党政领导干部经济责任同步审计的探索和实践

吴昊洋

【摘 要】 以《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计规定》及其实施细则为着力点，重点阐述了党政领导干部经济责任同步审计产生的理论和制度基础以及客观必然性，对近年来吉林省开展党政领导干部经济责任同步审计的实践进行深入思考和分析，发现目前开展此项工作存在的困难和问题，为加强党政领导干部经济责任同步审计工作提出了建议和对策。

【关键词】 党政领导干部； 经济责任同步审计； 吉林省

中图分类号：F239.47 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）08-0105-04

国家审计署审计长刘家义在2014年审计工作会议中透露，2015年全国审计机关将全面推行党政官员经济责任同步审计。经济责任同步审计，是指审计机关同时对同一地区同一部门（单位）的党委和政府主要领导干部在相同任职期间内所做的经济责任审计[1]。在我国，地方各级领导工作都是由党委和政府领导干部共同协作，两位管理者既有分工又有合作，因此，适宜实行“一审二人”的同步审计策略。同步审计在关注“经济”和“责任”的同时主要强调的是“同步”，也就是同时对党、政两位主要责任人的经济责任进行分别审计，在明确界定党委和政府职责范围的基础上，实现客观的审计评价，从而形成更为准确、公正的审计结论。

一、党政领导干部经济责任同步审计的理论和制度基础

（一）党政领导干部经济责任同步审计的理论基础

在现行社会主义市场经济体制框架内，国家最高权力（立法）机构和最高行政机构中央（政府）共同掌管着国家政治经济权力。我国中央人民政府所掌握的管理国家经济工作的权力，是全国人民代表大会授予的，而中央人民政府实施对全国经济工作的管理也必须通过中央政府各部门和各级地方政府分权得以实现。以中央政府为核心，形成了一种自上而下的授权、分权机制，通过国家最高权力机关的授权，中央人民政府拥有了管理全国经济活动的权力，同时相应地也承担了维护国家经济秩序，保证国民经济稳定发展的全国受托经济责任，从而建立起中央政府和国家之间的受托经济责任关系。中央政府又通过分权形式授予了各部门和各地方政府管理各行业、各地方经济工作的权力，各政府部门和各地方政府也相应地承担了行业和地方经济管理的受托经济责任，从而建立了中央政府部门、省级地方政府与中央政府的受托经济责任关系，也建立起了各级地方政府部门与本级政府、下级政府与上级政府的受托经济责任关系。党政领导干部是各部门和各地方政府的直接管理者，代表各部门和各地方政府行使相应的权力，共同成为公共受托经济责任的代理人。各级党政领导干部在运用公共经济权力的同时也必须共同承担相应的受托经济责任。根据委托代理理论，对各级党委和政府领导干部共同履行公共受托经济责任的情况实施同步审计监督，是党政领导干部同步经济责任审计的理论基础。

（二）党政领导干部经济责任同步审计的制度基础

根据我国的政治体制安排，各级党政领导干部均是国家公共受托经济责任的代理人，需要为其履行经济责任的后果承担责任和义务。在这种制度安排下，党委和政府领导干部的权力和责任往往密切相关。虽然党委的工作侧重于决策，包括制定中长期地区经济发展规划、重大经济项目决策、人事决策，类似于“董事会”；政府的主要工作是贯彻党委决策，认真执行，类似于“总经理”。但是许多工作决策后，党委往往直接组织执行，党委工作行政化的情况较为常见。此外，一些地方政府的行政“一把手”也同时兼任党委副书记或党委常委等职务，各级地方政府党政组织一体化的情况也屡见不鲜，这种地方党政权力的交织和重叠是我国政治体制的一大特点。党政职能分工的原则和实践为我国开展党政领导干部经济责任同步审计提供了制度基础，审计机关对党委和政府领导干部实施同步审计，能够更为全面和综合地评价二者的经济责任履行情况，发现党政领导干部工作中存在的问题，发挥更好的审计效果。

二、党政领导干部经济责任同步审计产生的客观必然性

同步审计不仅在经济领域监督了领导干部的经济行为，符合我国特有的经济发展形势，同时也有助于在政治领域加强对权力的制约和监督，符合我国国情。

（一）同步审计是建立权责对等的监督机制的需要

从党委和政府的职能和运行机制来看，各级党委始终处于领导核心地位，重大经济决策通常都是由党委领导作出，政府领导虽然也处于决策层，但往往难以参与其中，只是充当着执行者和管理者的角色。而在以往的经济责任审计中，大多数审计机关常常更加注重对政府领导的审计，政府领导成为了完全责任人，忽视了对党政领导经济责任的划分，造成政府承担了一些不应承担的经济责任，也使得经济责任审计结果不够全面、客观和公平，由此也容易产生一系列的问题。

《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《实施细则》）对两办的《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计规定》（以下简称《规定》）做了必要的补充，分别明确了对地方各级党委主要领导干部和政府主要领导干部的审计内容[2]。同步审计建立了权责对等的监督机制，并在审计过程中对二人权力运行的各环节进行综合评判，有助于及时发现和解决问题，同时能够分清各自承担的责任，全面客观地进行审计评价。建立权责对等的监督机制，有利于领导干部认清自己的“权”“责”范围，做到不滥用职权，不推卸责任，同时促使领导干部增强遵纪守法、协作配合及履职尽责意识，明确工作重点，实现地方发展目标。

（二）同步审计是加大反腐倡廉力度、推进党风廉政建设的需要

2014年，“反腐”无疑成为年度热词，近年来，党中央反腐决心之坚、反腐效率之高令人瞩目，问责力度之大前所未有，反腐风暴深刻改变了党风政风。在百姓拍手称快的同时，如何继续推进党风廉政建设、促进经济发展，使广大党政领导干部成为让人民放心满意的好官，需要审计机关加大监督力度，认真贯彻落实《实施细则》的各项内容。同步审计有助于加强对权力运行的制约和监督，能够更加全面和彻底地发现党政领导干部经济责任履行过程中存在的问题，更加科学有效地进行经济责任评价，并与纪检监察部门携手共进，实现法制反腐、制度反腐，做到预防腐败，把权力关进制度的“笼子”里。实施同步审计并坚持权责对等原则有助于形成不能腐的防范机制；合理运用审计结果并形成正确的用人导向有助于形成不敢腐的惩戒机制；实现任中与离任审计相结合并建立轮审制度有助于形成不易腐的保障机制。

（三）同步审计是提高审计效率、完善审计职能的需要

地方同级党委和政府主要领导的分工虽然有所不同，但他们的工作目标是完全一致的，职责在一定程度上也有所重合，接受经济责任审计的客体是共同的。实施同步审计，审计机关可以在一次取证的情况下同时获取与两人经济责任相关联的全过程资料，实现全方位的调查了解，减少分别审计时重复取证和重叠评价的现象，在极大地节约审计资源的同时提高了审计效率。此外，这种做法也有利于积极引入效益审计和管理审计的理念和方法，拓宽思想，创新方法，有效地发挥审计作用、完善审计职能。

三、吉林省党政领导干部经济责任同步审计的探索和实践

（一）同步审计的内容框架

党委和政府领导干部的工作既有分工又有合作，权、责也不尽相同，因此在审计内容上应突出重点，各有侧重。

1.重大经济事项决策的制定和执行情况

通过审计重大经济事项的决策是否科学、审慎和民主，执行是否合法、及时和有力的判定，评价党政领导干部的决策水平和调控能力。对于党委领导干部的经济责任审计应侧重重大经济决策制定的合法性和合规性，是否正确贯彻了国家和上级党委的相关经济政策，是否有效履行了对政府和其他相关部门的监督，以及在重大经济决策过程是否科学和合理[3]。而对于政府和部门领导干部的经济责任审计则应侧重是否严格贯彻和落实了上级和本级党委制定的相关政策和法规，是否严格执行国家的相关经济政策，是否建立和制定了合法、有效的政府财政财务管理制度。

2.经济责任目标完成情况

通过对地区经济发展战略的制定和完成情况进行审计，结合所在地域的特点进行客观的综合分析考量，评价党政主要领导的工作水平和领导能力[4]。对于党委领导干部的经济责任审计应侧重任期内各年度国民经济与社会发展指标的完成情况，所在地区的工商企业发展情况，本级政府财政的一般预算收入增加额和增长率。而对于政府和部门领导干部的经济责任审计则应侧重任期内年均地方财政收入增长情况和人均可用财力，各项基础设施和社会事业的投入情况以及投入效果，政府债务的规模、结构和使用效益情况，财政和财务收支的合法性、效率性和有效性，社会保障事业的发展情况以及上缴利税情况等。

3.国有资产管理情况

通过比较领导干部任职期间国有资产的增减变化和质量好坏，评价领导干部的经济管理水平及掌控能力。对于党委领导干部的经济责任审计应侧重审查国有资产的重大变更，是否符合国家相关法律和政策的规定，是否通过领导班子民主决策，相关手续是否完备和合法，有无弄虚作假，造成国有资产流失和以权谋私等问题。而对于政府和部门领导干部的经济责任审计则应侧重国有资产的管理制度是否健全有效，国有资产的处置是否合规，国有资产的管理部门是否及时、足额上缴国有资产收益，有无挤占、挪用，甚至截留资产收益等情况存在。

4.审计个人廉政建设情况

2014年吉林省出台《强化“两个责任”落实党风廉政建设责任制情况检查考核工作方案》，要求全省贯彻落实。对于党委领导干部的经济责任审计应侧重本级政府和相关部门党风建设的开展和落实情况，廉政教育工作的进度，各级党委书记廉洁自律的情况。而对于政府和部门领导干部的经济责任审计则应侧重审查领导干部的财政审批、资金使用、经济决策和管理等各个环节，在权力运行轨迹上有无渎职、以权谋私和滥用职权的问题，能否尽到一岗双责，有无侵占国有资产、行贿受贿等违反国家法律和纪检人事机关要求的行为[5]。

（二）同步审计的方式和方法

1.采取以“计划”为主，“临时”为辅的管理方式

吉林省党政领导干部经济责任同步审计的管理方式主要有两种：一是计划管理。每年年底前，由省委组织部将省管干部名单和拟被审计人的有关情况以书面形式委托给审计机关。审计部门将综合考虑党政主要领导的任职年限、轮审时限和离任期限等客观因素，根据具体情况制定相应计划，有序组织实施审计。二是临时受托。由于各种特殊原因，如接到群众举报或发现违纪线索时，审计部门也会接受省委组织部的临时委托，即使委托的被审计人只有地方党政领导干部其中一人，另一人也会被审计机关实施同步审计。以计划为主、临时为辅的管理方式有利于审计机关合理安排审计计划，配置审计资源，既兼顾了日常审计工作，又能对突发事件给予及时应对，有效提高了经济责任审计的效果。

2.实行“四个统一”的组织方式

吉林省审计厅采取“四个统一”的组织方式开展同步审计。“四个统一”即对同步审计的通知下达、人员组织、方案制定和计划安排均实现统一。“统一下达审计通知”是指审计机关对被审计的两位人员及其所在单位只拟定一个审计通知书，同时下达通知；“统一组织人员”是指吉林省审计厅与地方审计局的有关部门联合组成审计小组并选出组长；“统一制定方案”是指审计组在审计准备阶段针对审计的目标制定一套完整的审计方案，并有步骤地实施；“统一安排”是指在与组织部门协调沟通后，综合考虑各地区党政领导干部任职年限，根据具体情况采取统一计划安排审计的办法。“四个统一”的组织方式为同步审计的顺利开展提供了指导，也为提高同步审计效率、节省审计资源作出了重要贡献。

3.采取“1+N”的多维审计组合方式

“1+N”是指在一个同步审计项目中，承载多项的审计内容，形成多种审计策略，得到多种审计成果，最终同时满足多方审计需求。同步审计在横向上与地方政府性债务审计、专项审计、经济效益审计和财经法纪审计等结合起来，运用科学适用的评价指标体系，严密部署、统筹规划、同步实施，有效提高了政府审计的效率和效果。纵向上深化财政审计内容，全面关注重大财政资金安排使用的决策、实施和效果，对审计中发现的重要问题追根溯源，更加深入地挖掘问题和发现问题，使审计结果更能够说明和反映真实情况，为领导干部的任用和管理部提供更为有效的参考任用依据。

4.创新独特的审计方法

吉林省审计厅在实施同步审计过程中，实现了以下审计方法的创新：找准“一个点”，从各项会议纪录、纪要及领导签批的文件、报告入手，找准切入点。明确“两个责任”，强化责任意识，落实党风廉政建设中的党委主体责任和纪委监督责任。进行“三方听取”，先听取被审计的党政领导干部个人述职，了解个人的想法，再听取监管部门对党政领导干部的情况介绍，最后听取同级和下级相关人员所反映的情况和意见。全面掌握材料，深入调查研究，做到求真务实，为以后客观地定性评价做好充分准备。实现“四个结合”，运用查账结合座谈、内查结合外调、独审结合协作和由点及面相结合等创新方法，提高审计效率。吉林省同步审计方法的创新在提升审计质量的同时，也提高了审计效率，对其他地区顺利开展同步审计工作具有借鉴意义。

四、改进党政领导干部经济责任同步审计的建议

（一）经济责任划分是同步审计中的重点和难点

同步审计的主体对象是各级党委和政府主要领导，也就是党政的“一把手”，两位领导有着相近的职务级别，他们肩负本地区经济发展的责任是一致的，因而在各项重大经济事项中必然共同参与决策。同步审计中“一审二人”的经济责任界定便成为重点和难点，这也是同步审计区别于其他审计的重要特征和关键所在。一些单位和部门党政领导干部职责的规定和划分比较笼统，当审计出问题时，常常以集体讨论、共同研究决定作为理由，难以认定个人责任。由于各级党政领导干部经济职责没有一个明确的标准，不同级别、不同地区的划分方式不一致，造成责任界限不清，查出问题时易出现相互推委的情况。交融性的职责特点，使得领导干部经济责任难以合理准确地区分，因此审计结果的全面性和客观性也难以得到保证[6]。

七部委联合签发的《实施细则》在《规定》的基础上进行了完善和补充，分别对地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的内容进行了较为详细的划分，其中针对党委领导干部的有十二项，针对政府领导干部的有十五项，为审计机关提供了更加充分的审计依据，因此，各级主管部门应抓住这一有利契机，强化并落实权责对等原则。明确党政领导的职责分工，在同步审计中为审计机关准确客观界定责任、顺利完成审计工作打下了基础[7]。

（二）建立健全协调机制，强化联席会议制度

同步审计工作责任大、要求高，审计机关往往难以独立完成。从审计对象、审计内容和审计结果运用来看，党政领导干部经济责任同步审计的顺利开展需要审计机关与各级组织、纪检监察等部门沟通协作，同时也离不开人社部及国资委等相关部门的相互配合。建立联席会议制度，进一步拓展了同步审计作为的空间，强化了审计机关对于经济责任审计的执行力度。但是，目前许多地区的党政领导干部经济责任同步审计，还只是由审计机关独立完成，一些地方联席会议制度的指导和协调作用未能得到充分发挥。

由于联席会议常常由多个同级单位或部门共同参加，因此，明确各部门职责，建立操作规程，实现信息共享尤为重要。职责不明会导致各单位或部门被动应付、互相推诿，联席会议制度最终将流于形式，变得有名无实，无法实现其应有的功能。审计机关要积极为联席会议制度设计科学有效的工作方案、明确各单位或部门的职责，协调解决实际问题，推动行之有效的工作机制的建立。组织部门作为干部管理的职能部门应更好地与审计机关密切配合，使审计机关在同步审计中无后顾之忧，有所作为。各成员单位或部门按照联席会议制度集体商量意见，针对出现的问题，加强各成员单位或部门的协调和配合，优势互补，形成一种合力，及时掌握新情况、发现新问题、化解新矛盾，从而实现审计程序畅通、审计评价客观公正、审计结果运用得当的目标。

（三）完善审计内容，规范评价体系

同步审计的内容应涵盖与经济相关的全部政府性资金，并关注财政的可持续性，高度重视和防范经济结构调整过程中可能出现的风险和问题。政府性债务风险是同步审计应积极防范的重要风险，《实施细则》明确将地方政府性债务的举借、用途、管理、使用、偿还和风险管控等纳入到经济责任审计的内容中。同步审计应跟踪存量债务的潜在风险，监督新增债务的使用情况，并防范民间借贷可能造成的社会不稳定因素等。同时，应增加对生态环境、自然资源资产保护以及改善民生的措施和执行效果等内容的审计，满足当前形势下我国经济发展和社会进步的需要。

受时间、能力和外部环境等因素的影响，同步审计的评价指标体系还没有建立。各地审计机关往往根据以往的经验设计评价指标，这给同步审计的评价带来了很大的风险[8]。审计机关应积极探索，建立科学规范的同步审计评价体系。定性评价与定量评价相结合，关注党政领导干部各自应承担的直接责任和间接责任，全方位、多角度、客观地设置评价指标，坚持“以权力定职责，权责对等一致，以责任定评价，结果真实可靠”的评价原则，实现同步审计评价的公正、有效[9]。

（四）强化审计结果的运用，完善追责机制

同步审计是政府审计极为重要的工作内容之一，其结果不仅体现了各级审计机关的工作成效，更重要的是还起到了“监管党政干部、制约权力运行、端正党风政风、促进经济发展”的作用。审计结果是否能得到有效运用，体现了审计的监督评价职能是否得以有效的发挥。而在现实工作中，对审计结果置若罔闻的情况还时有发生，有些地方的党政领导干部未接受审计或在被审计过程中就已经被提拔或调动了[10]。问责和追责不及时在严重制约审计作用发挥的同时，无法起到警示的效果，也容易产生更多的问题干部，造成严重的后果。

干部任用和监管部门应重视同步审计的结果，将其作为干部提拔任用的重要参考依据。组织人事部门和纪检监察部门应依据审计机关提供的审计结果报告建立（存入）领导干部任职考核档案和廉政档案，对发现问题的人员及时作出相应的处理和公示。强化同步审计结果的运用，不但能够促使党政领导干部增强责任意识，做到有权不任性，依法履职尽责，还能对后备干部起到警示和鞭策作用。

【参考文献】

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[2] 中共中央办公厅，国务院办公厅.党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定[A].2010.

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[4] 周丰.深化党政领导干部经济责任审计结果运用的几点思考[J].社科纵横（新理论版），2012（3）：22-23.

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[6] 宋吴刘.推行党政主要领导干部经济责任同步审计的体会与思考[J].审计月刊，2013（2）：36-39.

[7] 陈小林，廖康礼.经济责任同步审计中的责任界定问题探讨[J].会计之友，2011（6）：110-111.

[8] 陈荣高.党政主要领导干部经济责任同步审计探索[J].审计研究，2011（3）：7-11.

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[10] 宁月茹.经济责任审计研究[M].天津：南开大学出版社，2014.