，把握政府隐性债务与或有债务的规模和风险变化，及时实施预警和约束性管控。

4.建立完善的地方政府性债务信息披露制度

要建立完善的地方政府债务信息披露制度，增加地方政府债务的信息透明度，强化社会监督。首先，地方政府债务监管部门每年必须出具规范的本级政府债务统计报告，将本级政府债务的规模、结构、资金流向等重要内容上报当地政府。在年度政府报告中必须将上述地方政府债务统计资料如实向全市人民报告，接受人民的监督。其次，扩大信息披露的对象。地方政府债务监管部门的统计报告除了提交给政府主管领导外，还应该提交给上级政府主管部门，以便更好地发挥上级政府对下级政府债务风险的管控作用。在向上提交政府债务统计报告的同时还应该向同级人民代表大会等立法机关披露政府债务信息，以便协助立法机关针对地方政府债务现状确定是否允许新发债务和制定合理的偿债计划。最后，要建立地方政府债务信息系统，要将地方政府举债行为通过电子化、网络化的新型监管手段进行公开，为债权人了解地方政府偿债能力提供平台。

【参考文献】

[1] 王霞.地方政府债务风险的成因及其防范[J].财会学习，2017（24）：196-198.

[2] 李晓红.中国地方政府债务规模及形成原因分析[D].浙江大学博士学位论文，2017.

[3] 刘剑蕾.地方政府债务发展路径[J].中国金融，2017（12）：73-74.

[4] 曾金华.2017年末地方政府债务余额逾16万亿元[N].经济日报，2018-01-18（03）.

[5] 宋旭.警惕以PPP形式变相扩大地方政府债务[J].领导科学，2017（27）：20.

[6] 鲍静海，王凡，胡恒松.对当前我国地方政府债务管理问题的探究[J].金融理论与实践，2017（8）：109-115.

[7] 龙俊桃，杜碧，欧健.地方政府债务风险分析和管理安排[J].西南金融，2018（1）：1-6.