政府审计与纪检监察协同治理腐败机制的构建与实现路径

时间：2024-04-24

【摘要】腐败治理已成为当前理论研究热点，但通过构建协同机制治理腐败的研究还十分缺乏。在分析政府审计与纪检监察各自内涵的基础上，发现二者在治理腐败过程中存在高度契合，为二者构建协同机制提供了可能。文章从理论与实践两方面系统梳理现有研究基础，进而基于制度规范、组织架构、资源共享三个层面构建政府审计与纪检监察协同治理腐败机制，并提出实现路径，旨在将政府审计与纪检监察有效结合，为推动协同治理腐败机制的理论与实践创新提供支撑与指引。

【关键词】政府审计；纪检监察；协同运作；腐败治理

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）03-0116-04

反腐没有休止符。***总书记在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话强调，坚持全面从严治党、依规治党，创新体制机制、强化党内监督，坚决遏制腐败蔓延势头，不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效[ 1 ]。通过资源优化整合来创新体制机制，成为推动建立不敢腐、不能腐、不想腐有效机制的关键路径。

现有的腐败治理研究立足于构建中国特色腐败治理体系，侧重于研究腐败治理对经济发展等方面的影响，兼有对英国、美国、新加坡等国腐败治理经验启示的探讨，但是，鲜有国内学者从构建协同机制的视角来研究腐败治理问题。纪检监察是我国腐败治理体系中最重要的主体，而政府审计是治理国家腐败和混乱的重要工具，在腐败治理中发挥着不可替代的作用[ 2-3 ]，整合政府审计与纪检监察资源，对二者在腐败治理中的协同运作进行研究，既拓展了腐败治理理论、创新了审计方式，又引导相关机构以协同的方式打破腐败治理主体间的边界壁垒，实现资源共用、信息共享、优势互补，提升腐败治理效率。

为更好地推动政府审计与纪检监察协同治理腐败机制的研究，本文首先分析了政府审计与纪检监察各自内涵，以及二者在腐败治理过程中的契合性，进而分析政府审计与纪检监察在腐败治理中协同运作的理论基础和实践现状，最后系统构建我国政府审计与纪检监察协同治理腐败机制，并提出实现路径。

一、政府审计与纪检监察的内涵

全面把握政府审计与纪检监察各自内涵，是探讨二者协同运作可行性和建立二者协同治理腐败机制的基础前提。

（一）政府审计的内涵

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，加强审计监督制度建设，强化对行政权力的制约和监督[ 4 ]。可见，通过政府审计治理腐败具有现实需要性。在我国，政府审计机关包括审计署，各省、自治区、直辖市、市、县等地方各级政府设置的审计机关和政府在地方或中央各部委设置的派出审计机关。政府审计客体包括国务院各部门和地方各級人民政府及其各部门、国有金融机构、国有企事业单位以及其他国有资产的单位。政府审计即政府审计机关依法对政府审计客体的财政财务收支及其经济效益进行审计监督的行为。作为国家政治制度的重要组成部分，政府审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”[ 5 ]。这是因为政府审计覆盖了所有的财政资金，审计人员执行审计业务时，最有条件发现被审计单位和相关人员违反法律法规、造成国家经济损失的行为，最有可能发现重大违法行为的线索。但由于我国尚未建立健全政府审计与纪检监察等部门的协同工作机制，导致政府审计“免疫系统”功能未得到有效发挥[ 6 ]。

国务院于2014年10月发布《关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》），在强化审计监督作用、完善审计工作机制等方面，更加突出“推进廉政建设”、“积极协助审计工作”等内容。《意见》指出，对审计发现的重大违法违纪问题，要查深查透查实。《意见》同时强调，建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，对审计移送的违法违纪问题线索，有关部门要认真查处，及时向审计机关反馈查处结果。《意见》为开展政府审计与纪检监察协同运作研究提供了政策指导。

（二）纪检监察的内涵

纪检监察是“党的纪律检查和政府行政监察”的简称，党的纪检机关和政府监察机关合署办公，实行“一套工作机构、履行两项职能”的体制。虽是合署办公，但纪律检查与行政监察在主客体、主要任务等方面存在显著差异，为更加清晰地梳理纪检监察内涵，本文分别作出阐释。

党的纪律检查机关包括党的各级纪律检查委员会，其主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。党的纪律检查机关依据《中国共产党章程》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》等党纪法规开展工作，对党的各级组织和全体党员进行纪律检查工作。政府行使监察职能的主体是各级监察机关，监察对象是国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员，监察机关依照《中华人民共和国行政监察法》对监察对象实施监察。

党的纪检机关和政府监察机关是我国腐败治理的主要主体。党的十八大以来，党中央坚定不移推进全面从严治党，把党风廉政建设和反腐败斗争一步步引向深入，党风廉政建设和反腐败斗争取得明显成效。但也应清醒认识到，腐败活动并没有灭绝，滋生腐败的土壤依然存在，反腐倡廉的形势依然严峻复杂，任务依然艰巨繁重。在现有纪检监察、政府审计力量的基础上，探索构建科学有效的协同治理腐败机制，增强腐败治理合力势在必行。

二、政府审计与纪检监察的契合性分析

分析政府审计与纪检监察各自内涵后，发现二者在腐败治理这一领域存在目标、客体、职能三方面的高度契合，这为二者构建协同机制提供了可能。

（一）政府审计与纪检监察目标一致是开展协作的前提

政府审计机关在执行审计业务过程中，可通过关注被审计单位的财务和非财务数据、内部控制及其执行情况、具体经济活动等发现可能存在的重大违法行为，维护财经法纪，推进廉政建设。党的纪检机关是党内监督的专门机关，其工作是维护党章和党内法规，组织协调反腐败工作；而监察机关通过履行职责，对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，以维护行政纪律，促进廉政建设。政府审计与纪检监察在腐败治理的目标方面具有一致性，这是二者开展协作的基本前提。

（二）政府审计与纪检监察客体交叉是开展协作的基础

政府审计是对国民经济的全面监督，被审计对象包括国务院各部门、地方各级人民政府及其部门，以及其他国有性质单位。纪律检查的对象包括各级党组织和全体党员，行政监察对象则明确为国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员。在我国现行的政治体制和国家治理体系下，政府审计与纪检监察在客体方面出现明显交叉，这为二者开展协作奠定了坚实基础。面对存在着交叉的客体，构建协同机制有利于打破腐败治理主体间的壁垒，实现腐败治理资源优化配置。

（三）政府审计与纪检监察职能趋同是开展协作的关键

政府审计是高层次的经济监督，侧重于对审计客体的财政收支、银行信贷、重大投资项目等进行审计监督，促进公共资金安全高效使用和维护国家经济安全。在我国，纪律检查和行政监察相互配套，使得依法治国和依规治党相得益彰。党的纪律是各级党组织和全体党员的行为规则，党的纪检机关教育党员遵纪守法、不断提高其拒腐防变能力，聚焦监督执纪问责的职责。监察机关依法行使监察职责，开展教育与惩处相结合、监督检查与制度建设相结合的工作。政府审计与纪检监察职能趋同体现在监督职责的履行方面，整合政府审计与纪检监察两方面的资源，有利于提升腐败治理效率。

三、政府审计与纪检监察协同治理腐败机制的基础

腐败不仅侵蚀着党的执政基础，也严重威胁着国家的经济发展和社会安定，腐败治理成为了世界各国所面临的难题。构建政府审计与纪检监察协同治理腐败机制，并对协同机制的实现路径开展研究，要建立在现有的理论和实践基础之上。

（一）政府审计与纪检监察协同治理腐败的理论基础

党的十八大以来，反腐败成为“新常态”，腐败治理理论研究进入一个新时期。***总书记深刻阐释了党风廉政建设和反腐败斗争的重大理论与实践问题，为开展协同治理腐败研究提供了思想武器和行动指南。有关政府审计在腐败治理中的角色、作用、实施策略等研究较为多见，且较为成熟，这为政府审计与纪检监察协同治理腐败的相关研究夯实了理论基础。王会金2015年提出在战略层面、管理层面、操作层面三个层面建立基于反腐败的政府审计与纪检监察协同治理创新模型[ 3 ]。刘学华认为，政府审计与纪检监察协作面临协作目标有待拓展、相关法规依据有待完善、协作的效率有待提高等问题，并从引入必要的风险导向工作思路、引入必要的质询机制两方面进行了展望[ 7 ]。中国政治生态的独特性和社会转型时期的复杂性，迫切需要深化政府审计与纪检监察协同治理腐败的相关研究，为惩治和预防腐败体系的完善提供理论支撑。

（二）政府审计与纪检监察协同治理腐败的实践现状

2003年，中纪委、监察部、审计署出台了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》，要求三机关在查处案件工作中加强协作配合，建立相应的沟通、协调机制。其后，上海、重庆、江苏、安徽、湖北、陕西等地纷纷出台相应实施意见。湖北丹江口市建立了审计与纪检监察联席会议机制、全面对接机制、联合办案机制、责任追究机制四项联动机制。深圳市坪山新区的实践最具代表性，2007年，深圳市坪山新区实行纪检监察审计“三合一”体制改革，提高了办案效率和效果，初步形成了覆盖广、发现早、到位快、实效强的防治腐败大网，大监督、大惩防体系已经初具规模[ 8 ]。重庆市出台相关意见后，重庆市涪陵区建立了纪检、监察、检察机关与审计机关预防和查办职务违纪违法案件联动机制；重庆市石柱县按意见要求在全县27个政府部门和32个乡镇设立了纪检监察审计室，形成县级政府部门、乡镇的纪检监察与内部审计合署办公，共同履行纪检监察和审计职责。以上各地实践或是通过建立纪检监察审计互动联动工作机制，或是实现纪检监察审计合署，充分协同运作，把纪检监察的关口前移，发挥审计机关“侦察兵”的作用，有效减少了腐败现象的发生。

现有政府审计与纪检监察协同治理腐败的理论和实践基础，为构建具有普适性的协同机制提供了有力支撑。

四、政府审计与纪检监察协同治理腐败机制的构建

从协同学的视角来看，协同要素整合是通过综合、互动和必要的要素结构重组等协调方式，使不同的协同要素融合为一个和谐的有机整体，实现整体效应[ 9 ]。政府审计与纪检监察虽是我国腐败治理体系中的不同主体，但二者具有高度契合性，通过采取多种协调方式构建二者在制度规范、组织架构、资源共享三个层面的协同机制（图1），使之融合为一个整体，实现在协同治理腐败方面的整体功能效应。

（一）制度规范协同机制

可分别从总体目标协同、监督过程协作、案件线索移送、监督成果转换四方面建立机制，实现政府审计与纪检监察在腐败治理中的制度规范层面协同。一是总体目标协同。纪检监察机关和政府审计机关分别依照相应的党章党纪、法律法规行使职权。开展协同运作后，实现二者在加强腐败治理、促进廉政建设方面目标协同，相互支持，互相配合，形成合力。二是监督过程协作。政府审计机关在审计监督过程中，需要纪检监察机关协作的，可以商请相应机关予以协助；纪检监察机关在查处案件中，需要政府审计机关协作的，政府审计机关也应积极配合。三是案件线索移送。审计机关开展政府审计是具有强制性的国家经济监督活动，若在工作中发现被审计单位和人员存在违反党纪政纪的行为，应将案件线索及时移送纪检监察机关；纪检监察机关在查处案件过程中，若发现有关单位和人员存在违反财经法规的行为，应将案件线索及时移送政府审计机关，使政府审计机关及时采取有效措施，防止重大損失。四是监督成果转换。政府审计机关根据审计结果，认为应当根据相应党纪、法律、法规进一步追究党纪政纪责任的，可向纪检监察机关提出具体建议；纪检监察机关根据纪律检查和行政监察结果，认为应当给予审计处理的，可向政府审计机关提出具体建议。

（二）组织架构协同机制

从上层协调、组织机构、人员配备、职能界定四方面建立协同机制，实现政府审计与纪检监察在腐败治理中的组织架构层面协同。一是在上层协调方面，联合成立反腐败协调小组，协调小组由各地各单位纪律检查委员会主要负责人牵头，纪检监察机关与政府审计机关负责人进入协调小组，协调小组定期召开会议，交流工作情况，研究协作配合事项。二是在组织机构方面，或实现纪检监察审计合署办公，或建立定期联席会议制度。因涉及法律和行政体制等因素，在中央和地方政府层面，建立联席会议制度，由双方轮流召集，研究工作事项。在事业单位、国有企业、高等学校等单位，可实现纪检监察审计合署办公，进一步通过整合资源，降低工作成本，提升监督实效。三是在人员配备方面，政府审计与纪检监察协同治理腐败机制需要一批既懂查处案件方法又对政府审计技术有一定掌握的复合型专业人才来推动。四是在职能界定方面，科学界定协同机制人员职能，实现监督资源合理配置。通过以上研究发现，政府审计与纪检监察同属于国家腐败治理体系，二者职能趋同，但又存在专业互补。

（三）资源共享协同机制

从数据、信息、技术等方面建立协同机制，实现政府审计与纪检监察在腐败治理中的资源共享层面协同。一是在数据协同方面，政府审计以审计对象的财务收支和经营管理活动为主要审计内容，包含大量财务和非财务数据，纪检监察在查办案件中也会涉及其客体的各类数据，并以此为重要依据，实现政府审计与纪检监察互通数据、相互支持，减少重复性工作。二是在信息协同方面，双方可按规定和程序调阅对方内部部分信息资料。政府审计机关可将年度审计工作计划及在审计工作中收到的有关党组织、党员、行政机关和公务员等纪检监察客体的举报信息提供给纪检监察机关，纪检监察机关可将收到的有关政府审计对象的举报信息提供给政府审计机关。三是在技术协同方面，政府审计与纪检监察均会采用查询法、鉴定法、分析法、报告法等，应做好以上方法的整合，实现在方法应用上的协同。另外，云计算作为一种新兴的计算模式，在审计协同方面得到了广泛运用。作为一种共享服务平台，部分地区和单位建立了审计云平台，利用云计算的广泛接入功能，使纪检监察机关、审计机关能在审计云平台上实现技术协同。

五、政府审计与纪检监察协同治理腐败机制的实施要点

以上从制度规范、组织架构、资源共享三个层面构建了政府审计与纪检监察协同治理腐败机制，具有普适性。各地各单位在实施过程中应当充分结合自身实际，同时注意以下三个关键点。

一是创造协同文化氛围。大量案件表明，一些腐败案件往往因信息沟通不及时而导致线索流失，往往因移送相关部门不及时而未达到应有效果。由此可见，政府审计与纪检监察协同是腐败治理的内在要求。协同的价值在于通过整合实现互联互通，政府审计与纪检监察协同治理腐败的基础厚实，在协同机制内部创造良好的协同文化氛围，切实提高对协同重要性的认识，对于打破两部门之间的隐形壁垒、促进协同要素合理流动、最终实现协同机制整体功能效应大有裨益。

二是畅通协同工作机制。制度规范协同层面，建议各地各单位纪检监察、政府审计机关联合出台关于在惩治和预防腐败工作中建立协同机制的相关意见，为腐败治理体制机制创新提供强有力的制度保障。组织架构协同层面，成立协调小组、采取合署办公或联席会议的方式，配备专业人员、明确岗位职能，为协同治理腐败机制的实施提供组织保证。资源共享协同层面，实现数据、信息、技术等方面协同，有效整合工作资源，确保资源在机制内得到有效共享。

三是培养协同专业人才。政府审计技术与查处案件方法兼有掌握的复合型专业人才是协同机制实施过程中的重要推动者。一方面，政府审计人员要注重对查处案件常用方法与技术的学习，纪检监察机关要加强对工作人员开展审阅法、查询法、分析法、比较法、盘点法、观察法等政府审计方法的培训，在协同机制内实行定期互相学习制度；另一方面，高等学校在培养法学与审计学人才的过程中，要注重将政府审计、纪检监察知识渗透至彼此专业学习中，为培养复合型人才奠定基础。

六、结语

本文基于政府审计与纪检监察协同治理腐败的现有理论与实践基础，对二者协同机制的构建与实施要点进行了初步的探讨，对于丰富腐败治理理论和推动国家治理体系现代化，引导政府整合内部资源，实现腐败治理系统整体功能效应来说，具有一定的指导意义。由于要在各地和各单位完全实现纪检监察与审计合署办公，涉及我国行政体制和现有法律等多方面的因素，因此，构建协同机制、加强协作配合就成为加强腐败治理，促进党风廉政建设的必由之路[ 10 ]。●

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[2] 李金华.审计是国家治理的工具[J].今日中国论坛，2005（1）：3-5.

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