国际经验对中国PPP项目运营的启示

姜宏青　苏煜峰

【摘 要】 PPP模式在中国基础设施建设需求越来越多、资金压力越来越大的背景下，逐渐受到政府以及社会各界的关注。引入PPP模式使民间资本参与到基础设施建设的过程中来，对中国的发展有重要意义。在借鉴国外先进PPP项目管理经验的基础上，结合中国具体国情从项目治理层和项目管理层提出有效推广运用PPP的建议，旨在修正对PPP的观念认识，完善制度，提高运营效率。

【关键词】 PPP模式； 基础设施建设； 启示

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）07-0049-07

一、研究背景

发祥于英国的PPP（Public-Private-Partnership）模式，在许多发达国家的研究与应用比较成熟，但对中国来说仍是新生事物。随着中国城镇化水平的提高，基础设施建设的需求也在不断增加。然而，国内基础设施建设一方面资金来源单一，主要集中于融资平台，导致地方政府债务规模扩大，进一步筹资的压力也逐步增大；另一方面基础设施管理效率低下，政府建设、运营基础设施的模式较为落后，市场化程度比较低，导致诸多问题。在经济体制改革、地方政府债务转型之际，政府、私人企业以及社会公众试图为基础设施建设寻求新的路径。最近几年，以中央政府为主导，各部委连续出台相关文件，明确指出发挥财政资金的引导作用，推广运用PPP模式，实现多元化的可持续性城镇化建设资金保障。各级政府以及相关机构积极举办PPP项目系列培训、研讨活动，解答PPP的相关问题，将PPP视为未来投资建设的创新模式。

PPP的推广对于缓解政府资金压力、提高基础设施建设管理效率、调动民间资本积极性、提高公共服务质量、完善混合所有制市场经济体系具有重要意义，PPP的运用不仅能够使市场起决定作用，也能体现公共部门对于契约精神的尊重和对契约约束力的认同。但是目前中国PPP的发展处于初始阶段，PPP项目运营的流程及管理较为混乱，难以发挥PPP模式的优势。考虑到我国特有的政治经济体制，尤其需要把PPP模式“中国化”。如何让民间私有资本能够放心、安全、平等地与政府合作，首先要了解这个模式应该有的制度规范与运营规律，国际经验的借鉴就成为全面把握的切入点。

目前来看，PPP在许多发达国家的应用与研究已经比较成熟，对于PPP的内涵、推行、效率及选择的标准等都有较为细致的研究。但由于各国意识形态的不同以及PPP的发展阶段不同，学术界对于PPP的内涵并没有形成统一的认识，各国或者国际组织对于PPP的分类有十几种，具体的运营措施也存在着不同。PPP对于中国来说仍然是一种新型的融资模式，其理论研究与实践都不完善。PPP项目运营受到政策法规、经济体制、金融环境等多方面的影响。作为最大的发展中国家，结合中国特殊的政治经济环境发展PPP模式势在必行。然而中国学者近十年的研究仍然主要集中在定性以及具体基础设施应用的可行性上，很少涉及在中国这个特定环境下的研究发展。在借鉴国外PPP项目运营经验的基础上，中国应该结合国内的经济及政治制度因地制宜，推陈出新，选择适合中国的PPP发展模式。

二、PPP模式的基础理论

（一）PPP模式的基本内涵

PPP又可以称为公私合伙或合营。广义PPP是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP不同国家与不同研究者对此认定标准存在较大争议，不同文章对于其内涵界定也有不同，但达成共识的观点在于PPP不是特指一种特定的项目融资模式，它包括BOT、TOT、PFI等多种融资模式。

在中国的PPP实践中，与政府合作、代表商业力量的一方，不乏国企或混合所有制企业，有学者认为称之为“政企合作”更为准确，而官方确认的说法则是“政府与社会资本合作”。从目前的政策动向看，在PPP项目运营中，政府和社会资本的合作链较长，双方共担风险、共享收益，而项目最终要交还政府。因此，可以预计，政府和社会资本的合作形式主要是特许经营类，不包括私有化类和外包形式。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，该通知将PPP定义为：PPP是指在基础设施建设及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监督，以保证公共利益的最大化。该定义指出了PPP的目的是提供公共服务或公共设施，方式是建立政府与私人部门的长期合作关系，同时界定了政府与私人部门的职责及利益分配方式，较为准确地概括了PPP内涵应包括的内容。根据相关理论和政策指引，归纳PPP项目运营的基本结构如图1所示。

从图1看出，PPP模式项目运营基本结构体现在以下两个层面：

1.项目治理层

项目治理层的核心是PPP合同，主要是从治理层面厘清负责PPP项目的政府机构与PPP项目公司的权力配置问题，准确界定参与各方的责任和权利[ 1 ]。在PPP项目的前期工作中，项目治理层的参与主体对项目的环境、风险、经济性等因素要进行充分的调研与咨询，同时要针对PPP项目的具体特点设计项目运行流程。PPP项目的成功运行离不开充分、全面的前期工作。在PPP项目的后期工作中，项目的治理层必须对项目的服务与质量进行监督，保证PPP项目达到预期目标。

2.项目管理层

项目管理层的核心是设计、建设、运营PPP项目，主要是从管理层面解决PPP项目的运作问题。在PPP模式的基本框架中，核心是政府部门和私人部门的合作，其中又包含多方利益关系。PPP项目要想获得成功，要努力做到两个方面：一是项目治理层与项目管理层能有效发挥功能；二是从政府到PPP项目这个中间纵向流程的规则设计要完善，合理分配利益与风险。在财政部与发改委的文件中也提出要在多个政府部门之间建立健全协调机制和联审机制。

（二）PPP的本质特征

PPP项目运营的基本结构图展示了两大主线：一是参与主体多，二是运营流程长、环节多。与政府或私人部门独立完成项目建设的模式相比，PPP模式表现出特有的属性：

1.合作关系

合作关系是PPP项目的首要特征，各参与方平等协商是项目运营的基础。这种合作关系的独特之处就是政府与私人部门项目目标达成一致。在某个具体项目上，以最少的资源实现最多最好的产品或服务的供给是公共部门和民营部门形成合作关系的目标。但通过市场机制运行基础设施建设并不代表政府全部退出投资领域，而是要和非政府机构进行合作。在此过程中，必须强调现代文明演进中的“法制基础”和“契约精神”[ 2 ]，做到政府与非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商签订法律协议。

2.利益共享

PPP项目一般周期长、资金投入大、公益性与垄断性很强，不以利益最大化为目的。PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，政府应该制定合理的利润分配制度，采取特许经营权或者政府补助等形式保证非政府组织的合理回报，避免因非政府组织受到不公平待遇等原因而导致社会资本无法收回或单方违约的现象，同时避免私营部门在项目执行过程中形成超额利润。

3.风险分担

利益共享的同时必然要面临风险共担。在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征是PPP项目区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。在PPP项目中，要制定合理的风险分担模式，由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，以期达到整体项目风险最小化。理论上，项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险原则上应由社会资本承担，政策、法律和最低需求等风险应由政府承担。

（三）政府与私人部门合作的SWOT分析

PPP模式的有效运营取决于政府与私人部门的有效合作，有必要从战略层面认识双方的机遇与挑战，为全面设计合作方案和制定合作流程提供指引。

1.合作的优势

从政府角度来看，PPP项目能够吸引社会资本缓解财政支出的压力，通过市场这只“看不见的手”发挥社会资本运营效率，项目未来的收入可以减轻当期财政支出压力，同时可以平缓年度间财政支出的波动。从企业的角度来看，PPP项目使得私人企业可以进入以前基本由政府垄断的基础设施建设，并通过特许经营权等方式获得合理投资报酬，拓宽了社会资本的发展空间。项目的风险由政府部门和私人企业共同承担，风险合理分配，减少私人企业投资风险的同时使政府和私人部门充分发挥各自优势。

2.合作的劣势

从政府的角度来看，政府组织方式与市场运营方式有一定的冲突性。PPP项目要求参与的企业有良好的资信及融资能力，同时要有先进的技术及管理水平，这对政府筛选合作企业提出了挑战。政府需要在项目前期做好项目的咨询、合作伙伴的筛选，后期做好项目运行的监督，这对政府部门工作人员安排、措施制定和执行力提出要求。从企业角度来看，私人部门的融资成本要显著高于政府举债成本，收益具有不确定性且与政府谈判时处于劣势地位。

3.合作的机会

从政府的角度来看，中国社会科学院《中国城市发展报告（2012）》中表明在未来的20年内，至少要投入40～50万亿的资金才能够将4～5亿进城农民完全市民化。然而在地方政府转型之前，政府主要依靠成立地方政府融资平台进行市政建设，导致债务规模居高不下。2014年10月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确指出融资平台不得新增政府债务并剥离融资平台公司政府融资职能。在基础设施建设需求增大与政府规定融资平台不得新增政府债务的背景下，PPP项目若成功替代城投债，发展空间巨大；与此同时，PPP项目的发展将成为政府治理方式转变的加速剂。从企业角度来看，据统计，2014年前三个季度全国新登记注册市场主体为920万户，新增企业较2013年增长60%。2015年1—5月，全国新登记注册市场主体544.4万户，同比增长15.2%；注册资本（金）10万亿元，增长40.8%。市场经济发展迅速，民营企业的资金力量越来越雄厚，不断寻求新市场以获得更高的利润，PPP项目的发展为投融资开发注入了新动力。

4.合作的威胁

政府政策的不稳定性、合作的长期性与未来收益的不确定性、合作双方利益诉求的差异性都构成合作的威胁。从实践层面来说，目前国内PPP项目运营发展存在许多问题（下文将详细讲述），这些问题都成为政府与私人部门合作的威胁，导致PPP项目难以成功实施。

三、国内外PPP项目运营的实践

（一）国外PPP项目运营的发展现状

PPP在全球范围内被广泛应用于自然资源开发、电厂、供水或污水处理厂、通信、公路、隧道与桥梁、铁路、地铁、机场、港口、医院等基础设施建设领域，其中加拿大、澳大利亚、英国的PPP项目成功案例较多也有其自身的特点。

1.加拿大的PPP项目运营重视项目治理层的有效性

加拿大目前是国际上公认的PPP运用最好的国家之一。PPP模式在加拿大得到了各级政府的支持，市场成熟且规范，使PPP模式的优势得到了有效的发挥。截至2013年，加拿大启动的PPP项目有220个，项目总价值达到了630多亿美元，涵盖了交通、教育、住房、医疗、文化、环境和国防等多个行业，得到了公众的理解与支持。

加拿大PPP项目成功运营的关键在于项目的治理层相当完善，其PPP项目运营的措施主要有以下方面：（1）组建国家层级的PPP中心——加拿大PPP中心。该中心是专门负责PPP项目宣传、PPP项目基金使用和项目开发与实施的国有公司。（2）联邦政府对于PPP项目的运营提供大力支持：设立“加拿大PPP中心基金”，该项基金可为加拿大的PPP项目提供高达25%的资金支持；设立加拿大建筑基金以及全国口岸基金，二者都只为PPP项目的运营提供资金支持。（3）各级政府积极制定基础设施规划，为PPP模式提供稳定的项目储备，同时制定高效的招标流程，不断完善PPP项目的采购流程。（4）在项目实施之前，政府公开征集意向参与者及意向书，组建专业项目团队，聘请专业外部顾问，合理分配风险，制定PPP项目运营的实施计划，力求以最高的效率形成最佳的解决方案。项目治理层面的完善为加拿大PPP项目运营管理打下了坚实的基础。

2.澳大利亚的PPP项目运营兼顾治理层与管理层

为了解决基础设施建设资金不足的问题，澳大利亚自20世纪80年代开始运用PPP项目建设基础设施，取得了良好的效果。到20世纪90年代，由于风险分担机制的缺陷导致该时期的项目纷纷以失败告终。2000年以来，政府在吸取教训的基础上作出改变，最终实现了PPP项目的双赢。

澳大利亚的PPP项目运营中项目治理层与项目管理层都有所兼顾，其PPP项目运营的主要措施有以下方面：（1）澳大利亚的PPP项目运营是各州各自为战。联邦政府与州政府都成立专门的PPP项目公司（Special Project Vehicle，简称SPV）[ 3 ]。联邦政府的SPV对全国的PPP项目进行管理，定期发布政府拟实施的重大基础设施建设项目信息，并审批所有PPP建设项目，州政府的PPP项目公司对PPP项目具体的运营制定详细的措施并负责实施。SPV作为中间桥梁，一方面与政府签订项目融资、建设和运营的协议；另一方面，与另外一些公司签订执行项目的协议。同时，政府也与这些公司签订协议，以便于当这些公司不能履行合约时，政府能随时跟进。（2）在项目运营中，明确公私部门的责任与权利。在PPP项目合同签订前，公共部门与私营部门会针对项目进行反复的讨论，根据各方从项目中获得的利益，明确双方的责任和应承担的风险。一般来讲，公共部门主要承担土地风险，私营部门承担建设风险。在项目管理层，私营部门既可以参与建设，又可以负责运营；而在项目的治理层，政府有关部门则对建设和服务是否达标进行监管。（3）在PPP项目运营过程中确保私人部门的利益。一般来讲，PPP项目公益性较强，盈利性弱，但在澳大利亚，私人部门却对参与PPP项目有着极大的兴趣，这主要是因为澳大利亚政府在PPP项目运营过程中注重保护私人部门的利益，使私人部门从中可以获利。获利的情况一般有两种：一是投资风险较小，只要符合政府要求并投入运营，政府即会向私营部门付费；另一种情况是政府让利给私营部门，使其在参与项目建设中有利可图[ 4 ]。这样既有利于帮助政府完成公益事业，又可帮助私人部门解决投资问题，实现政府与私人部门的双赢。（4）从失败中吸取经验教训，对现行法律进行合理的修正，甚至制定特别法律措施。

3.英国的PPP项目运营是以竞争性对话为核心的合作范式

英国是较早开始运用PPP模式的国家。英国的PPP项目运营模式主要有以下两种形式：（1）特许经营。凡是由使用者付费的项目就称为特许经营。（2）私人融资计划（PFI、PF2）。凡是由政府付费的项目就称为私人融资计划。英国的PPP项目运营模式主要以私人融资计划为主，涉及交通运输、教育、文化、行政设施、情报信息、卫生保健、国防等多种领域，大大提高了基础设施建设的效率，充分运用了民间资金、技术、知识及管理能力。

英国的PPP项目运营过程是一个不断探索、完善的过程，其PPP项目运营主要措施有以下方面：（1）在PFI项目运作过程中，英国引入竞争性对话程序。目前来看，英国是使用竞争性对话程序的典型国家，以竞争性谈判为核心的一系列政府采购规范构成英国PPP法律制度的核心。英国的竞争性对话程序如表1所示。（2）为了降低项目风险，提高公共部门权益，英国将PFI改进为PF2模式。二者最大的区别在于PF2模式中私人部门对基础设施不再运营，同时提高SPV公司的注册资本金并由政府持有一定股权。（3）英国重视监管体制的改革。在PPP项目运营的过程中，政府不断地完善法律、建立监管机构并且加强社会监督。（4）在英国伦敦地铁PPP项目合约中，英国政府专门增加了定期审核制度，同时为了保证审核的公正性，设立专门的仲裁机制，保证合约的有效执行。

由表1看出，竞争性对话程序通过政府采购法律规定了基本甄选程序用于选拔私人部门合作伙伴及其提出的方案。首先，该程序在选择阶段保证了项目甄选标准的确定性，便于对参与企业进行横向比较；其次，该程序在授予阶段保证了项目的竞争性及弹性，确保不会让私人部门创新性的解决方案得不到正确的评价，调动了私人部门的参与热情。最后，该流程的全过程都是信息公开的，便于公众对PPP项目进行监督。而在中国，对于PPP项目的操作流程没有统一的标准，私人企业的参与标准也没有详细的规定，参与PPP项目的多为国有企业，甚至部分企业为政府指定的私人企业，这些大大削弱了PPP的合作功能。

（二）中国PPP项目运营目前取得的成绩

近年来，中国在面对基础设施建设资金短缺的巨大压力下，开始逐渐尝试与私人部门合作，并取得一定的成效。比如北京地铁四号线、2008年北京奥运场馆鸟巢等都是PPP项目的典范。这些项目大多取得了预期的效果，其经验和教训将成为我国进行PPP项目建设的重要参考。在PPP项目运营的基本结构中，其要素与流程不断完善：（1）有关PPP项目的政策不断完善。自20世纪80年代以来我国已经开始采用BOT方式吸收外商投资用于基础设施领域，2001年以后我国开始出台相关文件在公共基础设施领域向国内民间资本开放，十八大以来政府与社会资本合作的相关政策陆续出台为实现全面合作作出顶层指导。（2）有关PPP项目的专门机构、咨询机构建设提上日程。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式成立。同年12月财政部批准成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，国家发展改革委员会同期下发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南》。2015年4月，财政部政府和社会资本合作中心出台《关于征集政府和社会资本合作（PPP）专业咨询服务机构的公告》，面向社会征集符合相关标准的PPP专业咨询机构。（3）PPP项目数量和价值增长较快。1）PPP项目数量增长较快。据亚洲银行不完全统计，截至2011年中国共有1 018个项目采用PPP模式。从1990年仅有1个项目采用PPP模式发展到1997年有70个项目采用PPP模式，且2002—2008年一直保持较高水平。其中，2007年高达103个项目采用了PPP模式。2）PPP项目价值增长。1990—2011年，我国PPP项目总价值为1 164亿美元。由于2003年党的十六届三中全会提出公用事业引入民营资本，2003年、2005年、2006年和2007年PPP项目的总价值均保持一个较高的水平。（4）PPP项目涉及的公共事业范围不断扩大。我国PPP项目从价值分布来看，主要集中在四个领域：一是交通运输（占43%）；二是能源项目（占37%）；三是通信项目（占12%）；四是水务和污水处理（占8%）。

（三）中国PPP项目运营存在的问题

实际上，从20世纪80年代开始，中国就已经开始尝试采用BOT模式建设基础设施。1990—2012年，我国共实施1 065个PPP项目，在世界上居于前列。但由于中国发展PPP项目运营存在着种种弊端，导致PPP项目成功率不高。据亚洲银行统计，中国与全球趋势相反，PPP活动从2005年开始逐渐减弱[ 5 ]。近年来，PPP模式重新受到了政府和社会各界的重视，但与大量上马的项目相比，PPP项目运用绩效不尽如人意。

1.从项目治理层来看

（1）现行PPP法律制度不健全。截至2015年7月，国内涉及PPP项目运营的法律仅有《中华人民共和国采购法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国外国投资法》、《中华人民共和国环境保护法》4部，其他关于PPP的法规政策多为国务院或者地方政府制定，缺乏国家层级的专门立法，甚至出现不同法律之间相冲突的现象。国内目前不仅缺乏针对PPP项目运营的专门法律，而且相关的政策法规之间不统一，也缺乏权威性。

（2）政府及私人部门对PPP模式认识不足。目前来看，各级政府对于PPP模式的应用并不广泛，仍然处于一个探索阶段。一方面，自融资平台不能新增地方政府债务以来，地方政府资金压力变大，一些地方政府要么依靠上级政府发行债券实行限额分配，要么卖地、借款，忽略PPP模式的积极效应；还有部分政府把PPP模式理解为新的城乡基建融资模式，将PPP项目作为又一次争取资金的机会，没有真正详细了解、调研PPP项目，盲目采用PPP模式建设基础设施项目，极有可能造成更为严重的潜在政府债务。另一方面，由于基础设施建设项目具有垄断性，参与企业在项目运行过程中忽视市场规律，盲目定价，谋取暴利，没有认识到PPP项目的公益性与服务性。由于各项问题的存在，各级政府目前对PPP热情高涨，但社会资本则相对冷静。

（3）缺乏专门的项目公司、专业人才与咨询机构。PPP项目涉及多个领域的专业知识，需要专业较强的PPP项目运行机构与专门的人才进行管理。从专门的PPP项目机构方面来看，目前只有财政部成立PPP工作领导小组及其所属办公室，极少数省市成立PPP模式专门工作机构。在已经成立的PPP专门机构中，仍然依靠既有的政府人员进行管理，缺乏专业管理与专业技能。同时，随着PPP项目的密集推广，国内出现了大量的PPP咨询公司，大量与PPP无关的公司开始转型作PPP咨询，经验丰富、信誉良好的咨询机构明显供不应求。

2.从项目管理层来看

（1）现行PPP项目运营方式不适应新形势的发展。在英国，PPP项目的运营主要以PFI模式为主，政府进一步将其改进为PF2模式，获得了很好的社会效益。而在中国，在PPP项目运营时，相关的特许经营、运营和维护以及租赁合约等形式都得到了应用，但PPP项目集中在BOT（用户付费项目）模式，没有做到因地制宜，难以适应目前国内基础设施建设的新形势。同时，国内目前PPP所选项目运营周期较短，通常只有3～5年。由于短期内企业融资成本一般会高于政府融资成本，反而违背了降低融资成本这一初衷，最终会带来PPP项目的失败。

（2）现行金融体系尚不适应项目融资需求。目前来看，中国国内PPP项目的融资渠道仍然比较单一，主要依靠银行，能够提供贷款的金融机构少，项目融资缺乏中长期资金来源。

3.从PPP项目运营整个基本结构来看

（1）现行管理、监督体系及流程不适应PPP项目运营的自身特点。在项目治理层方面，由于私人部门的逐利性极有可能损害公众利益，政府相关部门应该解决好权力配置问题，但中国目前缺乏像英国竞争性对话类标准，存在由政府直接指定私人企业的现象，缺乏针对PPP项目特点的专门审批流程和项目评估标准，急需严谨、系统的评价标准提高项目审批、评估以及PPP合同的监管及规范方面的能力。同时，在项目管理层方面，中国缺乏专门的常设机构来对PPP项目运营进行统一的管理。在PPP项目运行的全过程中，中国不仅缺乏针对项目不同阶段特点的政策支持，更缺乏良好的监管体系，这是导致PPP项目不能成功运行的重要原因。总的来看，PPP项目中，社会资本通常会和多个政府部门之间建立长期复杂的合同关系，因此项目的成功依赖于政府部门对项目的有效组织。

（2）现行PPP项目运营的社会信用基础薄弱。在PPP项目的运行过程中，一些地方政府以换届、规划变更以及财政困难等借口违反PPP合同的现象频频发生，诚信欠缺问题突出。作为参与PPP项目的部分私人企业，更有甚者在招标中以低价参与，中标后提价。一旦要求得不到满足，部分私人企业会用拖延施工和退出相威胁。在政府与企业的合作过程中，常常是私人企业违约政府可以追究企业责任，但政府违约企业却无计可施，做不到主体平等。

四、国内外实践经验对中国PPP项目运营的启示

参考国外PPP项目运营的成功经验，结合中国PPP项目运营的现状与问题，中国在PPP项目运营过程中应该从项目治理层与项目管理层两个层面出发，尽快完善以下方面：

（一）项目治理层

1.加快国家层面的立法工作，追求契约精神

在建设法治国家的大背景下，PPP更广泛的发展应该以较高水平的法治化为前提。PPP项目的成功运行必须使参与各方能够平等、自由地参与基础设施的建设，强调契约精神。一方面，要建立专门法律，规范PPP模式的运行机制及管理策略，明确各方权利、义务与风险分配，使PPP项目全过程、各环节都能够有法可依，使政府和私人部门在法律的框架下活动，消除后顾之忧。另一方面，要理顺PPP政策法规与现行相关法律法规的关系与冲突，使地方政府与私人部门不再迷茫。

2.转变观念，加深对PPP模式的认识

PPP模式是政府包办公共服务模式的转变方式之一。政府在转变过程中首先要转变观念，强调法治精神与契约精神，以平等的民事主体身份参与PPP项目，由公共产品的“提供者”转变为社会资本的“合作者”和PPP项目的“监管者”。同时，要引导社会各界加深对于PPP模式的理解，深切了解PPP模式的一系列优势，提高私人企业参与的积极性。

3.构建PPP项目运营的专门管理机构并保证机构独立性

从国际经验来看，加拿大、澳大利亚、英国都设立了专门的PPP管理机构。在PPP项目的运行过程中，专门的管理机构有利于协调各方的利益，管理并监督PPP项目的具体运行。一方面，要建立合理的投资回报机制，保证私人企业获得合理回报，降低私人企业变相涨价或者违约的可能性。另一方面，构建合理的风险分担机制，保护政府的合理收益，确保政府能够全过程监管PPP项目，以确保PPP项目的服务性，维护社会公众的利益。

4.建立健全PPP项目流程管理体系及政策支持

首先，PPP项目周期长，不确定性大，中国应该学习英国建立定期审核制度并设立专门的仲裁机构来保证项目的继续进行，建立并完善覆盖项目全周期的PPP项目评价体系。其次，PPP项目在不同的时期特点不同，因此，不同时期的PPP项目需要不同的管理方式与不同的政策支持。最后，PPP模式的具体运行方式是多样化的，政府应该根据具体项目的特点来选择具体的PPP项目运行方式，切忌一成不变。

5.培育专业人才，选拔权威的咨询机构

PPP项目的运行涉及多种行业，必然要求参与PPP项目的工作人员具有相关的专业知识。国家可以培训PPP专业人才，实行“上岗持证”，构建并完善人才管理机制，定期审核专业人员资格。在招聘公务员时，可以招收具有经济学、金融学等相关专业背景的人才。在咨询公司方面，咨询机构的参与可以帮助政府建立一个高效且有机配合的项目组织，保证PPP项目的运作效率。清华大学教授王守清认为，为避免滥竽充数的咨询机构，中央部委建立一个推荐但非强制的咨询公司名录是必要的，每个省或直辖市建立也是可以的，但是现在很多市甚至县都在建就没必要了，不仅重复浪费政府资源，也使得咨询公司不断参加各种招标行为，热情不高。对此问题，国内应当尽快建立PPP专业咨询服务标准体系，设置PPP专业咨询服务行业门槛和监管机制。国内可以学习亚洲开发银行建立一个开放的咨询公司库，在此数据库中，任何咨询公司都可以随时填写资料。在使用这个数据库时，咨询公司对申报材料负责，如果出现假信息就进入黑名单。

（二）项目管理层

1.创新金融支持模式，制定、完善专项资金的管理办法

一方面，PPP项目运营要借鉴世界银行、亚洲开发银行等世界金融机构的宝贵经验，使融资渠道多元化，为PPP项目的发展提供长期稳定、有竞争力的资金。另一方面，专项资金的使用要经由政府、私人部门以及提供资金的银行或企业多方共管，同时资金的使用要定期公示，接受大众的监督。

2.建立政府PPP项目专项基金

地方政府在履行合约的过程中存在出现信用问题的可能性，可由政府建立专项基金，用于赔偿因地方政府的失信行为而给银行或者私人企业带来的损失。

3.聘请公众参与、监督

PPP项目的最终目的是服务于群众，在运营PPP项目时，信息公开化、透明化是维护公众利益的必要措施。政府及私人机构要广泛开展民意调查、公开听证，设立沟通机构随时听取民众意见。有关PPP项目的合同等资料要在PPP专门网站上公开，确保公众能够参与到PPP项目运营的全过程。目前该方法在澳大利亚和我国香港得到了充分认可。

4.加快促进政府融资平台转型

2014年10月，国务院出台《关于加强地方政府债务管理的意见》，明确指出剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台不得新增政府债务。融资平台与政府合作，熟悉政府各项规章制度与流程，因此，对于纯粹的融资功能平台可以逐步取消或并入其他企业，而其他类型的融资平台可以考虑转型为PPP企业，有利于提高PPP流程的运行效率。

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