自然资源资产负债表编制顶层设计问题研究

【摘 要】 文章针对我国在编制自然资源资产负债表理论研究和实际探索中存在的问题，站在生态文明建设的高度，以创新驱动为动力，突破体制机制障碍，创造性地提出了编制自然资源资产负债表的顶层设计和保障机制，对引导和加快编制自然资源资产负债表具有一定的作用。

【关键词】 自然资源资产负债表； 顶层设计； 保障机制

中图分类号：F205；F230 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）06-0020-03

面对资源浪费日益严重、环境污染日趋加剧的严峻局势，党中央、国务院先后出台了一系列重大决策来推动生态文明建设，并把积极探索编制资产负债表作为加快推进生态文明建设的突破口和新引擎。党的十八届三中全会明确提出“积极探索编制自然资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。2015年出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》再次强调了这一要求。2015年7月1日审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损坏责任追究办法（试点）》，9月11日又审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。因此，积极探索编制自然资源资产负债表时间紧迫、责任重大。通过对我国编制自然资源资产负债表实践探索和理论研究的调查，笔者发现实际效果差，主要原因是缺乏顶层设计，国家没有充分考虑编制自然资源资产负债表的系统性、复杂性、技术性以及与生态文明制度体系建设的关联性、整体性，而是简单地将改革任务按条块领域分解到各职能部门，由统计部门负责此项工作，没有作为一个有机整体统筹规划，其结果很难实现预期目的。笔者针对这一问题，站在生态文明建设的高度，汲取我国编制国家资产负债表和绿色国民经济核算的经验教训，以创新驱动为动力，突破体制机制障碍，创造性地提出了编制自然资源资产负债表的顶层设计和保障机制，对引导和加快编制自然资源资产负债表具有一定的作用。

一、加快编制自然资源资产负债表的重要性和紧迫性

编制自然资源资产负债表既是加快推进生态文明建设的突破口和新引擎，也是国家加强自然资源和环境管理的重大制度与思维创新，具有重要性和紧迫性。首先，自然资源资产负债表在生态文明制度体系建设中发挥着重要的枢纽作用；其次，编制自然资源资产负债表，不仅可以形成生态文明建设的倒逼机制，而且可以为评价考核党政领导干部自然资源和环境绩效、追究生态环境损失责任提供客观依据。

二、我国编制自然资源资产负债表的现状及其问题

自2014年起，自然资源资产负债表的编制得到各级政府、社会的高度重视。国家统计局制定了自然资源资产负债表编制的改革实施规划，全国有近十个省市把自然资源资产负债表编制作为2014年的重点任务。贵州省成为首个将编制自然资源资产负债表列入地方性法规的省份；2014年9月，深圳市大鹏新区完成我国第一个县区政府自然资源资产负债表的编制；中国科学院也于2014年设立“自然资源资产负债表编制的理论与方法”创新工程项目。在调查中发现，我国探索编制自然资源资产负债表的理论研究和实际操作效果很差，其主要原因是缺乏顶层设计，具体如下：

（一）管理体制不健全，运行机制乏力，宏观管理效率低

我国对自然资源管理采用条块分割的管理体制，政府各职能部门依据各自职责分工对自然资源进行独立管理，相互之间的职责划分存在严重的交叉、重叠；同一种资源在不同的使用环节或状态由多个部门进行管理。对自然资源资产管理缺乏统一的规划与协调机制，多头管理、政出多门现象非常严重，形成管理部门之间“壁垒森严”、相互掣肘，管理效率低下。由于自然资源管理体制不健全、运行机制乏力，一方面，在生态文明制度体系建设中部门之间不统一，有的甚至相互矛盾，人为地割裂了生态文明制度体系建设的整体性，各项制度在实践中无法落地生根，编制自然资源资产负债表成了空中楼阁；另一方面，各部门对自然资源资产的核算都是按照不同的分类标准、口径范围、计算方法编制，导致各部门的资源数据不一致、误差大，难以彻底摸清自然资源的“家底”，编表困难重重。

（二）缺乏统一的自然资源资产核算体系，无法形成系统的核算数据

从自然资源核算到自然资源资产核算是对传统会计核算理念的巨大突破，自然资源的核算仅仅是一个简单的统计核算，而对自然资源资产的核算就是把自然资源、环境成本内在化。由于我国对环境会计的理论与实际研究比较晚，主要处于理论研究阶段，实际应用较少且面窄，微观环境会计和宏观环境会计核算体系没有建立起来，更没有制定成熟的环境会计准则对自然资源资产的确认、计量、核算、披露进行统一的规范，很难形成系统的、有效的核算数据，无法编制自然资源资产负债表。

（三）缺乏跨平台攻关机制，无法逾越技术难关

编制自然资源资产负债表是一项涉及面广、技术性强的系统工程，不仅包括生态学、环境学、资源学、会计学、统计学等众多学科的问题，而且还涉及国土、统计、环保、林业等部门，在实际操作过程中会面临实物计量、价值量核算以及自然资源的耗减与降级核算等重大技术难题，而这些问题也是在编制国家资产负债表和绿色国民经济核算中遇到的且无法逾越的重大技术难题。正是因为没有解决这些技术难题，导致其一直停留在理论研究层面，无法进行实践推广应用。在调查中发现，我国在编制自然资源资产负债表时仍然没有汲取这一教训，实际效果很差。

三、编制自然资源资产负债表的顶层设计及其保障机制

（一）顶层设计

综上可知，要编制科学、实用、操作性强、应用性广的自然资源资产负债表，承担生态文明制度体系建设中的纽带职责，保证改革措施落地生根，就必须以壮士断腕的决心和信心，大胆改革，突破现有体制、机制、技术、思维的障碍，进行科学的顶层设计。其总体思路是：站在生态文明建设的高度，以创新驱动为动力，充分发挥政府和市场的作用，从自然资源资产管理体制机制、自然资源资产核算体系和信息资源共享平台体系以及编制国家资产负债表、绿色国民经济核算与编制自然资源资产负债表协同创新攻关机制三个维度，构建全方位、多层次的政府主导、监管者主责、职能部门保障、经营者支撑、社会监督的编制自然资源资产负债表高效运行机制和良治生态体系（如图1）。

在这一运行机制中，构建高效的自然资源资产管理体制机制是前提和保障，建立自然资源资产核算体系和信息资源共享平台体系是基础，建设三方协同创新攻关机制是关键，三者相互促进、相互补充、缺一不可，通过他们之间的有效衔接、深度融合，最终编制科学、实用、操作性强和应用性广的自然资源资产负债表。

（二）保障机制

1.拆藩篱，提效率，建立高效的自然资源管理体制机制

建立高效的自然资源管理体制机制，必须在中央和地方分别成立自然资源资产改革领导组，大胆改革和创新自然资源资产管理体制机制。

（1）拆除利益藩篱，厘清部门职责，调整部门职能，提高运行效率

按照十八届三中全会“一件事由一个部门管理的原则”要求，用构建大部委的思维，拆除部门利益藩篱，厘清部门的责职，重新核准部门职能。随着部门职责的调整和变化，需要撤销、合并的部门必须撤销、合并，彻底打破部门之间“壁垒”，真正做到一种自然资源只有一个部门管理，部门之间职责清晰、运行高效，杜绝自然资源管理职能重叠、交叉以及政出多门现象的发生，为强化自然资源管理，编制自然资源资产负债表提供保障。

（2）建立全国统一、独立的自然资源监管部门

为构建高效的自然资源资产管理体制，践行山水林田湖是一个生命共同体的理念，必须建立全国统一、独立的自然资源监管部门，对国土空间所有自然资源资产进行统一监管。该部门的主要职责就是对全国自然资源在实行确权登记的基础上，编制自然资源资产负债表，以此为依据编制全国国土规划纲要，实施国土空间用途管制，保证自然资源资产的高效利用、科学开发，保护生态系统平衡。同时制定自然资源资产市场交易规则，对所有自然资源资产的各种市场交易活动进行监督、管理。

2.加快环境会计建设，建立统一的自然资源资产核算体系

全国人大环资委调研室主任王凤春强调“自然资源资产综合考量的首要任务是建立一套自然资源的核算体系”，而通过账户对自然资源资产进行核算必须由环境会计来完成，所以，自然资源资产会计核算体系的建立过程就是环境会计不断发展、完善的过程。当前，我国对环境会计的研究和应用远远不能满足编制自然资源资产负债表的需要，必须打破常规的会计核算理念，从环境会计的微观和宏观两个层次以及环境财务会计、环境管理会计、环境审计三个方面，与时俱进，大胆创新。

一是在各级自然资源资产改革领导组下设立由财政部、国家自然资源监管部、统计局牵头，国家税务局、国土资源部、环保部、林业局、农业局、水利局参与的环境会计建设领导小组，建立协调统一的组织领导机制。

二是在领导小组的领导下从微观环境会计、宏观环境会计两个层次以及环境财务会计、环境管理会计、环境审计三个方面，详细制定环境会计的基本准则、具体准则，为环境会计的确认、计量和信息披露提供统一的标准和理论依据。

三是为满足自然资源资产负债表信息披露内容丰富、多样的特殊需求，必须创新环境会计方法，改变传统会计信息披露内容比较单一、相关性较弱的缺点，采用事项法会计信息披露模式，将事项作为会计分类的最小单元，在业务活动发生时，只对交易活动进行记录，而不进行会计处理。这样就极大拓宽了环境会计信息披露内容，提升了报表的实用性，满足了不同报表使用者的个性化需求。

3.用大数据、互联网思维，构建自然资源资产信息共享平台体系

为打破传统资产负债表的惯性思维模式，发挥自然资源资产负债表在生态文明制度体系建设中的纽带作用，满足当今网络环境下不同部门对自然资源资产负债表多样性的需求，我们必须用大数据和互联网的思维，以环境会计准则为依据，采用事项法会计信息披露模式，对发生的所有自然资源资产事项的存量和流量信息进行及时、全面、详细地记录反映，从时间、自然资源类型、区域层面、主体等多个维度，建立全国统一的多层次、全方位的自然资源资产信息共享平台体系。该平台体系是对所有自然资源资产信息进行全面、系统、连续的记录和反映，而不是抽样数据信息。它从多个维度反映自然资源资产的情况，提供丰富、多样的信息资料，既可以全面、真实、及时地反映自然资源的存量和流量信息，又能自动生成各种表格，同时满足编制国家资产负债表、自然资源资产负债表和绿色国民经济核算对自然资源资产多样化、个性化、智能化的需求。

该平台由不同类型自然资源共享子平台和不同区域层面自然资源共享子平台以及不同主体自然资源共享子平台共同构建的多维度、多层次、全方位统一的自然资源资产信息共享平台体系，提供的自然资源资产信息资料公开、透明、权威，便于各方参与、社会监督。

4.以自然资源资产为纽带，建立三者融合、协同创新的攻关机制

自然资源资产作为国家的一项重要经济财富资产，是编制国家资产负债表的基础。同时，绿色国民经济核算是通过设立资源环境会计账户对自然资源和环境资产进行全面核算，它与自然资源资产负债表的核算对象一样，都包括自然资源和环境资产。因此，以自然资源资产为纽带把三者紧密联系起来，形成融合、补充的关系。为集中力量解决自然资源资产核算中的重大技术难关，必须建立三者跨平台的分工协作、相互融合的协同创新攻关机制，即集中三方面在自然资源和环境资产核算方面的专家和技术人员，构建跨学科、跨部门、跨地区的技术攻关平台，集中力量攻克技术难关。这样既可以重点解决编制自然资源资产负债表中的重大技术问题，提高自然资源资产负债表的实用性、操作性和应用性，又可以解决编制国家资产负债表和绿色国民经济核算的瓶颈，使其获得新生、走出困境。

本文针对我国在编制自然资源资产负债表理论研究和实践探索中存在的主要问题，汲取我国编制国家资产负债表和绿色国民经济核算的经验教训，以创新驱动为动力，突破体制机制障碍，从自然资源资产管理体制机制、自然资源资产核算体系和信息资源共享平台体系以及三方协同创新攻关机制三个维度，创造性地提出了编制自然资源资产负债表的顶层设计和保障机制，对加快编制自然资源资产负债表、推进生态文明制度体系建设具有一定的作用。

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