“村财镇管”运行现状及其完善对策探讨

顾飞 李文博

【摘 要】 为了促进村级财务规范运行，依法实施常态化监管，强化农村基层财务治理，目前重庆市各区县大多数镇街都相继采取了“村财镇管”的村级财务管理模式。文章在对重庆市巴南区“村财镇管”运行现状进行实地调查的基础上，就其在体制构建和实际运行过程中所存在的主要问题予以分析，并以“理顺管理体制、完善运行机制、加强协同治理、优化功能发挥”为基本思路，从健全制度体系、提升人员素质、夯实治理基础、强化民主监督、构建监管平台五个方面提出了相应的完善建议。

【关键词】 村财镇管； 重庆巴南； 体制机制； 协同治理

中图分类号：F302.6；F233 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）02-0077-04

农村经济越发展，村级财务及其监管就越重要。村级财务不仅关乎广大农民群众的切身利益，而且还直接影响到农村基层的党群干群关系，事关和谐稳定与经济社会的可持续发展。为了促进村级财务规范运行，依法实施常态化监管，强化农村基层财务治理，目前重庆市各区县大多数镇街都相继采取了“村财镇管”的村级财务管理模式。然而，由于观念性障碍、体制性障碍以及机制性障碍的存在，“村财镇管”模式在实际运行过程中还存在着诸多亟待完善之处。笔者在对重庆市巴南区“村财镇管”运行现状进行实地调查的基础上，就其在体制构建和实际运行过程中存在的主要问题进行分析，并以“理顺管理体制、完善运行机制、加强协同治理、优化功能发挥”为基本思路，对进一步优化完善重庆市巴南区“村财镇管”的村级财务管理模式提出了相应的对策建议。

一、重庆市巴南区“村财镇管”实际运行模式及其初步成效

（一）重庆市巴南区“村财镇管”的实际运行模式

重庆市巴南区现有22个镇街、198个村，根据《重庆市巴南区人民政府办公室批转区农牧渔业局区财政局区民政局区审计局关于推进农村财务规范化管理的实施意见的通知》和《关于印发〈巴南区村社会计委托代理制实施方案〉通知》，截至2014年9月，除花溪街道外，巴南区已有21个镇街、190个村陆续施行了“村财镇管”村级财务管理模式改革。其基本做法是在村民自愿、依法委托的基础之上，以所有权、使用权、收益权、审批权、监督权“五权”不变为前提，由镇街设立的会计委托代理记账办公室（以下简称“代账办”）与村社签订村社会计代管协议书，明确各自的责任和义务。镇街代账办以村为核算主体，根据《村集体经济组织会计制度》提供“资金账户、报账时段、报账程序、会计核算、会计档案”的“五统一”服务。实施“村财镇管”改革后，各村不再设会计和出纳，只设一名报账员。报账员主要负责村级收入、支出原始凭证的收集整理，村级备用金的领取、保管以及定期向代账办报账。镇街代账办定期办理下辖各村收支核算，按季生成财务公开明细，经代账办和村务监督委员会审签后张榜公布，接受群众监督质询。

目前，巴南区“村财镇管”的实际运行模式主要有两种。一是政府主管型。其基本做法是各镇街以经发办、财政所或农服中心为依托，设立代账办，由其负责“村财镇管”具体业务工作。未专设代账办的部分镇街，则由上述三个机构之一兼负“村财镇管”的具体业务工作职责。图1为巴南区“村财镇管”的基本运行模式。二是政府主导、中介代账型。其基本做法是由镇街选聘社会中介组织具体负责代账工作。2014年开始实施“村财镇管”的巴南区李家沱街道所采用的即属此类。限于篇幅，本文仅就巴南区政府主管型的“村财镇管”运行模式予以探讨。

（二）重庆市巴南区实施“村财镇管”所取得的初步成效

巴南区施行“村财镇管”的村级财务管理模式改革，在一定程度上有效地遏制了过去村级财务运行无序、管理失范、监督薄弱的状况。经过十余年的实践探索，巴南区基本形成了由区级部门共同参与的“村财镇管”组织领导工作格局，实现了“村财镇管”代账机构、办公场所、镇街财务人员和村报账员、电算化硬软件的“四落实”，促进了村级财务账目由“浊”渐“清”，财务收支由“暗”渐“明”，人员素质由“低”渐“好”，制度流程由“无”渐“有”，基础规范由“弱”渐“强”，“三资”管理由“乱”渐“治”的“六渐进”，为进一步规范和完善巴南区村级财务管理工作搭建了基础性的管理体制和运行机制框架。

二、重庆市巴南区“村财镇管”运行过程中存在的主要问题

（一）三级联动的“村财镇管”制度体系尚未健全完善

“村财镇管”作用机制的有效发挥，需要健全完善的区、镇、村三级制度联动体系予以规范和保障。虽然2004年颁布的《巴南区村社会计委托代理制实施方案》就以附则的形式对实施“村财镇管”后的相关管理制度作了框架性规定，但总体而言，该制度框架未能实现对“村财镇管”实际运行过程的全覆盖。如在区级部门横向联动、镇街代账办的设置和职责、村级报账员职责及其管理、“村财镇管”分级考核奖惩等方面都不同程度缺乏系统性的制度设计。一方面，就政策层面的区级“村财镇管”专项制度而言，部分制度的内容相对滞后，未能及时以《中纪委、财政部、农业部、民政部印发关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》、《农业部、监察部关于印发〈农村集体经济组织财务公开规定〉的通知》、《农业部、财政部、民政部、审计署关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》和《重庆市农业委员会、重庆市财政局关于进一步加强农业财务工作的通知》等后续相关文件为依据，立足前期“村财镇管”运行实际对原有方案中涉及的有关条文予以修订，对相关配套制度予以完善；另一方面，就操作层面的镇、村两级“村财镇管”专项制度而言，也普遍存在建设滞后或者制度缺位等情况。因此尚未从政策性和操作性两个层面形成系统全面、上下联动、衔接互促、执行顺畅的“村财镇管”制度保障体系和规范运行机制。

（二）“村财镇管”人员队伍的履职素质和能力亟待提升

基层领导干部和相关业务人员的履职素质和能力是保障“村财镇管”运行质量的关键要素。目前，巴南区“村财镇管”工作的组织体系中所涉及的基层领导干部和相关业务人员在依法理财、规范理财、科学理财的政治素养、法治观念、政策水平、业务素质和操作能力等方面还较为薄弱，不能更好地顺应统筹城乡发展对“村财镇管”工作的新挑战和新要求。其一，部分基层领导干部财经法规知识欠缺，法治观念和守法意识不强，致使在处理财经事务方面往往出现制度执行偏差、监督管理不力甚至违纪违规等情况；其二，村务监督委员会成员的文化程度普遍偏低，个别成员年龄偏大，依法履职的主动监督意识及素质能力不够强；其三，镇街代账办的财务人员，特别是各村报账员绝大多数都缺乏财会专业的学习或工作背景，缺少必要的上岗培训和定期轮训，业务经办人员专业知识和素质能力的欠缺往往会成为财务处理错漏或者无意识违纪违规的诱因。虽然巴南区区级有关部门也曾举办过一些农村财会人员培训，但由于前期缺乏与纪检监察、财政、审计等相关职能部门的横向沟通，缺少对“村财镇管”实际业务需求的深入调研，以至于对课程内容、师资配备、学习方式的安排不够科学，培训的针对性和实用性不够突出，难以有效地提升“村财镇管”人员队伍的履职素质与能力。

（三）村民行使民主监督权的基层治理基础有待夯实

村务监督和财务公开体现了村民自治的要求，是夯实农村“三资”管理的基层治理基础，也是促进“村财镇管”工作不断优化完善的重要力量。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。”但据调查发现，巴南区仍有个别村务监督委员会其成员的任职资格与法不符，如存在个别村的两委会成员兼任村务监督委员会主任、部分村务监督委员会成员不具备履职的专业知识和管理能力等情况。由于村级财务治理基础不够牢固，致使村务监督委员会在涉及财务问题的村级事务决策及其运行过程中不能有效地发挥其监督职能作用，财务监督审签手续不全、民主理财记录空洞泛化、财务“选择性公开”、财务公开督查不力、对财务质询的重视和回应不够等财务监督弱化的现象依旧常见。

（四）“村财镇管”实际运行缺乏牢固的会计基础工作支撑

会计基础工作是保障会计工作顺利开展，促进会计信息质量稳步提升的重要支柱。根据实地调查所掌握的情况，目前巴南区“村财镇管”的会计基础工作总体上还比较薄弱，具体表现为：部分镇街领导和村社干部对会计基础工作的重视程度不够，致使镇街代账办或从事代账工作的财务人员未能按规定实现100%的持证上岗，各村的报账员也基本由未持有会计从业资格证的非专业人员兼任；代账办所依托的镇街部门各有不同且中途多有调整变动，致使“村财镇管”工作的延续性受到影响；镇街从事代账工作的财务人员绝大多数属于兼职，精力投入不足，为村级组织提供代账服务的质量普遍不高；镇街代账人员的编制和待遇问题未能得到妥善解决，导致部分代账人员难以安心工作，影响到现有人员队伍的稳定性；大部分镇街代账办使用的“农友”电算化软件存在操作不便、售后服务不到位、单机版不能联网等缺陷，不能满足会计核算及联网监管的工作需要；个别代账人员责任心和原则性不强，执行相关制度不严，存在迫于领导压力或担心得罪人而放松会计审核标准的情况。上述镇村两级会计基础工作薄弱的现状，弱化了“村财镇管”实际运行的业务技术基础，严重降低了村级财务信息质量，致使会计科目混用、建账不规范、账册使用不合规、对账结账有误、账实（资金、资产）不符、公款私存、非法票据（白条）入账等财务错漏及违纪违规现象屡查屡犯，屡禁不止。

三、加强和完善重庆市巴南区“村财镇管”工作的对策建议

（一）完善配套的管理制度体系，夯实“村财镇管”规范运行的基础

制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。健全完善“村财镇管”的配套管理制度体系是夯实其规范运行的基础，也是促进其积极作用得以充分发挥的长效机制。首先，巴南区应以《中共重庆市巴南区委办公室、重庆市巴南区人民政府办公室〈关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的通知〉》为基准，由区农委牵头，纪检监察部门、财政局和审计局等区级部门协同联动，依据国家和重庆市的相关政策法规，立足“村财镇管”的前期实践经验，在各自职责权限范围内制定并出台《巴南区村社会计委托代理服务机构及其人员管理暂行办法》、《巴南区村集体经济组织报账员管理暂行办法》、《巴南区村集体经济组织财务工作量化考核暂行办法》、《巴南区“村财镇管”工作监督管理暂行办法》和《巴南区“村财镇管”工作责任追究暂行办法》等专项及配套制度。其次，应在排查制度漏洞、监管盲点、管理软肋的基础上，以进一步增强制度规范的针对性和操作性为重点，将原有的《巴南区村社会计委托代理制实施方案》升级为《巴南区“村财镇管”工作实施细则》。最后，还应高度重视和大力推动镇街、村社两个层面的相关财务管理制度建设，指导各镇街完善和制定《镇（街道）“村财镇管”工作管理细则》、《村（社）财务及报账工作规范细则》等专项及配套制度，将广大农民群众普遍关注的招待费、干部津补贴、工程项目招投标、集体经济合同等村社经济事项明确纳入可操作性的制度规范条款，从村社财务活动的源头夯实以制度管权、按制度办事、靠制度理财的基础。

（二）以实践为导向实施分层培训，提升“村财镇管”队伍的素质能力

以问题为抓手，以实践为导向，培养能够胜任依法理财、规范理财和科学理财职责的工作队伍是夯实“村财镇管”人本基础的关键所在。首先，巴南区应按照《中央组织部关于加强和改进基层干部教育培训工作的意见》、《财政部关于开展农村财会人员财政支农政策培训工作的通知》、《财政部关于进一步加强财政基层培训工作的指导意见》等文件规定，由区农委会同其他区级相关部门联合出台《巴南区“村财镇管”领导干部、工作人员培训工作实施方案》，启动巴南区“‘村财镇管’千人培训计划”，力争用2—3年的时间，对巴南区实施“村财镇管”的21个镇街、190个村的21名镇街分管领导，380名村干部，63名代账机构负责人和财务人员，190名村报账员以及近600名村务监督委员会委员实施分层次、全覆盖的定期轮训。其次，在课程内容的安排上，应根据各受训对象在“村财镇管”工作中的定位与职责各有侧重。镇街领导和村社干部应侧重于党风廉政纪律和财经法规政策的培训，村务监督委员会成员应侧重于财经法规和监管技能的培训，镇街代账机构负责人、财务人员和各村报账员则应侧重于会计制度、基础工作规范和会计信息化等业务内容的培训。最后，在培训方式上，应更加突出实务导向和操作能力的培养，将过去单一的理论讲授方式转变为集面授讲解、实验实训、现场观摩和警示教育为一体的多元化培训方式，以进一步增强培训的针对性和实效性。

（三）依法强化村级组织治理基础，理顺“村财镇管”工作管理体制

依法完善农村基层组织治理结构是保障“村财镇管”有序运行的重要基础，也是不断提高广大农民群众对“村财镇管”工作认可度和满意度的必然要求。首先，巴南区应在统一镇街代账办依托机构的基础上，厘清镇街农发办、财政所、农服中心与代账办的关系，建立健全镇街代账办的内部控制体系，理顺“村财镇管”的镇街工作组织管理体制，逐步实现农村集体“三资”（资金、资产、资源）管理的一体化。其次，还应充分发挥各村党支部的战斗堡垒作用，在各村基层党组织的统筹领导下，一方面要依法依规厘清村两委会的工作职责和财务权限，使其在村级财务活动中能够各司其职而不越位；另一方面要完善村务监督委员会成员的产生和退出机制，着力提高其成员的责任意识和履职能力，确保其在任不缺位，履职能监管，从而进一步夯实“村财镇管”工作的村级组织治理基础。

（四）启动“村级财务阳光工程”，提升群众对“村财镇管”的满意度

让广大农民群众依法有序地行使对村级财务的民主监督权，让村级财务在阳光下运行，是促进“村财镇管”工作不断优化完善的重要外驱力。首先，巴南区应在广泛征集农民群众意见的基础上，从依法完善村级财务公开内容、严格规范财务公开程序、健全财务公开监督机制、重视财务公开质询回应以及提高村民民主理财监督能力五个方面入手，实施“村级财务阳光工程”。其次，巴南区应有效地利用农家院坝会、乡村广播、民间文艺演出等多种贴近基层农民群众的微宣讲形式，讲授农村财经法规政策，提高村民参与民主理财监督的觉悟和水平。最后，应针对巴南区外出打工的中青年村民比例较高、留守老年村民民主监督能力有限的实际，利用手机APP软件、掌上巴南、巴南微云等互联网信息平台，启动并逐步推进巴南区村级财务网络公开试点工作，使外出务工村民能够“无障碍”地行使财务知情权和民主监督权，以进一步拓宽“村财镇管”民主监督的群众参与渠道，提高其参与民主理财监督活动的主动性和有效性。

（五）构建“三维协同”的监管平台，加强对农村“三资”的动态监控

从制度、机构、技术三个维度入手，以建章立制为基础、以部门协同为依托、以技术控制为手段，构建“三维协同”的集成化监管平台是信息化时代加强“村财镇管”动态监管的有效手段。首先，巴南区应以贯彻实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》为契机，严格按照《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的通知》所明确的部门职责，形成由区农委定期组织工作检查和组织指导农村财务审计监督工作、区纪检监察部门依法查办农村财务违纪违规问题、区财政督导财务管理人员严格执行财务法律法规、审计局负责对农村集体经济组织审计工作进行指导的多部门联动的协同监管工作格局。其次，应将“村财镇管”运行考核纳入巴南区区级有关部门和镇街的年度综合目标考核体系，明确“村财镇管”工作的“一把手”负责制和责任追究制。最后，还应大力推进镇街“村财镇管”工作由会计电算化向财务网络化管理升级，在此基础之上，逐步构筑起集实时监控、远程查询、业务处理、在线分析指导、合同和租金收取提醒、安全保密等功能为一体的“巴南区农村‘三资’动态监控信息平台”，通过信息技术控制，减少人为干预，强化异动预警，将对农村财务违纪违规行为的防控前置化，从而在统筹城乡发展的进程中更好地保障农村集体资金、资产、资源的安全完整。●

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