建设项目压覆矿产资源补偿机制探讨

时间：2024-10-25

江福兵，芦双双

（湖南省自然资源事务中心，湖南长沙 410000）

建设项目压覆矿产资源，是指建设项目实施后，导致矿产资源不能被开发利用。建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理[1]。压覆矿产资源的补偿，根据是否设置矿业权，可分为三种情形：一是压覆了探矿权但未查明矿产资源的；二是压覆了采矿权或设置的采矿权内有查明矿产资源的；三是压覆了国家出资查明的资源未设置矿业权的，即压覆矿产地的。对于第三种情形压覆矿产地的补偿，相对较易处理；对于第一、二种情形压覆矿业权的补偿，由于目前法律对压覆补偿标准规定不够明确，导致压覆双方对补偿标准的理解上存在偏差，继而引发纠纷。此外，目前压覆审批的相关文件中对于平面且重叠不影响正常勘查（开采）的界定，也没有相应配套的技术标准或规范，导致建设方编制的是否影响矿产资源开发的论证报告得不到矿业权人或者主管部门的认可，影响后续审批工作。因而笔者认为现有压覆矿产资源补偿的机制值得探讨。

1 建设项目压覆矿产审批管理现状

根据矿产资源种类，将压覆矿产资源划分为压覆重要矿产资源和非重要矿产资源。重要矿产资源包括《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种以及省级行政主管部门确定的本行政区域的优势矿产、紧缺矿产[1]。除重要矿产资源外，均为非重要矿产。

当前各省对建设项目的压覆矿产资源审批管理方式存在差别，有的省份不区分重要矿产资源与非重要矿产资源，规定建设项目压覆了矿产资源的均需进行审批，有的省份仅对建设项目压覆了重要矿产资源的进行审批。对于压覆补偿来说，无论是压覆重要矿产资源还是非重要矿产资源，建设方均应对其进行补偿[2-3]。

2 建设项目压覆矿产资源补偿探讨

各省在压覆补偿问题上，特别是在压覆矿业权时，对压覆补偿的内容如：补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面均存在差异。部分建设项目因压覆补偿双方分歧大，从而导致数年无法完成压覆审批。

2.1 现有压覆补偿制度性文件及依据

为保障重点项目和民生工程建设，保护矿业权人的合法权益，配合原国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137 号）文的实施，山东、江西、河南、湖南等省出台操作性细则，对建设项目压覆矿产的补偿内容进行了进一步明确。以上各省关于建设项目压覆矿产资源补偿的文件，基本上依据成本补偿原则[3-6]。

2.2 压覆矿产地补偿实施现状

对于建设项目压覆矿产地是否需要进行补偿，各省要求不一，部分省份规定压覆国家出资查明未设置矿业权的矿产资源，不需要进行补偿，仅对压覆的资源评估备案即可，也有省份要求按照勘查成本进行补偿[6-9]。

对于建设项目压覆国家出资探明的矿产地的，现行没有国家层面的政策文件规定是否需要补偿，因此建设方在项目规划或建设时，对压覆矿产资源不可避免性未进行论证，建设项目批准后主管部门只能同意压覆，导致国家作为矿产资源的所有权人及探明矿产地的投资人的合法权益受损。

作为行政主管部门，压覆矿产资源的审批管理，其目的是既要合理保护和利用矿产资源，又要保障建设项目的顺利实施。将压覆矿产地纳入补偿范围，制订相关补偿文件，才能促使建设方科学规划、选址，尽量避免不压覆或者少压覆矿产资源，最终真正有效保护矿产资源。

2.3 压覆矿业权补偿实施现状

建设项目压覆矿业权审批是压覆审批工作中的难点。建设项目压覆矿业权或者矿业权内的资源时，建设方和矿业权人从各自经济利益出发，难以达成一致，从而引发纠纷。矿业权人对国家政策理解存在偏差，往往以潜在的经济价值为由漫天要价；建设方对建设项目压覆矿产资源审批的重要性认识不到位，未将建设项目压覆矿产资源评估和补偿费用纳入项目工程预算，直至项目在用地审批环节才开展建设项目压覆查询与报批工作，致使项目的投资估算增加，财务评价及民生经济评价风险增大。

建设项目压覆矿业权，给矿权人造成的权利损害主要是影响了矿权人正常开展勘查（开采）工作，或者导致其勘查（开采）范围缩减，损害其投资预期收益。个别项目压覆矿业权后，如铁路、公路等线性工程通过生产矿区，切断了布设的生产运输巷道或井筒，矿业权人不得不开拓新的采掘系统，从而增加矿业权人投入的成本。因此，确定压覆矿区补偿范围时，除需考虑空间位置对压覆区矿产资源开发造成的损害外，还应考虑其矿区内矿产资源后续开发因项目实施而受到的不利影响。

2.4 兰渝铁路压覆周家沟矿区探矿权案例

兰渝铁路压覆了周家沟矿区探矿权，双方先后签订《协议书》、《备忘录》约定补偿，补偿范围包括被压覆资源的矿业权价值4295.49万元、煤矿后期开采的影响损失6548.59万元。被告在签订协议书后支付了3000万元。后双方因补偿问题产生分歧，探矿权人向四川高级人民法院起诉。一审判决认为：虽然铁路对原告矿权形成压覆，但原告仅享有探矿权，不享有采矿权；双方的补偿应当按照国土资源部“国土资发〔2010〕137 号”的规定，采用成本补偿的原则进行，但双方委托形成的评估报告等不符合成本补偿的原则。

原告不服一审判决向中华人民共和国最高人民法院上诉，最高人民法院认为：①探矿权作为一种用益物权，对探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，而不能简单的等同于权利人对该种用益物权的实际投入，侵害探矿权应补偿或赔偿其相应的财产价值；②“国土资发〔2010〕137 号”文作为管理性文件，强调的是相关行政管理部门的审批管理职责，不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据，且该文件亦未排斥民事主体之间协议补偿的方式；③双方已签订文件同意压覆，同意按照国家政策补偿，其中约定的按照压覆矿业权价值的补偿金额应当予以确认。因此，法院直接改判支持原告合理的补偿请求，责令被告支付剩余资源价值补偿款1295.49万元。

3 讨论

目前，压覆矿产司法纠纷呈逐年上升态势[10]。压覆纠纷一旦进入司法程序，由于耗时较长，建设项目的进度必然会受到影响。实践中，当建设项目与矿业权或者矿产资源平面重叠时，对矿产资源正常勘查或开采是否有影响，缺少相关的技术规范来界定，且随意性较大。另一方面，现行政策对压覆矿产资源的补偿范围、补偿标准等未规定明确的标准，国家也未出台相关的处置办法，缺乏法律依据。实际操作中，矿业权人与建设方不能就压覆补偿协议达成一致的主要原因就是双方对补偿范围、补偿标准等存在争议。矿业权人因压覆导致的损失不言而喻，自然希望得到更多的补偿; 建设方作为项目投资方，自然要降低投资成本，从而使得双方意见很难达成一致。

建设项目压覆矿业权补偿问题上，吴永高等[11]认为，应严格遵循物权保护原则和财产损害赔偿原则，对于矿业权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于用益物权的财产价值来确定，而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入。

《民法典》第三百二十三条规定：用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。第一千一百八十四条：侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。因此，建设项目压覆矿产补偿，无论是压覆了国家出资查明未设置矿业权的资源，还是压覆了矿业权，建设方应依据用益物权财产价值来确定补偿金额。