政府部门网站财务信息披露质量研究

杜烽++陈文川++许海宁

【摘 要】 十八大之后，我国致力于构建“透明政府”和“公开政府”，以便能更好地履行对公众的受托责任。政府财务信息披露可以反映政府对受托责任的履行程度，进一步提高政府透明度。文章在借鉴国内外研究方法的基础上，采用财务信息披露指数DI值法和描述性统计法，对广东省深圳市政府31个组成部门2012—2015年的财务数据公开报告进行分析，研究发现：深圳市政府部门的财务信息披露质量在逐年提高，但总体水平依旧偏低；深圳市政府部门“三公”经费披露质量并没有得到显著改善；社会关注度越高，部门DI值越高。基于此，提出了若干完善披露质量的对策，希冀有益于地方政府网络财务信息披露实践。

【关键词】 网络信息披露； 披露指数DI值； 政府财务信息公开； 深圳市政府部门

【中图分类号】 F82 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）03-0024-06

一、引言

新公共管理和国家治理等理论的兴起，为政府制定相关的财务信息披露政策提供了理论基础。2008年《中华人民共和国信息公开条例》的正式实施，标志着我国政府预决算信息公开制度改革正式开始；2016年国务院出台《关于推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，提出了“建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府”的要求，这对加快政府职能转变、提高政府服务效率和透明度、促进政府部门网络财务信息质量提升具有重要意义；2017年6月《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》出台，进一步扩大政府信息公开的范围，为建立健全政府信息管理动态调整机制奠定了基础。通过财务信息披露，公众可以了解政府过去、现在和未来的情况，从而明确相关部门的责任，让人民群众更好地行使监督权。相应的，社会监督也可以提升政府部门财务信息披露质量，公众可以对政府部门财务信息披露存在的问题提出相应的意见，让政府更好地管理财务，提高服务质量。

张琦和方恬[ 1 ]指出在构建“透明政府”和“公开政府”的过程中，政府财务信息公开既是基础，也是保障公众知情权、参与权和监督权的前提。国际货币基金组织指出，政府应当将公布财务信息、提高政府财务透明度作为自身的一项法律义务①。但是在政府财务信息公开改革深化的进程中，出現了一系列问题：路军伟和李建发[ 2 ]、潘俊和陈志斌[ 3 ]等指出信息披露不完整、透明度不高；李键和谢华王[ 4 ]通过实证研究发现财务报告、法律法规约束、不同程度和范围的权责发生制应用都会影响政府财务信息披露质量，对政府透明度有直接影响；陈文川等[ 5 ]以广东省为例，研究发现政府部门财务信息披露质量总体水平偏低。

深圳市作为我国改革开放的试点城市，一直是国家改革开放的先行区和国家各项改革的“试验田”，那么它的政务公开是否也领先于全国呢？本文借鉴国内外研究成果，运用财务信息网络披露评价体系（简称DI值），以深圳市31个政府部门为例，对其财务信息②披露质量进行分析，基于此对深圳市政府各部门的财务信息披露质量进行衡量。

二、政府部门财务信息网络披露评分体系设计

本文通过搜索深圳市人民政府部门的相关网站，借鉴张琦和方恬[ 1 ]的政府财务信息披露评分（DI）体系，对其财务信息披露指数进行计算分析（见表1）。

本文采用的政府部门财务信息网络披露评分体系DI包括内容维度（DIt）、特征维度（DIc）和网页设计维度（DIa）三个维度，政府财务信息网络披露总指数为三个维度之和：DIi=DIti+DIci+DIai。因为主观因素的原因，不同的信息使用者认为同一项目对结果的影响程度有差异，但是在项目数量比较多的情况下，每一个项目的影响可能是均衡的，所以对权重进行均分。在此基础上，本文定义内容维度、特征维度和网络设计维度为三个一级指标，并各赋值6分，然后对各个政府部门财务信息按各项维度对应的子项进行分值评估，最后财务信息披露指数DI根据三个一级指标加总得到，满分为18分。

三、深圳市政府组成部门财务信息披露现状分析

（一）深圳市政府组成部门财务信息披露现状

广东省深圳市政府由31个部门组成（分别为地方税务局、发展和改革委员会、规划和国土资源委员会、教育局、科技创新委员会、民政局、气象局、审计局、司法局、统计局、卫生和计划生育委员会、市场和质量监督管理委员会、经济贸易和信息化委员会、人民政府国有资产监督管理委员会、安全生产监督管理局、人民政府口岸办公室、人民政府应急管理办公室、人居环境委员会、公安局、人力资源和社会保障局、住房和建设局、人民政府法制办公室、人民政府金融发展服务办公室、财政委员会、交通运输委员会、监察局、文体旅游局、水务局、城市管理局、人民政府外事办公室和人民政府台湾事务办公室），其中深圳市安全生产监督管理局2012—2015年未在官网上披露任何相关的财务信息，而深圳市人民政府台湾事务办公室2012—2015年在内容维度和特征维度未披露任何相关财务信息，故本文在研究过程中剔除这两个部门，只针对深圳市政府其余29个部门网站公布的2012—2015年度的预决算报告进行分析（截至完稿日，2016年的数据尚未完全公布）。笔者于2016年12月访问了深圳市政务信息公开网站和各个组成部门的官方网站收集2012—2015年的数据，再利用财务披露评分体系进行评分，得出披露指数。为了验证数据的稳定性，2017年6月再次访问深圳市政府部门相关网站，发现数据并没有显著变化。

1.描述性统计分析

由表2可以看出，2012—2015年的DI平均值呈现上升趋势，由2012年的8.23分到2013年8.99分，再到2014年10分，最后到2015年的11.89分，年均增长9.4%。从总体上看，无论是内容维度平均值，还是网页设计维度平均值，在2012—2015年期间，都呈现明显的上升趋势。特征维度平均值在2012—2014年同样呈现明显的上升趋势，但是2015年的均值与2014年基本持平。表明各个部门信息披露的积极性都有所提高，质量也有提高。endprint

在29个部门中，2012—2015年度得分最高的分别为：2012年住房和建设局（10.7分），2013年司法局（10.75分），2014年经济贸易和信息化委员会（12.25分），2015年科技创新委员会（13.35分）；但是有个值得关注的问题：这4个部门4个年度的得分却没能保持上升趋势，说明财务信息披露质量较好的部门维持或提高的动力有所欠缺。2012—2015年度得分最低的分别是：2012年政府应急管理办公室和政府外事办公室，这两个部门在内容维度和特征维度披露得分都为0，只是在网页设计维度得2分，总分2分都是最低。但是这两个部门在后续年度各个维度都有相关的财务信息披露，从另一个角度说明了各个部门在重视财务信息公开。其他如2013年规划和国土资源委员会（7.3分），2014年政府应急管理办公室（8.6分），2015年监察局（10.16分）。

对比了各年的最高值和最低值，差距都在3分以上，尤其是2012年的差距最大，达到了8.7分，表明各个部门之间的披露质量水平还存在明显的差异，这需要各个部门之间协调做好统一工作。

2.披露内容维度分析

（1）在基本内容方面，29个部门向公众公布了部门职能、预算单位数量和部门人数，详细披露了部门的概况、部门预决算报告信息，让公众更好地了解部门的运行情况。2012年的基本内容披露质量较低，只有规划和国土资源委员会、气象局和文体旅游局有公开部门的决算报告，但是信息也不全面，其中气象局只是提供了一张简单收支决算表，这导致2012年的信息不完整，且大部分的部门没有完整公开部门的“五张预算表”，只是单纯用HTML格式公布，基本内容得分不高。人民政府应急管理办公室未公布2013年和2014年的决算报告，监察局、交通运输委员会未公布2013年度决算报告，司法局未公布2014年决算报告，人民政府外事办公室、公安局未公布2014年预算报告。

（2）在内容详细程度方面，通过了总收支比较、财政拨款比较和“三公”经费比较。其中，总收支比较在2015年度和2012年度部门中较为详细，2012年有5个部门未与上一年预算比较，但由于2012年大部分部门只有预算报告，因此分数比2015年低。2013年和2014年有个别部门仅仅提供当年的总收支情况，未与上一年进行预决算比较。如2014年的审计局、人民政府金融发展服务办公室在决算报告中只是公开了当年的收入决算，并未公开与上年相比較的增减情况和变动情况。而在2013年的总收支比较中，高达51%的部门公布信息不完善，未进行比较和公开变动情况。在财政拨款比较和“三公”经费比较方面，各部门披露的信息都不全面，比如2012年人民政府应急管理办公室和人民政府外事办公室未公布关于比较的数据，得分整体不高，2012年、2013年变化不大，2014年开始有所改善，2015年相比前三年的披露质量来说，数据披露的全面性较高，且前三年披露质量很低的部门在2015年也有很大的改善。比如司法局、应急管理办公室、公安局和外事办公室，这四个部门都呈现质的飞跃，基本的得分都在0.35分以上。在“三公”经费比较上，横向来看，总收支比较的披露质量都要比其他两个方面高。但是，在比较项目上，政府部门的得分比例③总体呈现上升趋势（见表3），这从另一个角度说明政府部门提供变动信息的积极性有所提高。

（3）在“三公”经费具体内容方面，2012—2015年各部门披露程度相对较高，但提供“三公”经费占比的部门信息比例在每个年度有不同的表现。具体情况为：2012年，除了人民政府外事办公室和人民政府应急管理办公室这两个部门未公布内容维度的所有信息外，剩下的27个（93%）部门都有完整公开“三项占比”以及“三公”具体明细内容，得分都为满分（1分）。2013年，有86%的部门公布“三项占比”，2014年只有21%，2015年有48%的部门公布“三项占比”和金额。因此从“三项”占比指标看，2012年披露程度高，但是2012—2014年信息披露程度在逐年下降，虽然2015年有所回升，但是披露程度依旧比较低，这一点值得关注。

（4）在非财务信息方面，相比其他方面的内容稍微欠缺。2012年和2013年，所有部门都未注重非财务信息的内容披露，得分都为0分。2014年，只有发展改革委员会与人力资源和社会保障局有公布绩效情况，但是得分都较低，披露程度也不高。这项指标在2015年有了明显改善，所有部门都有公布部门执行工作任务的绩效情况，但分数参差不齐，整体得分依旧不高。

3.披露特征维度分析

2012年由于大部分部门都未公开决算报告，导致内容非常不完整，有20%的部门在可理解性方面只得到0.5分，原因在于这些部门在公布数据时未能采用表格、图表等形式，降低了可理解性分数。到了2013—2015年，在完整性和可理解性方面，几乎所有部门都得到满分，且各个年份都持平，这表明各部门在财务信息披露过程中，提高了信息披露意识，认识到完整性和可理解性的最基础性作用，都能很好地提供会计信息比率、图表等，让相关利益者浏览时一目了然地获取所需信息。而在及时性方面，以2015年为例，以当年最早公布报告的政府部门披露时间2016年9月22日为标准，司法局最迟是2016年10月31日，按照评分标准，比公布时间晚10天则减去0.1分，因此司法局的及时性评分为0.7分，其他部门均与最早时间相差在10天以内，因此满分。2012—2015年，及时性的分数也有所提高，证明政府部门公布报告的效率在提高。但在相关性方面，政府部门财务信息的披露相关性不高，是因为所有部门都未能提供绩效报告，未能向公众公开工作安排任务和完成情况、执行情况等相关信息，因此降低了分数。

4.网页设计维度披露分析

在网页设计内容方面，有93%的部门在官方网站设置了搜索功能和网站地图，这一指标表明，部门在网站设计方面充分考虑公众浏览时的便利性。但在国际环境易于使用这方面，只有不到10%的部门设置了外语。在与公众互动方面，有84%左右的部门在网站提供了邮箱、微信、微博等联系方式，体现了政府部门主动搭建与公众交流沟通的平台，财务信息披露质量较高，但还是有个别部门未提供联系方式，这方面还需提高。在数据浏览的便利性方面，2015年决算报告94%的部门基本都是以PDF形式展现，而2012—2014年以HTML和XLS格式居多，但XLS格式在2012—2015年却有逐年下降的趋势，这表明公众在查看财务信息报告，使用和分析相关公开财务信息时，将会受到报告格式的限制和影响。endprint

（二）深圳市政府组成部门财务信息披露DI值的比较分析

1.年度比较分析

2012年到2015年，深圳市政府组成部门在内容维度、特征维度和网页设计维度的DI均值都呈现不同程度的上升趋势（见表4）。

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经统计发现，2012—2015年，有31%的部门DI总分呈现先下降后上升的趋势，有51%的部门DI总分保持上升趋势。从特征维度来看，保持上升趋势的部门有20%；从内容维度来看，2012年至2015年有48%的部门DI总分保持上升趋势；在网页设计维度上，2012—2013年只有20%的部门得分上升，39%的部门持平，但到了2013—2015年有74%的部门得分持续上升，14%的部门数据得分持平。特征维度持续上升的部门数量相比其他两个维度的数量还有一定的差距，主要体现在“可靠性”上，每年被审计局审计的部门都不同，因此得分也会有差距，这也造成2012—2015年只有20%的部门在特征维度保持上升的趋势。

总体来讲，深圳市部门财务信息网络披露的质量在2012年到2015年有所提升，表明深圳市政府组成部门网络披露财务信息的质量在增强，但后续提升空间还很大。

公众对于“三公”经费的关注度较高，表5统计了“三公”经费披露情况的所有得分。从表中可以看出，2012—2015年“三公”经费披露的相关情况得分并没有显著的变化。经统计发现，2012—2015年“三公”DI总得分只有10%的部门持续上升，值得注意的是有10%的部门得分呈现下降的趋势，其余80%的部门得分处于波动之中，总体变化不大。总体来看，在“三公”经费上，各个部门还有很大的提升空间。

2.部门比较分析

政府财务信息的公开是面向社会公众的，一般受关注度越高的部门，在社会公众给予的相关建议以及监督下，会不断提高自身部门的披露质量。由此可以得出，受关注度的高低将会影响政府部门财务信息披露质量的高低。因此本文采用百度指数④，将深圳市29个政府组成部门的社会关注度分为高、中、低三类⑤，考虑到关注度的时效性，根据2015年各部门的财务信息披露情况来统计DI总分均值，从而关注部门的财务信息披露质量（见表6）。

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由表6可知，社会关注度越高，DI总分均值越高。在深圳市的29个政府部门中，有45%的部门社会关注度为0，其所对应的DI总分均值为12.72分，且有23个（79%）部门DI得分高于12.72分。社会关注度代表着公众对政府部门的监督力度，社会关注度越高则监督力度越大，公众的监督会迫使政府部门不断提高自身披露质量。由此可知，社会监督会促进政府财务信息披露质量的提高[ 1 ]。

四、深圳市政府组成部门财务信息网络披露存在的问题

通过以上的分析，表明深圳市政府组成部门财务信息网络披露质量在2012—2015年呈现提高的趋势，但仍存在一系列问题：

（一）财务信息内容不完整

针对深圳市政府组成部门的研究分析发现：（1）预决算报告存在个别部门没有完全披露的情况；（2）大部分部门都没有完整披露“三公”经费中“三项占比”的内容；（3）编制主体未能提供相应的部门排名和排序情况；（4）部门公开的绩效指标占比低，未能给信息相关者提供部门的工作执行情况。

（二）财务信息披露难理解

在内容的可理解性方面各個部门都可以较好地以图表的形式展现数据，但在2015年的决算报告中，所有的部门都采用PDF的形式给公众提供财务信息，这在数据操作的便利性方面存在不足。2012年绝大部分部门都只采用HTML格式进行信息公布；2013年的预算报告，地方税务局、规划和国土资源委员会、气象局、民政局、司法局等多达26%的部门只采用HTML的形式公布财务信息。这样会对数据的可操作性有所影响。此外，只有教育局、气象局和监察局的官方网站有设置外语，这不利于政府部门财务信息在国际环境中便利使用。

（三）财务信息披露不及时

及时性是会计信息质量的决定性因素之一，财务信息披露的时间直接决定了政府部门披露的信息的使用价值。从理论上讲，政府财务报告的披露一般以报告之日后6个月内为限，而且预算信息是事前报告，应在预算执行前公布，但实际操作与理论相反，各政府部门的预算信息却晚于预算执行公布，信息时滞太长。2015年部门年度预算报告，气象局于2015年6月17日最先公布，交通运输委员会于2015年7月5日最后公布，而监察局未公布该项信息。2015年的决算信息29个部门都有公布，外事办于2016年9月22日最早公布，接着27个部门于2016年9月26日公布，最迟的司法局于2016年10月31日公布。从这方面看，深圳市政府组成部门公布预决算信息的时间相对集中化，但预决算报告的公布仍难以满足政府财务信息需求者及时性的要求。

（四）财务信息披露不具可比性

可比性是指不同单位在同一时间的数据可比性，由于2012年只有规划和国土资源委员会、气象局、文体旅游局公开部门的决算报告，因此无法针对29个部门在2012年进行对比，降低了2012年的财务信息披露质量。相比较而言，2013—2015年的预决算报告可比性较强，但是社会公众在取得数据时，根据已公布的信息，仍然难以对不同部门之间进行对比。

（五）财务信息披露不可靠

根据2012—2015年深圳市审计局公布的审计报告，29个部门每年被抽查的比例不到四分之一，这在一定程度上削弱了财务信息的可靠性，且只有到审计厅官方网站搜索相关的审计报告或者向其申请公开才可以查看部门审计结果，无法在各部门的官方网站直接查看部门审计结果，影响可靠性的同时影响着及时性。

（六）财务信息披露不连续

2012年的政府财务信息报告中，只有规划和国土资源委员会、气象局、文体旅游局公开部门的决算报告。此外，一些部门未公布2012年前两年的财务报告，在纵向年度对比时，无法得出2012年的财务披露质量，导致无法有效、有针对性地解决问题，提高质量。再如，在应急管理办公室的预决算报告中，缺少了2014年和2013年的预算报告，这在数据的对比分析上起到了阻碍的作用，无法分析该部门在这4年期间存在的问题或者有所改进的地方，也无法对比得出该部门财务信息披露质量是否有所提高。endprint

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

本文针对2012—2015年深圳市政府部门财务信息披露质量进行深入分析研究，得出以下结论：首先，深圳市政府部门财务信息披露质量整体水平仍然偏低，但各个部门的财务信息披露质量正在逐年提升。其次，深圳市政府部门的“三公”经费相关信息披露程度不足，没有明显的改善，值得引起重视。最后，利用百度指数搜索工具，可以发现DI总分分值与部门社会关注度高度相关，部门社会关注度越高，其DI总分值也越高。整体上来看，现阶段深圳市政府部门的财务信息披露质量与国家治理能力现代化和国家法制体系的要求还存在一定的差距，仍有进一步提升改进的空间。

（二）政策建议

基于我国现有的法制体系和治理结构，结合我国的制度背景，针对深圳市部门财务信息网络披露存在的问题，提出以下改进建议：

1.健全财务信息披露机制

完善政府财务信息披露的机制，增强政府部门财务信息披露的意识，提高积极性，加强各部门“三公”经费具体内容的完善程度，提高“三项占比”和相对指数（如排名）的部门占比。对于没有完整披露财务信息的部门，要针对性加以监督，重点关注披露质量不高的部门。在此基础上，要注重财务信息披露的质量和内容的客观性，如实反映政府资产、负债等财务内容，让公众以最直接的方式了解政府内部工作的执行情况。

2.完善财务信息披露的形式

在可理解性方面，在数据清晰完整公布的同时，还应提高便利性。财务信息披露的格式尽量多样化，以XLS格式为重点，结合HTML格式和PDF格式进行披露。此外，政府财务信息披露都是以互联网的形式公布，所有的财务信息都要在网络上获取，部门在公开信息的同时，要对部门网站的内容进行完善。如网页查询的窗口放在显眼的位置，以及人性化的网页设计，可供外国人士使用等。为了更好地保障公众的知情权及建设“公信”政府，应加大力度建设与公众互动的方式平台——微博、微信、邮箱等。

3.提高政府财务信息披露及时性

及时性对于信息使用者而言，可以提高工作效率，尽快分析部门披露质量，也可以让其他部门进行参考借鉴，在部门与部门之间形成通力合作，更好地服务公众。因此，在政府工作部门中，要按照时间要求及时公布财务信息，做到准时性和准确性相统一。政府部门之间要相互监督，发现未及时公布财务信息的部门，公众也可以行使权利，提出建议或意见。

4.提升政府財务信息披露可比性

政府部门要注重财务信息的可比性，及时、客观、真实地公布财务信息。一方面，可以更好地分析对比同一时间不同部门之间存在的差距以及问题，及时应对，提高信息披露质量，便于公众与政府之间进行交流；另一方面，对于信息使用者而言，可以更好地行使监督权，客观有效为政府的工作献策，形成公众与政府之间的通力合作。

5.强化政府财务信息披露可靠性

数据的可靠性关系到信息使用者的利益，作为监督检查政府部门可靠性的部门——审计局，需要加大审计力度，可以通过不定时、不定点的方式对各个部门进行监督检查，保证数据来源真实性。此外，要提高工作人员的工作意识和保密意识，以防部门之间权力寻租，导致不公正不客观数据的产生。审计部门要以提高政府部门财务信息的可靠性为目标，为信息使用者提供可靠、客观、真实的财务数据。

6.加强政府财务信息披露连续性

连续性的重要性在于可以对比分析各个年份中各个部门的财务信息披露质量，各个部门要按照规定，在相应的官方网站公布每一年的财务数据，不允许随意性发生。比如，2012—2015年的深圳市政府部门中，针对未按照要求公布每年数据，导致财务信息披露不连续的部门，要重点监督管理，正确引导其披露财务信息，提高政府财务信息披露的连续性。

【主要参考文献】

[1] 张琦，方恬.政府部门财务信息披露质量及影响因素研究[J].会计研究，2014（12）：53-59.

[2] 路军伟，李建发.政府会计改革的公共受托责任视角解析[J].会计研究，2006（12）：14-19.

[3] 潘俊，陈志斌.政府财务信息披露理论框架构建[J].上海立信会计学院学报，2011（5）：23-31.

[4] 李键，谢华王.政府财务信息网络披露质量评价及策略选择[J].会计之友，2016（4）：11-14.

[5] 陈文川，余应敏，林熳.省级政府财务信息网络披露质量研究：以广东省为例[J].会计与经济研究，2016（6）：3-17.endprint