国家监察委体制下内部审计的创新发展路径

王海兵　王慧秋

【摘 要】 国家监察委体制对于促进反腐法制化具有重要意义。文章阐述了国家监察委体制改革的特征和意义，分析了监察委体制与内部审计的联系与区别，并从内部审计机构独立性、人员职业胜任能力、审监结合、资源整合、成果运用、自我监督六个方面提出内部审计在监察委体制下的创新发展路径。

【关键词】 国家监察委； 内部审计； 发展路径

【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）15-0134-03

2016年11月，中共中央办公厅发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》）[ 1 ]，标志着国家监察委员会试点改革启动。2018年3月，第十三届人大会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），成为反腐败国家立法，各省市建立监察委员会的战略规划已在全国范围内逐步展开。国家监察委体制的建立和监察法的实施，为我国加强对所有行使公权力公职人员的监督、实现国家监察全覆盖、深入开展反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了法律保障。国家相关监察制度改革政策和法规表明，国家对反腐倡廉采取的是强硬高压态势，并计划通过强化监管推动全面深化改革。新设立的国家监察委必然会对内部审计的发展产生影响。本文在阐述国家监察体制特征和意义的基础上，分析监察委员会和内部审计的联系与区别，总结监察委制度经验，旨在为内部审计的创新发展提供思路。

一、国家监察委体制改革的特征和意义

（一）国家监察委体制改革的特征

当前监察委体制改革的主要任务是建立起“集中统一，权威高效”的监察机制，将反腐斗争坚持到底，产生压倒性态势，形成不能腐的制度约束和不敢腐的法律震慑。我国监察委体制经过漫长的发展和试点探索，根据《试点方案》和三省市试点经验的阶段性总结，以及十三届全国人大会议通过的《监察法》，改革内容具有以下四大特点：一是监察权与监察机关的独立。本次改革将监察权从行政权中抽离出来，形成与行政、司法权并立的权力，监察机关不再附属于行政机关，形成独立办公的机构，极大提高了监察委的地位。二是整合机构职能。改革将各个反贪力量联合在一起，形成合力。试点方案已经明确检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门合并到国家监察委员会[ 2 ]，并实行纪委合署办公。三是实现监察对象全覆盖。改革后监察对象由原来的所有公务人员扩展为所有行使公权的公职人员，有利于扫除监察的死角与盲区。四是监察手段的完善。监察委员会设置后，监察手段也与时俱进[ 3 ]，在现有监察手段的基础上，用留置取代“两规”，是法制创新与务实精神治理腐败的具体体现。

（二）国家监察委体制改革的意义

自2016年11月国家监察委试点改革启动以来，各省设立国家监察委的战略规划已在全国范围内展开。国家监察委员会体制的设置，在政治、司法、组织结构以及运行机制上都进行了改革创新，从根本上改变了国家权力格局，对于我国整合各方反腐力量打击贪腐，提高国家治理能力具有重大现实意义。一是推动国家权力机构改革。此次监察体制改革使国家监察权独立出来，从原来归属于行政权的地位提高到和行政、司法并立的权力，和行政、司法权一样由各级人民代表大会选举产生，对同级人大及其常务委员会负责，并接受监督。这种制度创新从根本上改变了国家权力机构的格局，极大加强了监察委的独立性和权威性，也是一种资源整合安排，用一种权力采取监督的形式将另一种权力关进笼子，用权力制衡优化国家治理。二是促进全面依法治国。此次制度改革规定，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的监察体系[ 4 ]。实施对监察范围的全覆盖，监察委员会“对所有行使公权力的公职人员依法实施监察”，有利于在构建全方位监察监督体系的基础上，推进无死角全面依法治国的战略规划。三是促进权力监督的再监督体系构建。十八大以来反腐倡廉取得了令人瞩目的成果，实践表明，治国理政，必须走法制化、制度化路线。监察体制建立和监察制度改革在极大强化监察权的同时也强调对权力的制衡，建立了党内监督与人民监督的权力监督的再监督体系，保证了监察队伍的公正执法。

二、国家监察委员会与内部审计的联系和区别

在反腐倡廉的新时代和大背景下，国家监察委在推动从严治党、提高国家治理水平方面发挥着举足轻重的作用，同时，监察委体制改革从根本上改变了国家的权力机构格局。国家监察委与内部审计既有区别也存在联系，理顺两者之间的关系，有助于在现行监察体制框架下探索我国内部审计的创新发展路径。

（一）国家监察委员会与内部审计的联系

国家监察委员会和内部审计是履行监督职能的两大主体，都是通过行使监督权力维护经济社会的安全有效运行，对于反腐倡廉具有巨大推动作用，两者存在着天然的联系。首先，在职能上都是行使监督权力。虽然两者的地位存在区别，但是都是监督体系的重要成分，内部审计监督组织财务和经营状况，评价并改善组织面临的风险；监察委监督国家权力运行，在反腐大背景下，形成权力监督和制约的法制链条。其次，最终目标都是促进单位可持续发展。内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营，通过应用系统化、规范化的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标[ 5 ]；国家监察委作为国家反腐利剑，通过监察手段治理贪污腐败，促进廉政建设以维护国家政治经济安全，促进单位的健康可持续发展。最后，在监督内容上存在重叠。内部审计主要包括但不限于对经济运行领域的监督，如预算、资产、收支等；监察委花大力气监督党规党纪、廉政建设方面的遵守情况，而这方面案件的产生往往来自于财政经济领域，都与经济监督有关。

（二）国家监察委员会与内部审计的区别

国家监察委员会与内部审计的区别分别体现在職能定位、治理对象以及在治理中发挥的作用方面。首先，职能定位不同。国家监察委员会是站在国家宏观的角度，基于国家战略考虑推出的统一规划统筹安排的顶层设计，致力于建设权威高效的监察体系，是推动反腐败体制改革的重大顶层设计，对构建规制腐败行为的长效机制具有重要现实意义[ 6 ]；而内部审计站在企业微观的角度，对自身企业进行风险管理，用风险控制和监督手段改善组织运营，帮助实现组织目标，对企业的生存发展发挥支持促进作用。其次，治理对象不同。监察委体制改革促使监察范围进一步扩大，遍布全国各地各级机关机构，具体来说包括六大类：国家公职人员、依法被授权委托行使公职的人员、国企管理人员、公办科教文卫体等单位的管理人员、群众自治组织的管理人员、其他行使公职的人员；而内部审计的作用范围主要是行政、企事业单位，各单位的内部审计工作各不相同，且呈现行业性特征，内部审计对象则是被审单位财务收支活动、业务经营活动以及内控与管理活动。最后，发挥的作用不同。国家监察委体制的形成有利于打击经济职务腐败犯罪、维护党风党纪、促进依法治国和从严治党的落地，是国家反腐败体制的重大创新；内部审计致力于防范本单位经营管理风险，加强组织治理水平，促进管理效果和管理水平的提升。

三、监察委体制下内部审计发展新路径

《中华人民共和国监察法》立法层次高于《审计署关于内部审计工作的规定》和《中国内部审计准则》，国家监察相关法律法规和政策制度的发布，在促进监察体制改革落实的同时对内部审计的发展也起到了很好的支持和推动作用，但也对内部审计工作提出了新要求。在理顺国家监察委的联系与区别的基础上，作为国家监察范围内的内部审计机构，可以学习借鉴监察委制度，在机制体制运行上多角度参考国家监察委的运作形式，探索企业内部审计的创新发展路径。

（一）保证效力，强化内部审计机构独立性

改革前的监察机关是政府部门的一部分，由于缺乏独立性和权威性，其监察公职人员的工作开展受到了很大的限制[ 7 ]。改革试点后，我国现行监察委独立于政府部门，与行政机关、司法机关平行，由“一府两院”转变为“一府一委两院”。“一委”即国家监察委员会，对“一府”“两院”都有监督职责。换言之就是从“政府监察”升级为“国家监察”。这项制度安排极大提升了作为监督机关的监察委的地位、职能和权限。审计署2003年发布、2018年修订的《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》），均强调加强内部审计独立性，但目前我国除央企、国企和行政事业单位内审部门直接由本单位最高领导负责外，大部分私企的内审部门隶属于财务部门或其他部门，审计部门依附于审计对象，这就从根本上失去了独立性，削弱了审计评价和成果的客观和有用性。因此，为强化内部审计独立性，更好地监督企业经济活动，防控风险，可参考监察委制度，将内审部门独立出来，由内审主管领导，地位与单位各部门平行，对整个单位负责。内部审计机构独立性提升，有助于内部审计系统和监察委系统实现优势互补协同，在更高层面发挥更大作用。

（二）职业化建设，提升内部审计人员胜任能力

监察委员会依法监督国家公职人员[ 8 ]，而在所有监督对象中，党员人数占比达到了80%以上。从监察对象与内容出发，就需要监察委队伍熟党规通法律。其一，要求队伍成员本身是党员身份，具有较高的党性；其二，具有较高的法律素养才能在办案时将所依凭的程序正义地贯彻始终，所以也有学者提出对监察官设立硬门槛，要求其拥有法律职业资格。虽然我国内部审计正在蓬勃发展，但内部审计任职资格方面，相关法规尚存空白，缺乏诸如会计专业资格（初级、中级、高级、正高级）层次分明的内审资格要求设置。随着我国内部审计职业化进程的加快，内部审计应建立层次化、系统化的资格等级要求。除设置“硬门槛”外，对内部审计加强“软条件”也很有必要。如上所述，将内审部门独立出来以加强内审独立性，独立出的内审部门从业人员不仅需要具备内审专业资格，还应具备过硬的综合专业素养，才可以胜任内审工作。因此，建议建立健全内审相关的从业法规条例，制定分行业的内部审计工作指引，并建立有梯度性的内审资格认证制度。在明确“硬门槛”的基础上，根据内审级别辅之以“软条件”设置，促使内审人才培养机制的形成。软硬结合，刚柔并济，走内部审计职业化建设路线，从根本上提升内部审计人员职业胜任能力。内部审计的规范化、职业化发展，顺应廉政建设和法治建设大趋势，符合国家设置监察委体制的环境需求。

（三）良性互动，建立健全审监结合机制

監察委和内部审计都是行使监督权力。内部审计往往掌握了本单位经营管理的第一手资料，对本单位的情况最为熟悉，因此监察委可以与内部审计产生良性互动，建立起审监结合机制。一是沟通协调机制。内部审计发现本单位领导违法乱纪行为线索，根据相关管理权限和问题的重要性，通过与纪检监察部门建立的沟通协调机制，将审计证据移交到相关监察部门进行处理。同时，在沟通方式上，内部审计采用信息化沟通可以极大提高沟通速度和效果，降低沟通成本[ 11 ]。二是审监人员配合借调机制。在监察委开展巡视工作过程中，内审人员需要依靠自身专业特长多渠道为巡视组提供专业支持，监察委不仅可以参考内审报告，还可以借调所需内审人员参与到巡视组的工作中，并且在对本单位监察工作结束后，内审还可以继续对监察巡视组跟进提供后续支持。三是建立审监日常协调配合工作机制。内部审计与监察委在工作目标、内容、职责范围等有相似领域，除加强日常沟通交流外，还应根据各自专长，建立起协调互补的工作机制，这样做不仅可以减少任务的重复性，还能加强任务完成效率与效果，共同推动国家反腐倡廉工作。

（四）协同合作，整合各方资源加强内部审计力量

当前国家监察委员会建立了一个先进的反腐体系，整合反腐资源，促进了资源共享和反腐领域的优势互补，提高了案件的效率与效果。改革后，检察机关反贪腐、反渎职、预防职务犯罪的职能移交到国家监察委员会[ 9 ]，并纳入政府的行政监察部门、预防腐败部门。此制度设计扩大了监察委职能，将原来孤立的相关反贪力量整合到一起，解决了过去反贪腐力量过于分散的问题，强化了监察委反腐工作的效力与效果。同样，内部审计可以借鉴监察委制度，基于资源整合的考虑，联合各方力量更高效地完成审计任务。首先，建立国家审计与内部审计协同合作机制[ 10 ]。2018年5月，***主持中央审计委员会会议时指出对于深化审计制度改革方面，国家审计要加强对内部审计工作的指导，在全国范围内实现审计工作集中统一，统筹安排实现全面覆盖。我国内部审计也应积极配合国家审计的工作，利用“互联网+”、大数据平台等技术建立起审计网络以实现资源共享，双方通过专业方面的交流建立紧密的业务联系，协同合作，避免审计工作重复进行，推动国家反腐工作，达到1+1>2的效果。其次，2018年的《规定》提出，促进内审与内控协同共生。企业内部控制活动囊括了企业各类生产经营管理活动，内审归属于内控而高于内控，要求在内控的基础上实施，并能通过内审实现内部控制的再控制。所以从审控结合的视角实现审控协同合作，能在规范内审流程的基础上降低内部审计的风险。最后，内部审计和监察委之间可以建立人才共培和业务互补机制，从业务、制度、政策、法律、廉政等各个层面增强内部审计力量。

（五）成果运用，落实内部审计整改方案

改革试点后国家监察委具有监督、调查和处置三大职责。监察委案件监督的两大重要部门包括国家监察委案件监督管理室和案件审理室，对于监察委和国家内部其他部门的监察案件办理和监察跟踪整改起着重要作用。反观内部审计的权限包括审核检查、调查取证等8项，但不包括处理、处罚权，也不包括审计成果挖掘和追踪整改落实。未来内部审计发展方向可借鉴监察委制度，加强审计成果的运用。对于出具内部审计报告之后相关的整改工作和具体部门及人员的整改落实情况，在规定的合理期限内进行后续审计，最大限度地将审计成果落到实处。除了对具体审计人、事的整改和责任的追究外，内审人员对于审计出的问题更应该关注企业的内部控制、风险管理和治理问题，基于审计成果对企业顶层建设提出专业、合理、可行性强的建议，在制度或者流程上防控风险，提高企业的治理水平。除了采取约束性手段外，内部审计还应该创新工作思路，对于本单位好的做法和行业最佳实践，进行表彰、宣传、推广，激励先进，鞭策后进，对标促使流程优化。为了增强审计成果的能见度和影响力，在建立良好内部审计人际关系的基础上，可以运用内部审计沟通技巧和内部审计营销策略，实现内部审计增值。

（六）加强制约，实行内部审计全面监督与自我监督

为防止监察委权力和职能的扩大而产生种种问题，需要利用监督手段来加强制约。在全面依法治国背景下，监察委将党内监督和人民监督合二为一，重点解决了外部监督环节相对薄弱的问题。现行监察委施行全面监督制度，接受本级人大及常委会、上级监察机关以及司法机关的監督，在此基础上接受民主、社会与舆论监督。外部监督固然重要，但在监察机关中也有必要设立专门的监督机构。同时，对于监察工作中出现的重大人员失职违法、案件证据不实或不足等情况将追究直接领导和责任人。监察委监督制度对内部审计制度建设具有启发意义，笔者认为可以在保证企业内部审计独立性与权威性的基础上，对内部审计和审监协作机制进行必要的监督，以形成全方位的监督以及自我监督机制，对内部审计工作进行有效制约。具体做法是内部审计部门和内部审计人员接受本单位领导、上级主管部门、相关行政机关和内部审计协会的监督指导，接受本单位监察、纪检等部门以及社会公众的监督。在不泄露单位机密的前提下，内部审计部门选择合适的时间节点，在一定业务范围内，对一定受众对象以适当的形式发布内部审计报告和披露相关信息。此外，对内建立严格的内部审计自我监督制度体系，包括审计取证过程备案、内部审计沟通、审计底稿复核、内部审计制度优化、内部审计质量控制、内部审计绩效考评和内部审计人员追责等方面。

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