供给侧结构性改革视角下“精准扶贫”的路径选择

田莹莹+翟路萍+程京京

【摘 要】 扶贫作为重要的民生工程，与供给侧结构性改革有着密切关系，扶贫的“扶”与“贫”，实质上是扶贫资源“供给”与“需求”的关系。在新经济形势下，我国扶贫领域的主要矛盾已经由供给总量不足转为结构性矛盾，结合我国精准扶贫中存在的供需错位等问题，指出用供给侧结构性改革的思路，重点从“投入侧”入手，发挥政府主导作用，创新扶贫模式，提升农户发展的内生动力，以增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，进而推进精准扶贫和有效脱贫，可以说供给侧结构性改革是实现精准扶贫的着力点和新动力。

【关键词】 供给侧结构性改革； 精准扶贫； 投入侧

【中图分类号】 F126 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）20-0040-04

中共中央、國务院《关于打赢扶贫攻坚战的决定》提出，到2020年确保现行标准下7000多万农村贫困人口摆脱贫困，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困[1]。如期实现这一目标，需要不断创新扶贫开发的思路。2015年11月10日，***总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出了“供给侧结构性改革”，此后他在不同场合对这一概念进行了阐述。扶贫作为重要的民生工程，与供给侧结构性改革有着密切关系，扶贫的“扶”与“贫”，实质上是扶贫资源“供给”与“需求”的关系[2]。扶贫供给侧结构性改革，即从扶贫“投入侧”着手，通过优化扶贫投入结构、增强扶贫有效供给，进而推进精准扶贫和有效脱贫。

一、“精准扶贫”和“供给侧结构性改革”的关系

（一）“精准扶贫”和“供给侧结构性改革”内涵

***总书记在深入贫困地区调研基础上，多次强调了“精准扶贫”理念。“精准扶贫”是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。相对粗放扶贫来说，精准扶贫有三个基本特点：一是识别和瞄准扶贫对象；二是因地制宜、因户施策的多方联动帮扶；三是定期对扶贫对象进行追踪考核，建立动态准入和退出机制[3]。

“供给侧结构性改革”旨在调整经济结构，增加供给对需求变化的灵活性和适应性，以解决“供需错位”问题，实现经济要素的最优配置。推行供给侧结构性改革是实现经济转型的重要举措，对提高供给质量，减少无效供给，实现经济持续平稳发展具有重要作用。

（二）供给侧结构性改革为“精准扶贫”提供新思路

现阶段扶贫政策日趋完善，精准扶贫的边际效应呈递减趋势，而供给侧结构性改革为精准扶贫提供了新契机，促使精准扶贫成为新的经济增长点。“供给侧结构性改革”是相对于“需求侧”提出。如图1所示，“需求侧”认为，扶贫需求不足会导致扶贫效益降低；而“供给侧”强调增强供给结构对需求变化的适应性，通过优化贫困地区的产业实力，提高扶贫地区自我发展内生动力，激发贫困农户的创业精神，实现精准扶贫和有效脱贫。

从贫困现状来看，贫困地区农户思想保守，依赖性较强，缺乏市场意识和竞争意识，“等、靠、要”思想严重，以往扶贫策略多重视贫困地区对扶贫资金和优惠政策的大量需要，而对资金的投入方向和投入领域关注较少，造成扶贫“供需错位”，甚至一些地区在发挥自身优势、发展富民产业上缺乏有效的思路和方法，出现了“伤民”产业。因此在扶贫过程中推行供给侧结构性改革思想，需要在提高扶贫供给总量的基础上，重点从“投入侧”入手，结合贫困地区的特色资源，调整产业结构，以增强供给结构对需求变化的灵活性，提高供给质量。具体来说，需要着眼市场需求，拓展特色农产品销路，用市场信息引导农户生产，并鼓励地方龙头企业与农户对接，以使扶贫效果倍增。

二、基于供给侧结构性改革的“精准扶贫”面临的问题——以河北省为例

改革开放以来，国家实施了多种扶贫方式，使得7亿多贫困人口脱贫。在新经济形势下，国家把“精准扶贫、精准脱贫”作为扶贫开发的基本方略，以确保2020年所有贫困地区和贫困人口迈入全面小康社会。从河北省的现实情况来看，经济综合实力逐步增强，全省生产总值从2010年的2万亿元到2016年突破3万亿元，“十二五”期间，河北省共投入了88亿元扶贫专项资金，取得了良好的扶贫效果，但由于历史和地理原因，仍有一些区域贫困程度深，脱贫难度大。

（一）贫困人口主要集中在环京津区域，致贫原因复杂，扶贫难度大

据河北省扶贫开发办公室数据统计，目前，河北省有62个扶贫开发重点县（国定贫困县和片区县45个，省定贫困县17个），7 366个贫困村，310万贫困人口，其中一般贫困人口204.6万，占66%，低保人口96.1万，占31%，五保人口9.3万，占3%，贫困发生率5.4%。经过几年的扶贫，成效显著，全省贫困人口从2012年开始平均每年减少贫困人口100万左右，累计减少贫困人口485万。从贫困人口的地域分布来看，河北省贫困发生的“重灾区”主要分布在除唐山、廊坊以外的9市62县，其中近48%的贫困人口分布在环京津的张家口、承德和保定地区（共有28个国家级贫困县和省定贫困县，3 000多个贫困村，近150万贫困人口）。环京津贫困县由于自然、地理和历史原因，贫困程度深，脱贫难度大：该区域贫困县多处于高寒地带和燕山-太行山连片特困区，自然环境恶劣；作为京津的生态屏障和城市供水水源地，国家政策限制其发展；张家口、承德长期列为军事禁区，开放滞后；产业结构单一、弱质农业比重高，难以与北京高端链条产业形成有效对接和配套产出。因限制因素较多，造成环京津区域多年建设性投入不足，工业化程度低，交通、电力、通信、教育、卫生医疗等基础设施建设滞后，与其他地区特别是与京津周边的农村地区差距明显。根据统计数据，环京津贫困县农民人均纯收入、人均GDP、县均财政收入，分别不足京津远郊县（区）的1/3、1/4和1/10，经济发展水平低，使其成为我国北部贫困程度最深的区域之一。

（二）扶贫资金仍有缺口并存在“供需错位”现象endprint

一方面，扶贫资金仍有缺口。“十二五”期间，河北省加大扶贫支持力度，财政扶贫资金逐年增加，由2011年的7.51亿元增加到2015年的23.55亿元，累计投入88亿元扶贫专项资金，为脱贫致富提供了有力支撑。虽然财政扶贫资金投入逐年加大，但其引导和杠杆作用发挥不足，金融扶贫资金的支持潜力尚未充分发挥。截至2015年末，河北省共有银行业金融法人机构240家，其中，农村商业银行25家、新型农村金融机构68家，初步形成了城乡互补的金融体系，但其服务能力和金融产品创新能力有待加强，并且由于贫困地区民间资本不活跃、融资平台不健全、担保体系不完善，在吸纳社会资本方面缺乏吸引力，使得扶贫资金来源渠道狭窄，扶贫资金仍存在缺口。据统计，环京津贫困县约33.5万贫困户因缺少资金无法脱贫，占比22%。

另一方面，河北省贫困地区仍然存在扶贫资源供需不平衡、供需错位、扶贫投入与扶贫产出不成正比的现象。每年国家向贫困县拨付大量的扶贫资金，从资金的投入方向来看，部分扶贫资金投入到农村的富裕户，扶贫目标人群出现了偏移，使得贫困农户难以得到扶贫资金。甚至一些贫困县出现了扶贫资金被挤占、挪用贪污现象。加之一些经济发展已经跃居全省前列的贫困县不愿“摘帽”，使得真正的贫困县难以得到有效扶持。

（三）城乡收入分配仍存在差异，影响减贫效果

根据2010—2014年河北省城乡收入比（表1）可以看出，从横向来看，河北省城乡收入比低于全国水平，从纵向来看，河北省和全国的城乡收入比总体呈下降趋势，说明随着经济发展以及“精准扶贫、精准脱贫”战略的推进，城乡收入差距在逐步缩小，但仍存在差异，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2倍以上，并且由于部分贫困县政策保障與公共服务体系不完善，导致贫困人口因病返贫、因学返贫、因业返贫现象突出，严重影响了减贫效果。数据统计显示约有71.7万户农村人口因病致贫，占贫困人口的23%。

（四）基础设施落后，成为制约精准脱贫的重要瓶颈

随着精准扶贫的推进，62个贫困县基础设施得到初步改善，一批跨区县的交通、水利等重大项目正逐步推进，解决了2 660万农户饮水安全问题，完成危房改造44万户，修筑公路7.2万公里。但是大部分贫困县仍存在水、路、通讯等基础设施落后情况，成为制约当地经济发展的瓶颈。

三、多举措推动“精准扶贫”供给侧结构性改革

目前我国扶贫领域的主要矛盾已经由供给总量不足转为结构性矛盾，主要表现为供需错位。如期实现2020年农村贫困人口全部脱贫目标，需要以供给侧结构性改革为契机，在短时间内实现扶贫资源供需平衡。

（一）从“投入侧”入手，以市场为导向，提升产业扶贫有效供给

当前，扶贫资源向精准扶贫聚集的格式初步形成，以“扶贫人口—资金—能人—产业项目—市场”链条的产业精准扶贫方式得到共识[4]，但由于扶贫产业的低端化，产品大众化难以满足市场需求，形成了增产不增收局面。实行扶贫供给侧结构性改革，应以市场需求为导向，把“投入侧”作为扶贫供给侧改革的重点，提高供给质量。

1.遵循市场发展规律和产业发展要求，依托贫困县的优势资源，因地制宜培育特色产业和主打产业。用供给侧结构性改革的思维，在特色旅游业、现代农业、工业园区等方面优化贫困地区生态产业链，通过构建现代农业园区、主题小镇、农家乐等形成有品牌、有市场的产业链，用市场连接供给与需求，推动贫困地区积极参与“精准扶贫、精准脱贫”。

2.建立扶贫产业体系，实现“大产业带动区域发展，小产业助农民脱贫”。重点发展农业特色产业、旅游扶贫、电商扶贫、光伏扶贫、家庭手工业扶贫产业，推动产业扶贫项目与建档立卡贫困户精准结合，探索贫困户、合作社、龙头企业共享收益的长效机制；建立扶贫对接平台，实现贫困农户的脱贫需求与社会扶贫资源的有效对接，促进一二三产业融合，带动辐射周边区域经济发展，实现精准扶贫和有效脱贫。

3.依托区位优势协调发展，坚持经济与生态双赢。例如，环首都贫困县要紧紧抓住京津冀协同发展大趋势，主动与京津合作对接，承接北京市产业转移，在养老、旅游、教育、医疗等方面充分发挥资源和地域优势。作为北京的生态屏障和水源涵养地，张家口、承德、保定等地区的贫困县要充分利用区位优势，大力发展生态农业、现代园区农业、乡村旅游等产业，坚持产业发展和环境保护结合，促进经济与生态发展的良性循环。在重点生态功能区建立区域生态环境共享、保护成本共担机制，促使生态补偿金向贫困地区倾斜。

（二）发挥政府在“精准扶贫”供给侧结构性改革中的主导作用

1.政府要转变扶贫管理机制。一方面，要转变扶贫理念，从粗放扶贫到精准扶贫、从注重“产出侧”到注重“投入侧”是扶贫理念的重大变革，各级政府要把扶贫“供给侧结构性改革”作为精准扶贫的新动力，把扶贫管理重点转向“投入侧”，侧重对扶贫资金的投入方向和领域进行验收，增强扶贫资金的有效供给。另一方面，要转变扶贫领导方式，扶贫主管部门由扶贫办转为党委和政府，使党委和政府成为扶贫攻坚的主要责任人，在扶贫进程中起主导作用，为精准扶贫搭建平台并提供后盾保障。

2.要以供给侧结构性改革为契机，提高教育医疗等公共服务水平，搞好基础设施建设，为精准扶贫创造良好社会环境。一是推行教育扶贫，健全学前教育、推进义务教育、发展职业教育，并对建档立卡贫困家庭学生提供学费减免政策。二是加大医疗扶贫，建立城乡居民基本医疗保险政策，着力实现基本医疗保险报销水平、大病保险报销水平以及医疗救助水平的提升，致力于消除因病致贫、因病返贫现象，以保障精准扶贫成效。三是落实社保兜底扶贫，完善农村低保家庭动态管理机制，将丧失劳动能力的贫困农户纳入农村低保范围，以社会保障实现脱贫。四是加强基础设施扶贫，大力推动水、电、路、环境整治等基础设施建设，破解贫困地区经济发展瓶颈。

（三）创新金融扶贫模式，挖掘金融扶贫潜力endprint

随着财政扶贫资金的逐年加大，金融在扶贫中的潜力尚未完全发挥，加大金融扶贫力度迫在眉睫。一方面，要不断优化金融生态环境，构建覆盖城乡的金融体系，完善人民银行企业和个人征信系统信息，为小微企业和农户建立信用档案，推动金融精准对接贫困户的有效需求，引导金融资源向贫困地区聚集。另一方面，要创新金融扶贫融资模式，构建识别风险、监督风险和控制风险的体系，为金融扶贫模式的推广和深化政企合作提供条件。例如，一些贫困地区探索出了政府、银行、企业、农户、保险“五位一体、多方联动”的扶贫模式。如图2所示，该模式下，由财政出资和龙头企业组建担保公司；龙头企业建立农户信用档案（包括信用状况和经济实力等信息），为担保公司是否为农户提供担保提供依据；金融机构在取得担保公司担保后发放贷款；农户用农副产品货款偿还银行贷款。

（四）造血式扶贫，提升贫困农户致富的内生動力

目前，一些贫困农户仍存在等靠要的思想，参与脱贫的主动性不高，因此在精准扶贫过程中要转变救济式扶贫方式，结合当地特色产业和支柱产业，举办农业科技骨干培训班，以激发贫困农户的致富决心。一方面，针对不同需求工种进行精准就业培训，力争让每个有劳动能力的家庭都能掌握一门种植、饲养等技术；对有创业意愿的农户开展创业和产业发展培训，以达到就业创业服务全覆盖，促使一批具有就业创业能力的贫困农户尽快脱贫。另一方面，多举措推动人才扶贫。推进人才扶贫是扶贫攻坚的重要保障，统计数据显示，河北省贫困县乡村从业人员受教育程度初中、高中和大专以上比重分别为48.7%、22.44%、2.48%，比全省平均水平低0.54、0.88、0.33个百分点。因此政府要把招募、培养、扶持人才作为扶贫攻坚的重要工作，以提高扶贫人才队伍的整体素质，提升贫困农户脱贫致富的内生动力。

在新经济形势下，国家实施了“精准扶贫、精准脱贫”策略，但现阶段贫困地区仍然存在扶贫资源供需不平衡、供需错位、扶贫投入与产出不成正比的现象，使得扶贫领域的主要矛盾已经由供给总量不足转为结构性矛盾。为了确保如期实现“2020年农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽”的目标，必须顺势而为，以供给侧结构性改革带动精准扶贫和有效脱贫，把“投入侧”作为扶贫供给侧结构性改革的重点，以市场需求为导向，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，因地制宜提高扶贫供给质量。可以说，扶贫“供给侧结构性改革”是实现“精准扶贫”的着力点和新动力。

【参考文献】

[1] 中共中央，国务院.关于打赢脱贫攻坚战的决定[N].人民日报，2015-11-29.

[2] 王思铁.供给侧改革 精准扶贫的新动力[J].四川党的建设（城市版），2016（9）：56-57.

[3] 马海涛，王晨.基于供给侧的精准扶贫财政政策研究[J].当代农业财经，2016（6）：11-12.

[4] 万良杰.供给侧结构性改革视阈下的民族地区“精准扶贫”[J].中南民族大学学报，2016（11）：149-151.endprint