西部地区税收优惠效果评价及完善对策

胡耘通　孙小童

【摘 要】 为缩小东、中、西部地区之间的发展差距，我国专门针对西部地区制定了税收优惠政策。通过实证分析西部地区税收优惠政策实施前后税收负担、资本形成总额、产业结构、人均GDP，发现优惠政策在取得一定效果的同时，仍存在税收优惠效果弱化、范围狭窄、时效滞后、措施欠妥等诸多问题。因此，亟需在加大税收优惠力度、调整税收优惠形式、拓宽优惠税种范围、规范税收优惠措施、赋予地方税收立法权等层面予以完善，从而提升西部地区税收优惠的政策效果。

【关键词】 西部地区； 税收优惠； 比较

中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）07-0093-05

国务院《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）要求“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行”。可见，税收优惠乃促进区域经济发展的必要手段。但自改革开放以来，由于东部地区率先发展，中、西部地区长期落后，造成了我国经济发展不平衡、区域间差距巨大的局面。为了改善这种状况，我国针对西部先后实施了两轮大开发政策①，同时配套实施相应的税收政策②，目的在于通过降低西部地区税收负担，优化西部产业结构，促进西部地区经济，缩小区域间差距。本文通过对西部地区政策实施前后的税收负担、资本形成总额、产业结构、人均GDP四个方面数据进行分析来评价其效果，进而考量西部税收优惠政策的合理性。

一、东、中、西部地区税收优惠政策梳理

（一）东部地区税收优惠政策

东部沿海地区作为改革开放的窗口，建立了一批经济特区、沿海经济开发区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区，以及刚刚成立的上海自由贸易保护区等，针对以上各类经济特区，政府纷纷出台税收优惠政策，赋予不同层次的税收减免权、减少税收上缴比例等，对沿海地区经济积累、吸纳建设资金起到了极大的推动作用。与中、西部相比，东部税收优惠政策种类多，数量也多，仅举两项为例。《外商投资企业和外国企业所得税法》（注：自2008年1月1日起废止）规定：设在沿海经济开放区等经济特区的外商投资企业，属于能源、交通、港口或其他国家鼓励项目的，企业所得税按15%的税率征收。《关于经济特区和上海浦东新区新设立高新技术企业实行过渡性税收优惠的通知》（国发〔2007〕40号）规定：2008年起，经济特区及上海浦东新区新设的高新技术企业将享受企业所得税“两免三减半”的优惠。

（二）中部地区税收优惠政策

2004年，国家提出中部崛起战略，相继颁布税收优惠政策，主要比照振兴东北地区有关政策实施（本文主要列举振兴东北地区相关政策）。

1.豁免历史欠税

《财政部、国家税务总局关于豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题的通知》（财税〔2006〕167号）、《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》（国办函〔2007〕2号）规定：豁免东北老工业基地企业在1997年12月31日前形成的、截至财税〔2006〕167号下发之日尚未清缴入库的欠税，中部六省26个城市比照东北执行此政策。

2.企业所得税

《财政部、国家税务总局关于落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2004〕153号）（注：自实施《中华人民共和国企业所得税法》及其《实施条例》后自动废止）、《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》（国办函〔2007〕2号）规定：（1）提高固定资产折旧率。中部六省26个城市及东北地区工业企业的固定资产（房屋等建筑物除外），可在现行规定折旧年限的基础上按不高于40%的比例缩短折旧年限。（2）缩短无形资产摊销年限。中部六省26个城市及东北地区工业企业受让或投资的无形资产，可在现行规定摊销年限的基础上按不高于40%的比例缩短摊销年限。（3）对中部六省243个县（市、区）的国家鼓励类项目，按15%征收企业所得税。（4）对中部六省243个县（市、区）的新办交通、水利、电力、邮政、广播电视企业，给予企业所得税优惠政策：内资企业自生产经营之日起实施“两免三减半”的政策；外商投资企业经营期在10年以上的，自获利年度起实施“两免三减半”的政策。

3.增值税

《财政部、国家税务总局关于印发〈东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定〉的通知》（财税〔2004〕156号）、《中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》（财税〔2007〕75号）（注：两个文件自2009年1月1日《中华人民共和国增值税暂行条例》实施起废止）规定：对中部地区26个老工业基地城市电力业、采掘业等8个行业和东北地区石油化工业、船舶制造业等8个行业的企业实行增值税转型改革，允许抵扣其新购置固定资产（厂房等建筑物除外）所含增值税进项税额。

（三）西部地区税收优惠政策

自2000年开始，国家实施西部大开发战略，出台了一系列与税收优惠相关的政策。

1.企业所得税

《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税〔2001〕202号）（注：财税〔2001〕58号出台后废止）规定：（1）设在西部地区国家鼓励类产业的企业，在2001—2010年期间减按15%的税率征收企业所得税；（2）经省级政府批准，民族自治地方的内资企业可以定期减征或免征企业所得税，外商投资企业可以减征或免征地方所得税；（3）在西部地区新办交通、水利、电力、邮政、广播电视企业，上述项目业务收入占企业总收入70%以上的，享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策。

《财政部、国家税务总局关于将西部地区旅游景点和景区经营纳入西部大开发税收优惠政策范围的通知》（财税〔2007〕65号）（注：财税〔2010〕58号出台后废止）规定：设在西部地区的企业，在西部大开发地区的旅游景点从事销售门票、在景点提供导游服务和游客运输服务的经营活动取得的收入达到全部经营收入70%以上的，在2001—2010年期间减按15%的税率征收企业所得税。

《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》（财税〔2010〕58号）规定：（1）设在西部地区的鼓励类产业企业自2011年1月1日至2020年12月31日减按15%的税率征收企业所得税；（2）对西部地区2010年12月31日前新办的、根据财税〔2001〕202号规定可以享受企业所得税“两免三减半”优惠的交通、水利、电力、邮政、广播电视企业，该项优惠可以继续享受到期满为止。

2.关税

财税〔2001〕202号（注：财税〔2010〕58号出台后废止）规定：西部地区鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，除规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税。财税〔2011〕58号文件规定：西部地区鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税。

二、东、中、西部地区税收优惠的政策效果分析

（一）税收优惠政策实施前后的区域税负③情况

从表1的数据中可以发现，区域税收优惠政策实施的确对减轻区域税收负担起到了作用。西部相关政策实施之前，即1998—2000年，地区税负接近全国平均水平，年平均差距仅为0.71%；政策实施之后两者差距急剧扩大，2001—2011年十年间平均差距达到3.28%。中部相关政策实施之前，1998—2003年间地区税负与全国平均水平的差距平均为3.78%，而政策实施后两者差距迅速扩大，2004—2011年平均差距扩大为5.87%。优惠地区的税负越来越低于全国平均水平。

历年各地区宏观税负数据直观反映了税收优惠政策实施后各区域的宏观税负水平增势趋于平稳，甚至下降。同时，其增长率后来一直保持在较低的范围内，区域税收优惠政策起到了一定作用。西部地区宏观税负与全国平均水平的差距在税收优惠政策实施后也继续扩大，其税负一直低于全国平均水平，差距在3.42%左右，较好地达成了预期效果。可见，区域税收优惠政策的实施确实起到了降低区域税收负担的作用。

（二）税收优惠政策实施前后的资本形成情况

降低区域经济成本是为了吸引更多的资本进入本地，促进地区经济发展。要分析区域税收优惠政策的实施效果，地区资本量的变化也是一个重要的参考值。通过表2分析，从总量上看，在全国资本总额迅速增长的大环境下，各地区的资本总额也在不同幅度地攀升。中部地区在2005年突破20 000亿元，2009年突破50 000亿元大关，2011年该数据已经逼近80 000亿元，地区资本形成情况十分活跃。西部地区于2006年突破20 000亿元，2010年突破50 000亿元，增长势头亦十分迅猛。

从增长速度看，2000年之前中西部资本增长速度几乎处于停滞，2000年开始资本量有所增长，增速逐年升高，中部地区在2004—2008年五年间增速多次超过了25%，最高接近30%；西部也从2003年起保持着20%以上的增长率。中部地区自2004年增长率超过全国平均增长速度，西部地区自2001年起增速超过全国平均增长速度，这两个年份正是包含税收优惠政策在内的区域优惠政策开始投入实施的时间。

从地区资本量占全国的比重看，随着区域税收优惠政策的陆续实施，东部地区资本量占全国的比重开始下降，到2011年该比重已经降到50.61%；2001年西部大开发战略实施之后，西部地区资本量占全国的比重开始转而上升，经过十年已经达到23.03%；以2004年中部优惠政策实施为分界线，实施之前中部地区资本量占全国的比重一直呈下降趋势，实施之后实现了逆转，该数字持续上升，2009年后已经突破25%。由此看来，区域税收优惠政策的实施促进了中西部地区的资本增长。

（三）税收优惠政策实施前后的区域产业结构情况

各区域税收优惠政策均涉及对第三产业的减税免税。表3是历年各地区的第三产业总产值及其比重。从绝对数字来说，各地区的第三产业产值都是逐年上升的；从相对数字来说，东部地区第三产业的比重缓慢增长，近年趋于稳定；中、西部地区第三产业产值的比重在经过初期的增长后开始上下波动，没有明显变化。区域税收优惠政策对西部地区第三产业产值的推动作用比较微弱，对地区产业结构的优化不明显。

（四）税收优惠政策实施前后的区域人均GDP情况

表4中是各地区人均GDP数据的变化情况。各地区人均GDP都在逐年增长，从总量上看，各地区人均GDP相比较依然是东部>中部>西部，中、西部地区人均GDP与全国人均GDP的差距越来越大，与东部地区的差距则更加悬殊。从增长速度看，中、西部地区在2004年后基本保持年增长20%以上的态势，高于东部增长速度，但由于基数的大差距，中、西部人均GDP在绝对数上仍然越来越落后于东部。历年各地区人均GDP数据的变动情况表明，区域税收优惠政策实施后，地区之间的差距并没有得到明显缩小，反而不断拉大，即区域税收优惠政策并没有像预期那样缩小地区间贫富差距。

三、西部地区税收优惠政策的问题剖析

从以上数据来看，区域税收优惠政策的实施虽然降低了区域税收负担，改善了西部地区的税收环境，产业结构得到了一定的优化，但实质上并没有缩小地区发展差距。

（一）税收优惠效果弱化

西部地区实施的税收优惠政策内容上基本是照搬东部地区现行政策，仅仅使东西部地区间税收政策达到趋同，并没有实现优惠[ 1 ]。在同样的税收环境下，东部地区凭着原本具有的经济优势仍然吸引着大部分的资本，这使得西部与东部之间的差距不断扩大。在西部地区采取与东部地区类似的税收政策难以达到东部地区的效果，因为西部地区的能源、交通、通讯等基础设施，以及自然条件、人文环境等方面都落后于东部，难以仅通过税收优惠改善投资环境。即使给予西部地区与东部地区相同的税收待遇，也难以为西部地区吸引更多资金。

（二）税收优惠范围狭窄

西部地区的税收优惠政策主要针对企业所得税，但西部地区企业的盈利水平普遍不高，应税所得额较小，享受到的税收优惠就不如东部充足。依据相关数据，西部大开发战略以来，我国东、中、西三大地区营业盈余率④的排序一直没有发生改变，始终呈现东—中—西地区依次递减的格局。2001年，东、中、西部地区这一指标依次为9.43%、4.97%、2.17%，2009年这一指标依次为11.39%、6.88%、3.96%[ 2 ]。尽管各地区营业盈余率都在逐年增长，但地区间的差距依然存在，西部地区尤其落后于其他两个地区，营业盈余率分别约为东、中部地区的三分之一、二分之一。因此，适用优惠政策的所得额基数较低，享受到的税收优惠就少。

（三）税收优惠政策滞后

新企业所得税法对国家重点扶持的公共基础设施项目的投资实行企业所得税“五免五减半”的优惠，而西部税收优惠政策对西部地区新办交通、水利、电力、邮政、广播电视等企业仅给予“两免三减半”的所得税优惠。另外，2001年规定西部大开发企业所得税优惠税率仅为当时33%的企业所得税税率的45.45%，优势非常明显[ 3 ]。但是2008年新企业所得税法实施后，企业所得税税率调整为25%，西部大开发企业所得税优惠税率为新税率的60%，其优势被大大削弱，不利于吸引投资，导致区域税收优惠丧失效果。

（四）税收优惠措施欠妥

税收优惠政策对西部地区投资的期限没有规定，而且是通过适用较低的企业所得税率来实施优惠，这使得很多投资者倾向于投资少、见效快的企业，助长了短期盈利性投资行为，不利于形成地区长期投资，不能真正增强地区经济实力[ 4 ]。这种政策导向使投资者获利，但对西部地区来说吸引到的投资能否带来长久的支持仍然不确定。

四、西部地区税收优惠政策的完善建议

（一）加大税收优惠力度

目前支持西部发展的税收优惠政策主要以直接税为主体。因此，针对企业所得税提高优惠力度，可以考虑鼓励类产业实行西部大开发15%税率基础上，对鼓励类产业减按10%税率征税，并降低门槛，对原来主营收入占总收入比重70%才能得到优惠的规定，改由各省根据自身实际情况，鼓励类产业的主营收入占总收入的50%～70%间进行浮动[ 5 ]。与此相伴，调整《产业结构调整目录（2011年）》，将西部地区的特色产业，例如生态旅游、民族风情等产业，纳入鼓励类目录。

（二）调整税收优惠形式

目前税收优惠以降低税率、减税、免税等直接优惠为主，以企业形成既有利润为前提，适合投资少、见效快、经营周期短的盈利性企业。因此，建议改变单一的税收优惠方式，采取直接优惠与间接优惠相结合的方式，多采用加速折旧、投资税收抵免、税前扣除等方式，不以企业形成既有利润为前提，侧重于减少企业投资的风险，这样更有利于发展我国西部地区急需的基础设施建设和高新技术产业[ 6 ]。在东部地区税收优惠政策普及全国后，对于西部地区，还应当合理地以特惠制取代普惠制，设计只有西部地区可以享受的税收优惠政策，创造比东部地区更加优惠的税收环境，才能吸引更多资金流入，缩小区域间投资的差距[ 7 ]。

（三）拓宽优惠税种范围

税收优惠政策应用的税种要扩大，不局限于所得税，增加增值税、营业税、个人所得税等税种的税收优惠，使经济发展的其他环节也享受到实实在在的优惠。同时要完善资源税，扩大资源税征税范围，适当提高税率，提高资源型产品的价格，增加西部地区地方财政收入，并引导企业合理利用自然资源，保护西部地区的资源优势。东部地区以加工制造业为主，西部地区多以原材料为主的工业，应进一步完善消费型增值税，以降低中西部地区企业的税负[ 8 ]。另外，营业税以第三产业为主要税源，完善“营改增”制度体系，以降低第三产业税率。

（四）规范税收优惠措施

为了避免投资短期化带来的各种弊端，通过延长西部地区投资的税收优惠期限，同时设置最低投资额度，根据投资期限的长短和投资金额的大小给予差别化的优惠待遇，以引导更多资金长期投资西部。同时，为遏制东部地区利用自身优势，防止其放宽条件、锁定既有企业引发的区域税收竞争问题，从而确保实现东部产业向西部地区顺利迁移。

（五）赋予地方税收立法权

税收优惠的经济实质是一种政府补贴，应当起到调和不同地区、群体差距的作用，但我国的区域税收优惠主要集中于经济特区、沿海开放城市等重点领域，对区域间失衡是一种反向调节。而各地出台税收优惠政策过多过滥，造成不公平竞争，税收环境混乱。虽然这些政策曾经发挥过激活市场、激发资本的积极作用，但是科学的财税体制应该维护市场的统一。应当对现行区域税收优惠政策进行清理，严格控制东部地区税收政策，对西部地区适当赋予中央管控下的税收立法权，使其在复杂多变的经济环境中及时作出调整，适应新形势[ 9 ]。

【参考文献】

[1] 林颖.我国区域税收优惠政策的效应分析：基于协调发展视角[J].财政经济评论，2012（2）：36-47.

[2] 文小才.中原经济区区域性税收优惠政策研究[J].经济研究参考，2012（6）：47-51.

[3] 姚慧琴，任宗哲.西部蓝皮书：中国西部经济发展报告[M].社会科学文献出版社，2011：9-11.

[4] 杨颖.税收促进西部扶贫开发的思考[J].会计之友，2013（9）：82-84.

[5] 熊冬洋.缩小我国区域经济发展差距的税收政策研究[J].税务与经济，2013（4）：77-80.

[6] 魏后凯，张燕，谢先树.中国区域发展战略转型与税收政策调整[J].税务研究，2011（7）：3-8.

[7] 赵迎春.促进我国主体功能区协调发展的税收政策研究[J].税务论坛，2011（3）：23-25.

[8] 姜欣.试论我国区域性税收政策效应问题[J].财经问题研究，2008（4）：87-91.

[9] 王淑玲，张全胜.西部大开发税收政策研究[J].陕西行政学院学报，2012（4）：66-69.