资源环境审计：审计机关促进生态文明的重要途径

【摘 要】 无论从世界审计组织的宣言和准则，还是从审计机关多年的实践情况看，审计机关理应而且能够成为促进生态文明和可持续发展的重要力量。资源环境审计是审计机关从资源和环境角度开展的审计工作的总称。近年来，审计机关积极推进资源环境审计工作，抓住“资源开发、污染防治、生态修复、项目推进、责任落实”等重点，加强了对土地资源、矿产资源、水污染防治、节能减排、环保专项资金等方面的审计监督。审计机关从2015年开始试点领导干部自然资源资产离任审计，围绕领导干部自然资源资产离任审计“审什么、怎么审、怎么评价定责”进行了探索，初步摸索了经验，同时遇到了一些挑战和问题。加强和改进审计机关资源环境审计工作，需要提升审计理念，创新审计组织方式，加强审计结果运用和提高审计人员的能力。

【关键词】 资源； 环境； 审计； 生态； 文明

【中图分类号】 F239.6 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）20-0002-04

我国经济社会发展第十三个五年规划提出，实现“十三五”时期发展目标，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。其中的“绿色”发展理念的要求是：坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全做出新贡献。开展资源环境审计工作，是审计机关贯彻落实新发展理念、促进生态文明建设的重要途径。

一、审计机关理应而且能够成为促进生态文明和可持续发展的重要力量

实现社会、经济和环境的可持续发展，让公众生活更加美好，是国家治理的目标，也是国家审计工作的重要目标。

第20届世界审计组织大会通过的《约翰内斯堡共识》特别指出，多年来，在对可持续发展及资源环境保护进行独立审计方面，最高审计机关被寄予了越来越高的期望。最高审计机关凭借其在专业性、独立性、客观性、透明性等方面的优势，依托与各国最高审计机关在共同关心的资源环境事项方面展开有效合作，在应对日益地区化和全球化的环境问题方面做出了重要贡献。

第21届世界审计组织大会通过的《北京宣言》指出，国家审计要为促进国家良治，从而实现经济、社会和环境的可持续发展而努力。2016年12月，第22届世界审计组织大会把审计机关如何促进2030年可持续发展议程的实现作为会议主议题之一②，会上发布的《阿布扎比宣言》，重申了审计机关要从多个层面和维度为2030年可持续发展议程的实现贡献力量。

世界审计组织第5130号审计准则——《可持续发展：最高审计机关的角色》，明确了最高审计机关在监控国家可持续发展战略及其实施进程中的作用，同时为在可持续发展方面有效开展审计工作提供了详细指南；第5140号审计准则——《最高审计机关如何在国际环境协议审计方面进行合作》，为各国最高审计机关在环境审计中采取同步审计、联合审计和协同审计等方式开展国际合作提供了指南。

上述这些都表明，国家审计在促进生态文明、推动可持续发展方面承担着重要责任，审计机关理应而且能够通过依法履行审计职责来促进生态文明建设和可持续发展目标的实现。

二、近年来审计机关开展的资源环境审计工作

资源环境审计是审计机关从资源和环境角度开展的审计工作的总称，既包括对有关资源开发利用和环境保护、生态修复等方面的政策落实情况审计、资金管理和使用情况审计，也包括有关单位和领导干部责任履行情况的审计。从审计目标讲，资源环境审计既包括财政财务收支的真实合法性审计，也包括绩效审计。

我国审计机关自成立以来，始终注重发挥国家审计在资源环境保护、促进生态文明和可持续发展方面的作用，在各专业审计中，例如财政审计、农业审计、企业审计等审计项目中，都将资源环境保护作为一项重要内容加以关注。同时，审计机关还设立资源环保审计部门，专门负责组织开展资源环境审计工作。一些审计机关通过环境保护专业知识培训、补充招录拥有资源环保專业知识的人员等方式，不断提高资源环境审计的能力。

近年来，资源环境审计工作越来越成为审计机关的一项重要任务。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要求对国有资源实行审计全覆盖，依法对土地、矿藏、水域、森林、草原、海域等国有自然资源，特许经营权、排污权等国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源进行审计。国务院《关于加强审计工作的意见》规定，加强对土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计，探索实行自然资源资产离任审计。审计署制定了《关于加强资源环境审计工作的意见》和《进一步加大审计力度促进加快推进生态文明建设的实施意见》等文件，编制了水环境、土地、矿产资源等审计指南。

从实践看，近年来，审计机关积极推进资源环境审计工作，抓住“资源开发、污染防治、生态修复、项目推进、责任落实”等重点，加强了对土地资源、矿产资源、水污染防治、节能减排、环保专项资金等方面的审计监督，取得了很好的成效，在防止资源破坏和环境污染、促进资源节约集约利用和可持续发展等方面发挥了积极作用。

一是开展土地、矿产等自然资源审计，关注重点自然资源开发利用工作。2002年至今，审计署共开展了多次土地资源审计和矿产资源审计。其中，2014年审计署组织开展了全国土地出让收支和耕地保护情况审计，全国29个省（区、市）2.4万名审计人员参加，这次审计被称为对中国土地家底的一次“全面体检”，揭示和反映了土地资源管理、利用和保护中存在的问题，提出了相关对策建议，在加强土地资源管理及促进完善土地出让金管理和使用等方面发挥了重要作用。

二是开展水污染防治和节能减排等专项审计，关注污染防治重点工作。目前，各级审计机关开展的水污染防治情况审计已覆盖了国家的重点流域和海域，审计机关提出的多项建议在环境保护部门制定水污染防治规划中得到了采纳。审计机关组织开展的节能减排情况审计，有效地推进了各级政府、部门和企事业单位的节能减排工作。2017年6月23日审计署发布的第9号审计结果公告披露了审计署2016年12月至2017年3月对2015年和2016年中央财政转移支付给河北、辽宁等18个省（区、市）节能环保重点专项资金管理使用情况的审计结果，指出了发现的问题和处理情况。endprint

三是开展生态工程审计，关注生态修复重点工程推进和实施情况。审计署先后组织开展了退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理等重点生态工程的审计。通过审计，揭示了工程建设中的问题并反映了相关政策措施落实中的困难，引起了相关主管部门的高度重视。

四是开展领导干部自然资源资产离任审计试点，关注领导干部自然资源资产管理和环境保护责任履行情况。2014年审计署组织内蒙古、山东、贵州等省级审计机关，对领导干部在草原、海洋、森林、矿产、土地和水资源管理等方面的责任履行情况进行了审计。2015年审计署资源环境审计司在湖南省娄底市开展了领导干部自然资源资产离任审计试点。2016年，审计署组织18个特派办对呼伦贝尔等8个地区、组织32个省级审计机关对秦皇岛市等32个地区实施领导干部自然资源资产审计试点，同时省级审计机关组织每个地市级审计机关实施两个试点审计项目。2017年6月23日，胡泽君审计长在全国人大常委会上做的审计工作报告中，专门报告了2016年审计署组织的40个地区自然资源资产管理情况审计的结果。在这项审计中，审计机关重点关注领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况，涉及的重点领域包括土地、水、森林、矿山等自然资源资产的开发利用以及生态环境治理、大气污染防治等。

五是在重大政策措施落实情况跟踪审计中，对重大资源环境项目推进情况进行审计。例如2016年第四季度的重大政策措施落实情况跟踪审计结果反映，3个水源地污染治理和污水处理项目由于相关部门工作推动不力、前期规划调研不充分、项目建设方案编制不合理、配套资金不到位等原因建设缓慢；2017年第一季度的重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告披露，云南省、江西省6个水污染、土壤污染治理项目延期1年多未完工。

六是积极开展国际环境保护合作审计，推动国际环境审计工作发展。例如，与韩国最高审计机关开展了风沙防治合作审计，帮助越南等国家最高审计机关开展湄公河流域水污染防治合作审计。同时，担任亚洲审计组织环境审计委员会主席、世界审计组织环境审计工作组指导委员会委员，参加世界审计组织环境审计工作组“能源可持续利用审计指南”等多个指南和研究项目，努力在推动国际环境审计工作发展方面发挥积极作用。

三、领导干部自然资源资产离任审计及其实践中存在的问题

实行领导干部自然资源资产离任审计是我国自然资源资产管理和生态环境保护与治理制度体系的重要组成部分，同时也是建立完善领导干部政绩考核制度的具体内容，具有重要意义。一方面，可以及时发现自然资源资产管理开发利用和环境保护中存在的突出问题，以及影响自然资源和生态环境安全的风险隐患，通过促进政府及其部门进行整改，推动自然资源资产管理的不断改进，进而实现自然资源资产集约节约利用和生态环境保护；另一方面，作为一项经常性制度，客观上对领导干部任职期间恪尽自然资源资产管理和环境保护的职责，起到了提醒约束和促进其守法、守纪、守规、尽责的作用，无疑有利于强化党政领导干部节约开发利用资源和生态环境保护的责任意识[1]。

2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》。按照试点方案的要求，审计机关从2015年开始试点领导干部自然资源资产离任审计，计划到2018年建立起经常性的领导干部自然资源资产离任审计制度。2017年6月26日召开的中央全面深化改革领导小组第36次会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》，为今后一个时期领导干部自然资源资产离任审计的规范发展提供了指南。从目前审计试点情况看，审计机关围绕领导干部自然资源资产离任审计“审什么、怎么审、怎么评价定责”进行了探索，取得了很好的成效[2]。

关于领导干部自然资源资产离任审计的目标和内容，目前学界有很多讨论。概括起来说，领导干部自然资源资产离任审计的审计对象主要是地方各级党委和政府主要领导干部，审计目标是通过检查领导干部任职期间本地区自然资源资产管理和生态环境保护方面相关信息的真实性、有关活动的合法性和有效性，查明领导干部任职期间本地区自然资源资产管理和生态环境保护总体情况，揭露和查处其中存在的突出问题、风险隐患，评价领导干部任职期间在自然资源资产管理和生态环境保护方面的履职尽责情况[3]。审计机关開展领导干部自然资源资产离任审计，以被审计领导干部任职前后所在地区自然资源资产负债表反映的自然资源资产实物量及生态环境质量状况变化为基础，以其任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线，主要审查以下六个方面的内容③：

（1）国家自然资源资产管理和生态环境保护战略的贯彻实施情况，有关自然资源资产管理、资源节约和生态环境保护约束性指标，生态红线考核指标，有关目标责任制完成情况。

（2）国家有关自然资源资产管理和生态环境保护法律法规、政策措施的贯彻落实情况，包括具体部署、执行进度和实际效果三个方面，以及国家有关自然资源资产管理和生态环境保护方面的重大建设项目推进、建设和运营情况。

（3）自然资源资产负债表的真实性、完整性和可靠性。

（4）本地区采取措施进行自然资源资产科学管理、开发利用保护以及相关活动的有效性，包括自然资源资产管理项目和决策情况，生态环境保护预警机制建立及执行情况等。

（5）自然资源资产开发利用和生态环境保护相关资金的筹集、分配、管理和使用情况，审查相关财政财务收支的真实性、合法性和效益性。

（6）任职期间严重毁损自然资源资产和重大生态环境破坏、环境污染事件处理情况。

2016年底，中国审计学会曾专门召开领导干部自然资源资产离任审计专题研讨会，与会的22个课题组对领导干部自然资源资产离任审计试点工作取得的成效和存在的问题及未来发展进行了充分的讨论[2]。根据会上讨论情况，审计试点的成效可以概括为六个方面：一是探索了有效的审计方法，提出瞄准审计目标，盯住责任落实、实物形态、红线指标等关键事项，进行“五查五看”的方法；二是探索了运用现代信息技术和大数据分析辅助审计的方法；三是探索了联席会议制度，在审计过程中与多部门进行协调强化信息沟通；四是尝试建立了一些评价指标体系，帮助审计人员进行评价和判断；五是探索了按照权责一致的原则，综合考虑地域、气候、季节、生长期等因素的影响以及环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等进行审计评价的方法；六是探索了以领导干部作为或不作为的具体表现谨慎界定领导干部责任的方法，如山东省胶州市审计机关推出的“遗留问题看整改，潜在问题看对策，常规问题看决策”的定责办法[4]。endprint

试点审计过程中也遇到了一些挑战或问题，主要包括四个方面：一是各级地方政府及其组成部门在发展经济和资源集约开发利用、生态环境保护方面面临两难选择，在建立有效的生态文明建设监督体系和体制机制方面动力不足，审计人员和被审计领导干部之间有时不容易达成共识，审计过程中常常面临一些阻力和困难。二是审计中没能严格按照领导干部的责任来确定对政策、资金、项目审计的内容和重点，使自然资源资产离任审计与一般审计项目中对政策执行、资金项目审计的内容和重点无差异，审计人员在具体审计实践中感到对此也很难恰当把握。三是自然资源管理和生态环境保护绩效考评指标的数据来源如何确定，如何根据自然资源实物量的变化和质量的变化合理确定审计重点和审计事项，如何运用数据分析方法帮助发现问题缺陷等，通过试点仍然没有探索出很好的经验办法。四是由于自然资源和环境保护问题成因复杂，究竟是现阶段问题引发的还是历史行为引发的，是本区域自身引发的，还是周边区域以及一些不可逆力量引发的，所发现的问题是否是由于领导干部履责不到位造成的，审计人员判定起来存在困难。另外，在实际工作中，自然资源和环境保护的信息分散在各个不同的部门和机构，由于这些数据和信息没有统一的归口管理，数据采集、资料管理和信息维护等方面的标准和水平不一，达不到数据分析的要求，给审计人员获取证据和认定责任也带来了一定的困难。

四、加强和改进审计机关资源环境审计工作的建议

2015年以来，我国密集出台了一系列关于加强生态文明建設的重大决策部署，包括《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等。新形势下，审计机关要通过加强和改进资源环境审计工作，在推进生态文明建设和实现可持续发展方面发挥积极作用。笔者认为主要有四个方面：

（一）提升审计理念

审计机关必须深刻认识到，资源节约集约开发和利用、生态环境保护、可持续发展是人类面临的最为现实和迫切的问题，同时也是十分复杂的问题，涉及政治、经济、社会、文化和自然生态环境保护等多个领域、多种技术、多个方面。审计机关必须牢固树立可持续发展理念，把开展资源环境审计、促进可持续发展作为审计工作的一项重要任务，结合本地区可持续发展战略和资源环境保护工作实际，明确目标和重点，有计划有步骤地加以部署和推进。日常工作安排上，不仅单独开展资源环境领域的资金、项目、政策、领导干部责任履行情况的审计，在其他各种审计中，多维度多领域加强对资源节约利用、环境生态保护的关注。

自然资源资产离任审计的目标要从重点发现违法违规和缺陷不足，转变到重点促进领导干部做得更多更好，促进自然资源得到节约集约开发利用和保护生态环境。

（二）创新审计组织方式

创新审计组织方式主要是将领导干部自然资源资产离任审计与领导干部经济责任审计结合开展，与财政决算审计、专项资金审计等结合起来，避免重复审计。另外，要组织审计机关之间开展合作审计、联合审计、同步审计等，加强对区域性资源开发利用、环境保护和污染防治情况的审计，以促进政府及有关部门采取有效措施加强资源和生态环境的保护，改善人民的生活。

（三）加强审计结果运用

一是要将资源环境审计结果向社会公开，调动社会力量一起形成监督合力，形成震慑作用，促进审计发现的问题得到有效整改。二是要将审计机关的资源环境审计结果作为领导干部考核、奖惩和任用的参考，同时应成为生态环境损害责任终身追究的重要依据。

（四）提高审计人员的能力

资源环境审计面对的领域非常宽广，审计的内容和审计的对象也非常宽泛，审计人员需要掌握的知识和技能呈现多专业多学科复合的特征，运用的审计方法更加多样复杂，既包括政策水平、资源管理和生态环境保护等方面的相关知识，也包括熟悉数据分析技术、环境检测方法等。审计机关应采取培训、研讨、引进专业人才等方式，优化审计人员的知识结构，特别是提高审计人员掌握资源环境和可持续发展方面的相关专业知识、运用现代信息技术进行数据和信息获取与分析等能力。

最后需要说明的是，审计监督不能代替管理部门履行责任，也代替不了其他相关部门的监督和监管。审计机关在资源节约开发利用、环境和生态保护方面发挥的促进作用是有限的，不能包打天下。在可持续发展和资源环境保护方面，近年来审计机关被寄予越来越高的期望，因此有责任立足本地实际，积极开展资源环境审计工作，以实际行动回应社会关切。这是实现审计机关“改善民众生活”方面价值的必然要求，也是促进生态文明建设的重要途径。

【参考文献】

[1] 刘力云.国家审计促进生态文明建设的新举措[N].中国审计报，2015-11-16（3）.

[2] 郭旭.领导干部自然资源资产离任审计研究综述[J].审计研究，2017（2）：25-30.

[3] 林忠华.领导干部自然资源资产离任审计探讨[J].审计研究，2014（5）：10-14.

[4] 陈朝豹，耿翔宇，孟春.胶州市领导干部自然资源资产离任审计的实践与思考[J].审计研究，2016（4）：10-14.endprint