高校党委书记与校长经济责任同步审计研究

王鸿

【摘 要】 实施高校党委书记和校长经济责任同步审计，通过制约和监督高校党政权力运行的全过程，客观、全面、公允地界定并评价高校党委书记和校长应承担及履行的经济责任，建立权责对等的具有中国特色的经济责任审计制度。文章针对高校党委领导下的校长负责制的管理体制，分析了高校党委书记和校长经济责任同步审计的理论基础和制度基础，明确了审计目标，提出经济责任同步审计内容、责任界定和经济责任履行评价，以期从另一个领域对审计理论研究体系进行丰富与完善。

【关键词】 受托经济责任； 经济责任审计； 同步审计

中图分类号：F239.47 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）02-0111-04

一、引言

我国理论界对经济责任审计理论进行了长期和深入的探讨与研究，主要内容包括经济责任审计的基本理论、审计内容、审计方法、审计评价、审计风险防范与质量控制、审计结果的运用等方面。关于经济责任同步审计的研究多见于各级地方政府党政领导干部同步审计的研究，主要有：闫宝泰（2011）从审计管理、组织组合方式、审计内容与方法、审计评价原则等方面对党政领导干部经济责任同步审计进行了研究；周荣清（2012）界定了党政主要领导干部经济责任同步审计的目标及相应的经济责任，并在此基础上确定了对党委和政府应分别进行的审计内容；李雷、李学岚（2011）对同步审计采取的具体措施进行了深入的研究，提出建立动态化的“经济责任审计信息库”、发挥联席会议合力、运用好审计成果等积极有效的措施；陈荣高（2011）提出促进权力运行的公开化、资源配置的市场化及执行行为规范化的审计新目标，明确与权力运行、资源配置和决策行为紧密相关的审计内容，对合理划分党委书记的决策责任与行政领导的执行责任进行了深入研究。

纵观国内关于经济责任同步审计的研究，对地方各级党政领导干部的同步审计较为广泛，涉及同步审计的目标、审计内容、审计评价及责任界定等，但对于高校党委书记和校长的经济责任同步审计的研究还不多。本文针对高校党委领导下的校长负责制的管理体制，论述高校党委书记和校长的经济责任同步审计的理论基础和制度基础，明确审计目标，提出同步审计内容、责任界定与责任评价，以期从另一个领域（即高等学校）对经济责任审计理论研究体系进行丰富、完善。

二、高校党委书记与校长经济责任同步审计的理论基础和制度基础

高校党委书记与校长经济责任同步审计是指由审计机关对高校的党委书记和校长在相同任职期间财务收支的真实、合法及效益性，重大事项的决策与执行，各项经济活动应负有的直接或主管责任及个人廉政行为进行的审计、鉴证与评价。从中国政治体制的特点出发，可以很好地概括经济责任同步审计与一般经济责任审计所不同的理论基础和制度基础。

（一）理论基础

1.受托经济责任理论

受托经济责任是指受托管理公共资源的单位和个人，对受托管理的资源所负有的责任，其实质是一种委托代理关系，产生的首要原因是资产的所有权与经营权的分离。对受托经济责任进行监督是审计的基本职能。我国现有的政治经济体制决定一切权力和资源都属于国家和人民。高等教育资源作为一种带有公共物品属性的公共资源，具有较强的公益性与社会性。高校党委书记和校长作为党委与政府委托的高校直接管理者，代表政府直接行使相应的权力、履行必要的义务及承担一定的责任，共同成为公共教育资源受托经济责任的代理人。这种公共教育资源的受托经济责任直接或间接地表现为高校党委书记和校长对高校权力运用的过程和结果承担各种责任。政府审计机关就应该对其权力的行使做出客观公正的评价，并对受托的经济责任进行鉴定。因此，受托经济责任理论指出高校经济责任审计的主要目的就是对党委书记和校长履行职责及政府赋予他们的权力使用情况进行监督、审查、评价及鉴证；并为经济责任审计的范围、内容、对象、程序和审计评价提供了理论依据，对责任划分提供了“以权定责、以责定评”的基本原则。

2.新公共管理理论（New Public Management，简称NPM）

NPM理论是指以现代经济学为理论基础，主张政府等公共部门广泛采用先进的管理方法与竞争机制，重视公共服务的产出，强调政府对社会公众的响应力和政治敏感性的一种新的公共行政理论。NPM理论表现出一种目标导向的趋势，更加关注项目实施的有效性，行政权力与行为以社会公众的满意度为中心，以提供全面优质的公共产品及公平公正的服务为其第一要务。高校党委书记和校长代表国家行使公共教育资源的权力，他们自身具有维护社会公平正义的职责和义务，同时他们行使的权力同样需要监督，需要审计机关对其受托管理的教育资源的效率性和效果性进行监督和评价，同时提供建设性审计建议。因此，以NPM理论来研究高校党委书记和校长经济责任的同步审计尤显必要。NPM理论从服务对象、责任标准制定、审计目标等方面为高校党委书记和校长经济责任同步审计提供了理论基础及实施与操作的可能性。

（二）制度基础

高校党委书记和校长作为公共教育资源的代理人，二者的经济责任应是基于承担的特定管理职务并与公共教育资源运行结果相关的职责与义务。党委书记与校长所承担和履行职责的确定与我国现行政治体制下的党政职能分工密切相关。我国的党政关系格局并未完全实现党政分开，党与行政的权力系统存在部分交叉或重叠，具体到高校存在同样的问题。根据《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定“国家举办的高校实行中国共产党基层委员会领导下的校长负责制”，高校党委按照党的章程及相关规定，统一领导本校的各项工作，同时支持校长独立履行职责。校长则是在高校党委领导下全面主持行政工作，依法行使本校的管理权力。从履行职责上，校长一方面要全面贯彻党的教育方针，同时还要坚决贯彻和执行学校党委的各项决议，统一组织实施本校党委集体讨论决定的各项重要工作，通过具体的行政措施，贯彻和落实党委的决议。高校党委书记和校长职责与权限交叉与重叠的特性，决定必须对二者的权力和责任进行同步审计，才能对权力运行的全过程及二者公共教育资源受托经济责任的履行情况进行监督、评价、报告。以党政职能分工为核心的原则性思想为开展高校党委书记和校长经济责任同步审计提供了坚实的制度基础。

三、高校党委书记和校长经济责任同步审计的目标

根据我国高等教育资源受托责任关系理论及基于党政职能分工的公共权力配置的制度基础特性，高校党委书记和校长经济责任同步审计的目标主要体现在以下三个方面：

一是通过对高校党委和校长行使教育资源经济权力的同步监控，揭露决策失误、权力失控、行为有失规范等方面的突出问题，促进党委书记和校长全面、有效履行经济责任，推进权力运行公开化、行政行为规范化和提高教育资源的使用效益。权力作为一种政治体系的稀缺资源，其执行过程中易产生异化甚至垄断现象，导致其偏离委托人的意愿。在中国现有的特色教育体制下，如果不对党委书记和校长进行同步审计，就不能涵盖高等教育资源经济权力运行的全过程与全方位，必然导致偏离委托人实现教育权力监控的目标，难以保证并促进高等教育资源经济权力的正确与规范运行。

二是通过同步审计以合理界定高校党委书记和校长所承担及履行的经济责任。《中华人民共和国高等教育法》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》和《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》从不同层面提出对高校党委书记和校长进行有效监督和责任追究。实行经济责任的同步审计，根本目标是沿着党委书记和校长权力运行的轨迹，对其受托责任的履行情况进行全面监督及评价，并能够有效地界定与划分他们的经济责任，分别查清二者在履行职责期间存在的主要问题和过错，促进党委书记和校长全面、有效地履行受托责任，建立起与权责对等相适应的领导干部监督、约束与评价机制。特别是通过同步审计，有利于区分党委书记和校长在发展高等教育事业过程中各自应当承担的责任，避免二者之间的相互推诿，难以界定责任主体，责任追究无从下手，促进领导干部的廉政建设，同时为领导干部的管理使用提供重要依据。

三是促进高校党委书记和校长全力推动本校高等教育事业的科学规划与发展。高等教育发展的重要目标是通过实施科教兴国战略促进社会主义物质文明与精神文明的建设，促进高等教育体制改革与教学改革的顺利进行，进一步优化高等教育结构与资源的配置，大力提高高等教育人才培养与科研的质量和效益，科学地规划及发展高等教育已经成为我国高校党委和行政的共同目标，这一目标决定了对高校党委书记和校长的经济责任审计应同步进行。

四、高校党委书记与校长经济责任同步审计责任界定与评价

根据上述同步审计的三个基本目标，实施同步审计的首要问题是应当界定高校党委书记和校长各自应当承担和履行的受托经济责任。只有在准确界定二者各自应承担的受托责任后，才能围绕高校党委和行政权力的运行轨迹和运行结果，确定经济责任审计内容，并界定相应的法定责任等基本问题。

（一）高校党委书记和校长的受托经济责任界定

正确界定高校党委书记和校长的经济责任，能够正确评价书记和校长受托经济责任的履行情况，有利于降低审计风险；能够促进纪检与组织部门对审计成果的充分利用；能够使审计问责机制与责任追究制度更好地发挥作用。

从受托责任的性质来看，高校党委书记和校长的受托经济责任主要包括4部分：

1.管理责任

管理责任包括高校党委书记和校长对高等教育资源的运用及管理是否遵循有关法律法规、行政规章，以及预算的编制与执行情况。

2.绩效责任

绩效责任指党委书记和校长对高等教育资源使用和管理的效益情况，包括效率性与效果性。高校党政领导干部对高等教育资源的运用和管理是否在合法合规的基础上较好地实现使用效益，这是受托经济责任审计的核心内容。

3.社会责任

高校对于地区的经济、社会和文化发展所起到的作用和影响。

4.廉政责任

按照《中国共产党纪律处分条例》的相关要求，审查高校党委书记和校长严格执行廉洁规定情况。此外，按照中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制》的规定，审查高校党委书记是否认真履行了党风廉政建设第一责任人的职责；是否组织建立健全相关监督考核制度；是否做到了对重要工作亲自部署、重大经济问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要经济案件亲自督办等。

（二）高校党委书记和校长经济责任同步审计的内容

1.高校党委书记经济责任审计的内容

高校党委书记经济责任审计的内容主要包括：一是审计高校党委是否制定了重大事项议事规则并经上级组织部门批准，是否与当前的高等教育发展形势相适应。二是审计高校党委在决策重大事项时是否很好地执行重大事项议事程序，按规定程序决策，有无未经党委会讨论通过即安排重大经济项目。主要包括预案是否科学周密、是否经有关专家和学者充分论证、与会人员是否充分了解及酝酿、到会人员和通过决策人数是否达到规定标准、会议纪要是否翔实、会议决定以及形成决定的依据和理由，尤其要审查重大事项决策情况，主要看决策的民主性、科学性、效益性，以此考察高校党委经济责任决策水平与能力。三是审计高等教育发展规划的制定和完成情况。审计高校的教育发展规划是否遵循科学、持续发展的原则，是否以学校长期利益为着眼点；审计教育发展规划是否符合国家的教育发展方针以及各项教学指标完成情况，重点关注其真实性、可比性。四是审计高校党委主要领导个人廉政情况，评价其遵守廉政规定情况。

2.高校校长经济责任审计的内容

高校校长经济责任审计的内容主要包括：任职期间各项教学发展目标的真实性、完成程度及发展业绩情况；财政财务收支的真实性、合法性、效益性，部门预算执行情况；重大投资项目建设及管理情况；重要事项管理制度的制定与执行情况；对下属单位财政财务收支情况以及有关经济活动的管理与监督情况。同时，要在审计上述内容基础上，关注高校校长贯彻落实科学发展观、推动本校科学规划的发展情况；遵守有关法律法规、贯彻和执行国家有关方针政策及部署情况；重大决策执行情况及其产生的经济、社会与环境效益情况；遵守廉洁从政规定情况等。

（三）高校党委书记和校长经济责任同步审计的审计评价

同步审计评价的基本原则是权责对等。在同步审计中将受托责任与岗位职权相结合，既要看到党政两位负责人受托责任的相同方面，又要关注两者经济责任的主要差异，根据各自的经济责任，分别进行审计评价并出具审计报告。高校党委书记和校长肩负的高等教育发展目标是一致的，参与决策的重大事项也基本相同。所不同的是书记和校长职责分工、权限大小、工作侧重。高校党委书记侧重于高校教育发展的大方向和整体思路，侧重于对重大事项进行决策及监督；校长参与重大决策，但侧重于执行、组织实施党委会的重大决策，并对日常性事项进行决策、执行及管理。

总之，根据集体领导与个人分工相结合原则、共同承担与各自承担相结合原则，凡涉及高校教育事业发展等方面的各项重大事项、由高校党委集体讨论决定的，党委书记和校长都要承担一定的责任，其中党委书记承担主要与直接责任；对贯彻和执行中央及省市政策及关系到学校长远发展的事项，从决策的角度，党委书记应负主要责任；对校长职责范围内及贯彻执行党委决策的事项，从执行的角度，校长应负主要责任、直接责任，党委书记承担管理责任；对历史遗留问题及学校教育事业管理中的具体问题，主要依据会议记录、文件签批等书面资料区别对待，合理认定。

五、结论

一直以来，对于高校领导干部的经济责任审计仅限于对校长进行。这种局面一方面在客观上造成对高校主要领导干部的经济责任履行情况不能进行全面的监督与评价，另一方面也使得对党委书记和校长所承担责任不能清楚界定。具有中国特色的高校党政管理体制，决定了必须对高校的党委书记和校长实施经济责任的“同步审计”，才能对高校党政权力运行的全过程进行制约、监督和评价，建立起权责对等的具有中国特色的经济责任审计监督体系。●

【参考文献】

[1] 闫宝泰.党政领导干部经济责任同步审计的实践与思考[J].审计研究，2011（3）：12-17.

[2] 周荣清.党政领导干部经济责任同步审计模式研究[J].审计研究，2012（4）：48-53.

[3] 李雷，李学岚.党政主要领导干部经济责任同步审计改进思考[J].财会月刊，2011（9）：75-77.

[4] 陈荣高.党政主要领导干部经济责任同步审计探索[J].审计研究，2011（3）：8-11.

[5] 邱均平，温芳芳.我国高等教育资源区域分布问题研究：基于2010年中国大学及学科专业评价结果的实证分析[J].中国高教研究，2010（7）：17-21.

[6] 李纯琳.地方党委和政府主要领导干部经济责任同步审计专题研讨会综述[J].审计研究，2011（3）：3-7.