中期财政规划下高校预算绩效管理探讨

李平　张亚红　巩春娥

【摘 要】 中期财政规划是深化预算管理制度改革的重要举措，中期财政规划的实施更加实质性地推进了支出预算的绩效管理。面对新的形势和要求，针对高校预算绩效管理在思想认识、技术保障、制度及运行机制等方面的现实问题，提出了中期财政规划下高校预算绩效管理的应对措施，并从评价范围、评价方法和结果应用方面提出了高校预算绩效管理逐步推进的实施方案。

【关键词】 中期财政规划； 高校预算； 绩效管理

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）08-0092-02

一、高校预算绩效管理面临的新形势

根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，绩效管理范围将覆盖各级预算单位和所有财政资金，评价结果也将作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。新修订的预算法更是从法律层面上、在各个环节对绩效管理进行了规定，预算绩效管理已成为财政资金管理的制度和法律要求。

中期财政规划是预算管理改革部署中改进预算管理和控制方式的重要举措，并于2016年开始编制三年收支规划，即三年滚动预算。中期规划的关键在于项目库管理，要求所有入库的项目都必须设定绩效目标，必须经过评审，项目库将是项目财政预算安排的唯一渠道。至此，绩效目标管理和项目评审被实质性地嵌入了项目预算申报流程，绩效管理成为预算管理中无法绕过的一环。这对高校预算管理提出了新要求，同时，也为高校完善绩效管理机制、掌握绩效管理工具提供了契机。

二、高校预算绩效管理的现实困境

（一）对预算绩效管理认识不足

我国长期以来形成的传统投入控制型预算管理思想在短期难以改变，注重效率、注重结果的绩效管理理念尚未完全深入人心。对高校预算绩效管理更是缺乏真正理解：高校办学目标的多元性使得高校的产出绩效难以量化和衡量，从而认为预算绩效管理不可行；将绩效管理和评价等同于财务检查和审计监督，不了解绩效管理实质内容；此外高校预算决策机制存在一定的行政化倾向，也影响了绩效管理的实施。

（二）绩效管理基础工作薄弱

绩效目标是预算绩效管理的核心内容，贯穿预算绩效管理全过程，然而高校预算管理往往不关注绩效目标，更多是一种以战略和任务为导向的投入安排，对部门或项目究竟需要多少预算资金来达成什么水平的产出和结果缺乏明确衡量标准。

绩效指标、绩效标准、绩效信息等是进行绩效评价和管理的工具和基础，特别是绩效指标对评价的实质性开展具有重要意义，且对未来绩效的改进有重要影响[1]。目前涉及到高校的绩效评价指标主要有社会机构对高校综合实力的评价指标，项目资金主管部门对部分项目设置的绩效指标，以及主管部门针对高校财务管理能力设置的评价指标。这些指标有的较为宏观，适合于外部评价，有的适用于特定领域，高校尚未建立自身绩效管理的评价指标体系，现有的绩效考评工作大多是简单的套用，缺乏准确性、代表性、系统性。高校也未建立各种支出类型的绩效标准体系，使得评价结果缺乏可比性而难以应用。除此之外，绩效信息的缺失也是高校绩效评价与管理难以量化、绩效标准制定缺乏科学依据、绩效管理基础薄弱的重要原因。

（三）绩效管理制度及运行机制不健全

绩效管理是现行预算管理制度改革的深化和提升，更加强调支出结果和支出责任，在管理的内容和方法上不同于传统预算管理，导致现行预算管理制度和程序与绩效管理不相适应：（1）在预算编制和分配过程中，没有编制、审核和设定绩效目标；（2）对预算执行过程的监督也仅停留在预算完成率、资金使用的合规性等方面，完全未上升到绩效层面；（3）预算执行完毕没有考核，没有追踪问效、没有问责、没有激励，对下一轮预算分配没有影响。上述现象导致高校预算绩效管理工作缺乏制度依据、部分环节缺失、部门难以协调、结果难以运用等诸多问题。

三、中期财政规划下高校预算绩效管理措施

（一）强化绩效意识

高校主管部门不仅要将更多资金纳入绩效管理，还应以制度的形式要求高校开展自身的绩效评价工作，并在方式和方法上进行指导，同时开展绩效管理综合评价，将高校预算绩效管理推进程度和效果作为考核内容，从而在认识上和行动上推进高校绩效管理工作。

高校自身应从缓解资金收支矛盾、提高预算管理水平、发挥资金使用效益、落实发展规划和事业发展目标、提高大学治理水平的角度，真正重视预算绩效管理，开展资金使用的问效问责，并把绩效评价工作制度化、常态化。

（二）破除技术障碍

1.中期规划。中期滚动预算体制要求预算具有前瞻性和统筹能力，与发展规划、政策、目标相结合，要求明确预算支出的管理目标、可计量的预期成果和相关的绩效考核指标，这将极大地促进预算执行效果的监控和评估[2]。因此，中期规划是预算绩效管理的基础。提高预算绩效管理水平，首先应做好中期规划。这需要从各个环节提高规划水平，例如，学校内外部发展环境的分析、发展目标的准确定位、将事业发展规划和目标落实到具体项目或政策等。

2.绩效目标。绩效目标是绩效管理的基础和起点，绩效目标的设定应在学校中期发展规划基础上，依照学校的战略目标和事业发展规划，将战略目标详细分解为年度目标，并尽可能细化和量化。学校应设置绩效目标的审核程序，对有关部门提出的绩效目标进行审核和完善，并合理测算资金需求，保证绩效目标的合理性、可衡量性和可考核性。保证绩效目标是对事业发展目标的细化和贯彻落实。

3.评价指标。高校担负着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的使命，其产出和效果难以量化和衡量[3]。以科学研究为例，科学试验具有不确定性，成果也具有滞后性，如果单纯以论文等科研成果为评价指标，可能会导致科研人员的短期行为而不利于科研工作开展。因此，高校应结合各项事业发展特点，对实践中应用的各类共性和个性指标进行收集、整理、筛选、归类，在此基础上根据评价指标适用性构建自身绩效指标体系，并不断更新和完善。

4.绩效标准及绩效信息。绩效标准是衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。除了计划标准外，还有行业标准和历史标准等。高校应通过收集、对比分析，逐步确立各类支出的绩效标准。其次，探索建立预算绩效管理信息体系，建立涵盖战略规划、目标任务、投入、过程、产出、结果等方面的绩效数据信息库，保证预算绩效评价工作有效运行。

（三）完善运行机制

1.建立支出预算论证评审机制。设立由主管校领导、学校规划和财务等部门负责人、相关领域专家等组成的预算评审委员会。其主要职能为：在中期规划框架下，加强项目库管理，对入库项目的立项依据、实施方案、支出计划、绩效目标进行论证和评审；对申报年度预算的重要支出、重点项目进行评审，评审的重要依据是学校发展规划和工作重点及项目绩效目标，评审意见将作为预算安排的重要依据；对纳入绩效考评范围的预算支出绩效进行评价，评价结果作为项目后续经费支持的重要依据。

2.建立绩效管理运行机制。绩效管理工作贯穿预算各环节，具有相互衔接性和专业性，要使绩效管理和评价成为一项常态化的工作，需要从组织和制度两个方面加以保障。一方面，指定相应的组织机构和人员负责预算绩效管理规划、组织、协调和实施[1]，具体职能如下：制定考评计划，组织绩效目标评审，进行绩效监督及组织绩效考评；负责绩效管理技术储备，如构建评价指标、确立绩效标准、收集绩效信息及建立绩效档案等工作。另一方面制定绩效管理办法，除了对管理内容、工作程序和职责分工进行规范外，对绩效评价结果应用、奖惩及绩效公开办法等进行规定。

3.重塑预算管理链条。实现真正的预算绩效管理，需对现行预算管理制度、流程进行再造，将绩效管理有效地融入预算编制、审核、执行和监督检查的各个环节之中。主要包括：（1）在预算编报和审核中将绩效目标作为编报和审核重点，在预算下达时随预算额度一并下达至执行单位或执行人；（2）在预算执行阶段，调整预算执行监管目标，实现对绩效目标实现程度的监督和纠偏；（3）增加预算执行结束后的绩效考评环节，客观公正地评价绩效目标实现程度；（4）在新一轮预算论证和评审中，将绩效评价结果作为重要依据。

四、高校预算绩效管理实施建议

在中期财政规划背景下，高校应首先致力于满足财政部门对部分项目支出的绩效管理要求，与此同时，积极在高校内部全面推进预算绩效管理，在现阶段基础比较薄弱的情况下应该逐步实施。

（一）评价范围由点到面

一个项目、一类业务、一项政策、一个部门都可以作为绩效考核对象，从绩效考核难易程度考虑，可以先选择目标相对明确、投入和产出相对独立的项目、政策或业务进行评价，再考虑对部门的综合评价。从绩效考核的缓急程度考虑，可以先选择学校重点关注的项目、战略性项目、其他占用资源和成本难以控制的项目、绩效提升空间较大的项目等进行绩效评价，逐渐扩大评价范围。

（二）评价方法由易到难

某一类型的投入，其产出有些方面容易量化，有些方面难以量化，在无法找到合适的量化工具前，可以将考核的重点放在可以量化的指标，辅之以定性指标，随着技术手段的成熟，增加量化程度；在数据获取上，如果无法得到精确数据，可以先采取替代办法，如在无法准确核算某一项目的耗费成本时，可以用直接投入金额进行替代，逐步走向精细化和科学化。

（三）结果应用由浅入深

基于我国财政支出绩效管理改革实践和现状，绩效评价结果的科学性、公正性、可比性等尚需经过不断提高的过程。因此，当前绩效评价结果的应用主要是反映和发现问题，完善制度，对执行人进行适当激励和约束，在未来预算执行中提升绩效，待制度和方法体系成熟，再将绩效结果作为一项重要参考因素，在资源配置中发挥调节和优化作用。

【参考文献】

[1] 朱静.关于高校推进预算绩效评价的冷静思考[J].商业会计，2013（6）：83-85.

[2] 王佳.预算绩效管理相关问题研究[J].财会通讯，2013（6）：94-96.

[3] 杨志勇.我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题[J].中国财政，2014（11）：15-17.