预算外资金管理存在的问题与对策

黄晓彤

[摘要]预算外资金是财政资金体系的重要补充，加强对预算外资金的管理意义重大。本文阐述了预算外资金的特点，分析了目前我国预算外资金宏观管理存在的主要问题和管理缺位的具体表现，并针对性地提出完善预算外资金管理的对策、

[关键词]预算外资金；收支两条线；综合预算

预算外资金是财政资金体系的重要补充，用于满足政府履行其职能的需要。我国预算制度改革与完善的目标是使预算制度适应社会主义市场经济体制的要求和政府职能转变的需要。目前，政府承担职能所需经费并不能完全通过预算内资金实现，预算外资金是必要的补充。由于对预算外资金存在认识不足，政策法规不完善，管理手段不到位等问题，造成预算外资金管理漏洞，影响其规范有效使用，加强预算外资金管理现实意义重大。

一、预算外资金的概念及特点

(一)预算外资金的概念

根据1983年颁布的《预算外资金管理试行办法》，预算外资金是政府部门、单位和社会团体为履行政府职能和社会管理职能依据国家法律、法规和具有法律效力的规章制度而收取和提存的财政性资金。上述规定明确了预算外资金是一种财政性资金，虽然它不纳入预算管理，但其取得是凭借政府的规定，是用于满足政府履行其职能需要的，所有权是属于政府，而非部门或单位。1996年，国务院又发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，这个被认为真正标志我国对预算外资金的认识已接近社会主义市场经济体制要求的文件，再次明确了预算外资金是一种财政性资金。而且根据我国市场经济的发展状况和国家财政预算的实施情况，进一步明确了预算外资金管理范围，并将部分预算外资金纳入财政预算管理。

(二)预算外资金的特点

1资金来源广泛。相对于预算内资金而言，预算外资金的最大特点就是来源广泛。预算外资金多是以政府及其各级机关的名义征收的费用，征收的项目较多，这些款项多数没有上缴国库，而是纳入各级地方财政预算外资金管理。

2资金数额巨大。预算外资金数额巨大，且不断增加，增长速度超过预算内资金的增长，占财政收入的比重呈上升趋势。据有关报道，全国各级财政统计内的预算外资金收入大约3000～4000亿元，这些收入的大部分来源于政府部门的收费和罚款。

3资金分配复杂。预算外资金收入的分配。中央所占比重不到10％且逐渐下降；地方所占的比重大且稳步上升，二者数量悬殊。同时，大部分的预算外资金是量大面广的行政事业单位使用。

二、目前预算外资金管理存在的主要问题

(一)宏观管理方面的问题

1部分预算外资金未纳入预算管理。预算外资金作为一种财政性资金，应该同其它的政府资金一样，取之于民，用之于民，受到立法机构的审查和监督，让公众了解其使用情况，以确保其使用的公正性。但是，目前预算外资金并未完全纳入预算管理体系，不需要通过预算的审批就可以使用，预算外资金所有权和使用权掌握在实际拥有它的各种单位手中，一定程度上造成使用上的随意性和低效率。

2财政管理范围过大，统筹比例偏高。一些地方政府及财政部门扩大预算外资金的管理范围，把部分并非预算外的资金也纳入预算外资金管理。同时，又以政府文件的形式，对预算外资金进行一定比例的统筹，不区分情况，对各个单位都“一刀切”。统筹的比例也偏高，部分单位难以承受，影响执收的积极性。

3预算外资金收支预决算制度不健全，综合预算制度难以落实。按照有关规定，财政部门应建立预算外资金预决算管理制度。但是在实际执行过程中，县乡两级基本上都没有建立起这一制度，市级的预决算制度有的也是流于形式，没有发挥应有的作用。综合预算制度难以落实，在经济欠发达地区尤其突出。这些地区的预算内财力严重不足，财政平衡缺乏应有的基础，财政宏观调控能力弱。在这种情况下，将预算外与预算内的资金统筹使用，较容易出现预算内吃预算外的现象，导致两方面的资金需要都得不到保障。

(二)预算外资金管理缺位的具体表现

1预算外资金收支管理过于粗放。虽然财政部颁布了《预算外资金管理实施办法》，但是实际执行时，有些单位并没有收支计划，财政部门也难以形成规范的汇总预算，只是按基数的增加来粗略地编制下达预算外资金的收支计划。收入没有具体的资金项目名称，收入来源不明；支出没有明确的定额标准，支出难以控制。粗放的预算外资金管理，给使用单位侵占挪用资金提供了机会。

2预算外资金收支管理缺乏统一协调。由于财权分散，导致财务分散，与政府调控的资金需求量相比仍有差距。一方面政府想办些大事苦于没有资金；另一方面大量资金所有权掌握在部门手里，或闲置不用，或使用不合理。使有限的资金不能用在刀刃上，造成政府直接调控能力弱化和乏力，严重制约着经济结构调整和产业结构优化。

3监督检查机制不够健全。对预算外资金的监督检查存在重收入轻支出的现象，强调缴存的比例及纳入财政专户管理，不注意支出可能出现的问题。虽然财政在拨付资金时，依据用款单位上报的用款计划进行核定，但资金拨出后用款单位实际使用情况，监督部门并没有畅通渠道进行及时了解。这样的监督管理方式缺乏有效性，无法起到应有作用。

4资金征缴模式陈旧、程序不科学。虽然近几年各地积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制，但由于种种原因，有些地区仍是自存自缴，预算外资金收入过渡户的存在，使得个别单位截留预算外收入、坐收坐支成为可能。

三、完善预算外资金管理的对策措施

(一)完善立法，将全部与预算外资金管理有关的活动均列人法律法规管辖的范围

其核心是要保证政府行为有法可依，有章可循，增加其透明度和规范性，便于公众和立法机关对其进行监督，确保公共财政以满足公共需要，使其基本出发点的本质得到体现。要对预算外资金范围的界定、预算外资金项目的设立、收费的标准与方式、预算外收入的保管与使用、对预算外资金的审计与监督等环节都通过法律法规进行明确的规定。

(二)深化“收支两条线”管理改革，积极推进综合财政预算

各级财政部门应按国家规定将应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金全部纳入预算管理，相应支出通过预算安排。对有预算外资金收入的单位实施自下而上编制预算外资金收支计划，并纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算。财政部门尽快建立科学合理的支出标准和预算定额，进一步细化预算，提高预算资金分配的到位率。要建立完善项目库，打好预算编制的基础；逐步公开部门预算，建立起预算执行的日常监督机制；加强预算支出的测算，并严格执行批复的预算，增强预算的刚性约束。

(三)积极借助科技手段以及网络管理系统，彻底改革预算外资金收缴制度

利用现代科技手段规范预算外资金管理，借助收费单位、代收银行和财政三家之间强大的网络管理系统，真正建立“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系，提高财政部门对执收单位预算外资金的监控力度，有效遏制自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。

(四)实现票据统一管理，完善专户储存

通过严格票据管理，从源头上加强预算外资金管理。收费单位应当按照物价、财政等部门明确的收费范围和项目收费，使用财政部门统～印制的收费收据。同时做到票款同步，统一专户进行储存。

(五)规范预算外资金分配

建立科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系，保障综合财政预算制度实施到位。实现集中财力办大事。

总之，与其他单项的制度安排一样，预算外资金作用的发挥必须依赖于特定的制度环境。预算外资金的产生是以统收统支的财政管理体制为背景的。加强预算外资金管理，有利于预算内外资金统筹安排，科学制定综合收支计划；有利于形成预算内外资金相结合，统一管理的良好格局；有利于保障履行政府职责的经费来源，切实发挥预算外资金的效用。