新医改形势下公立医院内部控制体系重构

程燕玲+吴继萍

【摘 要】 国家新医改政策逐年深入，公立医院传统的内部控制管理方式已经不适应日益复杂的经济活动，与其长远发展目标、经济责任重点、反腐形势脱节。公立医院改革需要重新建立和完善内部控制体系，实现精细化管理，保护医院资产的安全，保证会计信息的准确性，防范医院的廉政风险、财务风险和经营风险，提高医院综合管理水平，建立科学的现代医院管理制度体系。

【关键词】 公立医院； 内部控制； 制度体系

【中图分类号】 F272.5 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）20-0038-02

一、现有传统的内部控制管理方式存在的问题

（一）单位负责人对医院的内部控制体系建设认识不足

内部控制是指“单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”[1]。其贯穿在经济活动的全部过程中，并受管理阶层、参与经济活动的全员影响。单位负责人应对医院内控体系的建立健全和有效实施全面负责，明白内控成本低于过失成本的道理，提供人财物支持，保证内控工作有效开展。通过对某省的省级公立医院、省会所在的市级公立医院单位负责人的问卷调查发现，42%的单位负责人明确知道本人为内控建立和有效实施的第一责任人；52%的单位负责人认为可以授权给分管领导；还有6%的单位负责人对内控不了解。

（二）医院内部控制管理大部分仍处于传统的经验型管理

目前许多医院将内控制度狭义地理解为财务内部控制制度，内控管理仍处于传统的经验型管理，缺乏严格的管理制度和科学的管理办法。有些单位的大型经济业务只有业务、财务、单位三方负责人签字，事前没有相关部门的论证和可行性报告，没有以系统的方法设计业务流程；即便是重大事项实行领导集体研究决定，也只限于院务会走形式。许多单位重业务、轻财务，财务人员甚至财务负责人仅扮演“付款员”的角色，对许多经济活动的过程和结果不了解[2]，没有将内控工作融于日常运营管理工作中。

（三）内部控制组织机构不健全

許多单位负责人认为内控制度建设不直接产生经济利益，领导怎么说其他部门就应该怎么做，没有单设专门的内部控制部门，缺乏岗位之间、部门之间的相互制衡，不按规定程序办理业务的现象较为突出；领导决策层审批职责不清，缺乏约束监督，在实际工作中容易产生漏洞，造成单位经济损失。

（四）内部控制制度不完善，风险评估程序不健全

1.目前很多医院内控制度不健全、不全面。有章不循或未涵盖经济业务的各个环节，实际执行过程中落实不到位，执行力度不够。员工对内控体系建设不了解，没有全程执行参与。有些制度如重点岗位轮岗制度、重大事项决策制度、不相容职务分离制度等形同虚设。

2.内部控制制度脱离经济业务，也没有结合医院的战略目标。许多单位在设计内部控制制度时，没有找准各项业务活动的关键控制点，制度设计脱离实际；也不根据业务发展和风险变化动态区分远期近期目标，调整侧重点和内控方案，无法保证战略目标的实现。

3.风险评估程序不健全和内部监督不完善。许多医院由于没有统一的标准和体系，没有事前的潜在风险评估，流程执行、审批权限、重点事项等没有过程控制，没有日常监督机制和专项监督机制[3]。

二、新医改形势下重构公立医院内部控制体系的重要性

财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》的实施，说明国家希望在廉政风险防控、提高管理水平等方面发挥内控的自我调节和自我约束的作用。随着新医改的深化，预防职务犯罪、反腐力度的加大，内控管理的重要性日益提升。内控对单位负责人、财务负责人、业务负责人、经办人等既是约束，也是保护。内控制度体系建设关键在于业务活动的规范运行和落实，并且通过具体细则加以监督和评价，形成PDCA循环，保证医院资产的安全性和经济活动的效益性[4]。

三、构建医院内部控制体系建设的原则

内部控制体系建设目标和宗旨是为了实现医院的战略目标，首先，单位负责人对医院内控体系建设负总责。其次，中层主导、全员参与，是做好内控体系建设有效运行的关键，否则管理制度的实施、过程控制、基于事实的决策方法、基于战略的控制目标都无法实现。最后，内控工作要立足于医院所有经济活动的全过程，敢于剖析梳理，设计方案具有完整性而非单一业务、合理性而非疏于监管、有效性而非流于形式[5]。

四、新医改形势下公立医院内部控制体系重构

（一）健全内部控制制度，设计合理的内控组织架构

建立一套高效的组织机构和有效的内控制度，创建一个良好的内控环境，是促进医院良性健康发展的前提。（1）应单独组建内部控制建设领导小组，建议由院长担任组长，分管院长担任副组长，涉及人、财、物等职能部门负责人为成员；领导小组负责结合医院战略目标制定组织结构图，梳理现有的管理架构，出具可行性、科学性、规范性的内控制度和标准化作业流程。（2）领导小组下设实施小组和监督小组，并各选出一名小组长。建议组内涉及的所有部门由其负责人安排一名内控联络员，服从小组长安排。（3）内部控制各职能部门在横向上做到既相对独立、合理分工、各司其职，又相互制约；在纵向上做到精简程序，目标明确。

（二）实施小组不断完善内部控制流程，持续改进

实施小组包括计财、设备、药剂、后勤、人事等职能部门，各项业务遵照领导小组制定的内部控制制度和标准化作业流程执行。内控联络员负责本部门的内控体系建设，包括本部门的流程优化、运行维护、与其他部门的衔接等职责，向实施小组的小组长汇报，小组长需持续追踪问题整改情况，使内部控制制度和标准化作业流程不断完善、持续改进。

（三）充分发挥监督小组的作用，健全内部控制评价体系

监督小组包括审计、纪检、监察等部门，评价监督现有流程、维护内控权威性。首先定期对各项经济业务全过程、全方位的监督，并提供建设性的评价意见。其次，重点关注内控制度是否存在设计缺陷，运行过程中在全面性、合理性、协调性、有效性等方面是否存在问题；运用“根本原因分析法”及时分析产生缺陷及存在问题的原因，预判对医院经济运行管控的影响程度，对中度和重大缺陷要及时报告领导小组，建议领导小组研究整改方案，及时采取措施加以改正，实现内控的无缝衔接、精细化管理[9]。最后，将定期检查或专项检查中发现的问题，与绩效考核挂钩，制定相应的奖惩制度，促进内控制度的有效落实。endprint

（四）公立医院内部控制体系重构重点关注内容

根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》财会〔2015〕24号文件精神，要求全面推进单位内部控制建设，由此医院的管理必须要规范化、标准化、制度化。内控体系建设要关注两个层面：单位机制层面和业务操作层面[6]。

1.单位机制层面。单位机制层面应重点关注内部控制组织情况、机制建设情况、内部管理制度的完善情况、关键岗位人员管理、财务报表等方面。关注会计、出纳、采购、审价、工程招标、人事等关键岗位，实行不相容岗位分离、关键岗位轮换制度，对确实无法落实岗位轮换的人员定期采取专项审计或实行强制休假等控制措施，形成相互制约的监督机制，加强权力在运作中的约束。

2.业务操作层面。应采取以部门为对象转化为以业务为对象，以条块为手段转化为以流程为手段的控制方法，针对各关键业务点、风险控制点，可以按照个性化的标准化作业流程执行。内部控制制度和标准化作业流程应在全院职工代表大会上讨论通过。第一，重点关注影响医院经济运行的财务收支管理，落实标准作业化流程；严格落实会计控制、单据控制，实行付款的公示制度，信息内部公开，对大额支付情况先公示后付款，自觉接受社会监督，使得付款更加透明化、公开化，有效预防和降低职务犯罪；第二，重点关注当前日益注重的预算管理，归口管理，落实内部授权审批制度；明确授权批准的范围、层次、程序和责任，形成责任明确、有权有责的管理控制体系，每项经济业务均纳入授权批准范围[2]。第三，重点关注保护国有资产安全的资产管理、政府采购管理、建设项目管理、合同管理等內容，要严格遵循国家的《政府采购法》《合同法》《招标投标法》《基本建设财务规则》《基本建设项目管理规定》等法律法规，落实合同的会签制度；严密审签程序，经济合同在正式签订前最好经过律师、财务、审计、监察等职能部门进行合法性、合规性审查，并在合同审批表上签署各自的审核意见。保证经济合同条款的公平合理，有效防范合同风险、经营风险和政策风险[7]。

总之，医院内部控制体系建设是一项复杂的系统性工程，是医院实现可持续发展的重要保障。只有在高效、安全、有序、健康的经济运行环境下，综合运用经济手段、行政手段、法律手段等措施，才能真正建立健全完善的医院内部控制体系。

【参考文献】

[1] 财政部，等.行政事业单位内部控制规范（试行）[A].财会〔2012〕21号，2012.

[2] 张白香.新医改形势下加强医院内部控制管理的探索与思考[J].江苏卫生事业管理，2015（2）：6-7.

[3] 范增强.建立健全医院内部控制制度有效控制财务风险[J].城市建设与商业网点，2009（29）：1-2.

[4] 何素华.对建立健全医院内部控制制度的思考[J].产业与科技论坛，2010（9）：247.

[5] 李朝平.建立健全医院内部控制制度[J].合作经济与科技，2013（12）：48-49.

[6] 吴龚.医疗卫生机构内部审计精细化管理[M].北京：企业管理出版社，2016.

[7] 余廉，范慧明. 医院经济合同管理内部控制有效性研究[J].卫生经济研究，2015（8）：57.endprint