基于ＰＰＰ的高校负债化解模式探讨

【摘要】 PPP模式是由政府公共部门和私营企业所建立的一种新型的伙伴关系。文章在对国外PPP模式的发展历程和现状综述的基础上,提出利用PPP模式化解我国高校负债。并就PPP的基本模式、化解高校负债的三种类型以及推行中应注意的问题进行了初步

探讨。

【关键词】PPP模式;高校负债;社会办学

一、我国高校负债经营的现状

随着我国高等教育由精英化向大众化的转变,教育规模不断扩大,办学条件与教育发展的矛盾也日益突出,资金匮乏成为制约高校跨越式发展的关键因素。在政府拨款增长不多的情况下,各高校负债办学已经成为一种普遍采用的方式。国家发改委社会发展司2007年8月14日在《上半年社会事业发展和下半年政策建议》中指出:据人民银行统计,截至2005年底,高校贷款余额达2001亿元,个别高校由于债务问题已影响到学校正常运行。这是官方第一次公布全国高校负债的整体数据。北京大学教育学院教育经济所完成的《高校负债问题的专题研究》报告显示,截至2005年底,央属的76所高校贷款总额已高达336亿元,校均贷款额4.4亿元,平均年度增幅达到76%,而这76所高校的总收入是656.66亿元,校均收入达到8.64亿元,也就是说现有的贷款规模已经相当于这部分高校收入的51.1%。我国高校负债运营目前呈现涉及面广、金额大、还款渠道单一、用于改善办学条件的投资回收期长、变现能力差等特点。2008年前后,高校逐渐迎来了还款的高峰期,在预算资金本来就紧缺的情况下,其在资金运用上更显得捉襟见肘,由举债经营带来的财务风险日趋显现。2009年教育部首次将“化解高校债务风险”列入年度的工作要点,探索如何化解高校负债已成为我国高等教育持续、健康发展的迫切需要。

二、基于PPP的高校负债化解模式

(一)PPP的国外发展现状及PPP的基本模式

1.PPP的国外发展现状

PPP(Public-Private Partnership),可以理解成为由政府公共部门和私营企业所建立的一种新型的伙伴关系。以这种伙伴关系为基础开发的公共服务项目,既可以使政府公共部门在一定程度上减轻负担和风险,提高公共服务的质量, 同时也可以在制度和体制上保证私营企业的盈利。这种新型的合作模式,目前在欧美等发达国家已经被广泛接受,在发展中国家也日益被重视和应用。

(1)英国的发展现状。英国作为PPP的发源地和其发展历史有着必然的联系。第二次世界大战后,执政的劳动党把走国有化道路作为解决经济衰退的出路,带领英国走上了以“大政府”为目标的社会民主主义路线,截止到上世纪70年代,英国已经有10%的企业成为国营企业。1979年保守党执政后,转变了执政方针,打着“小政府”的旗帜开始了国有企业民营化的历程。在民营化的过程中,私营企业多年积累的经营理论和实践经验被政府广泛采用并发展,大大提高了政府的行政效率,就政府职能转变方面来说改革的成效是显著的。但是,国民所期待的公共服务质量的改善问题却没有进展。围绕这一问题的解决,私营企业和居民在公共服务领域的参与意识逐渐被政府所重视,改变了公共服务单纯由政府负责的状况,进而形成了政府与私营企业间的新型伙伴关系。这就是PPP模式产生的雏形。

目前,基于PPP模式的投资项目已经贯穿政府活动的各个领域。在道路、桥梁、轻轨建设的交通领域,新建或修缮学校、建设大学生宿舍等教育领域,新建医院和医疗卫生设施等医疗卫生领域,以及要塞、营房、军事培训院校等方面的国防工程项目都取得了长足的发展。

(2)美国的发展现状。美国是最早将PPP模式应用在旧城改造和城市基础设施建设领域的国家。这是由于上世纪70年代到90年代美国政府的开支特别是军事开支大幅攀升,造成了财政赤字逐年增加。到90年代初期政府开始面临严重的财政困难,大量城市基建项目由于经费紧张而不能动工。与此同时,联邦政府投资完成的44 000英里的高速道路网络已基本完成,围绕道路的运营管理和以道路为资金来源进行的都市再生问题的研究,1991年美国国会通过了“综合地面运输效率方案”(ISTEA)。

ISTEA的实行,使美国各州有了更多的自主权,可以将联邦资金与州和私人资金混合用于项目实施。可以说,该法案的制定对于PPP模式在美国的应用具有划时代的意义。据不完全统计,截至2004年,全美国大约有超过750亿美元的开发项目借助该法案得以实施。

(3)日本的发展现状。PPP模式在日本应用的最早起源是以上世纪80年代建立的第三部门为标志。第三部门是相对于政府计划经济部门(第一部门)和民营市场经济部门(第二部门)而言的官民共同体,是既追求公共利益,又追求经济利益的社会团体或经济组织。但由于政府并没有把来源于民间的一些积极的想法付诸实施,加上政府和私营企业的责任划分不够明确,造成很多由第三部门开发的公共设施项目陷入亏损的困境。1999年 PFI(鼓励私人投资行动)法案的制定带来了PPP模式在日本发展的生机。该法案吸取了第三部门失败的教训,加强了项目事前的风险评价,在政府和私营企业建立的伙伴关系中明确责任划分,大大减少了开发项目失败的风险性。2002年日本经济产业省召开的PPP研究会的中间报告“日本PPP的实施”中指出,应用PPP模式在公共服务领域引进市场竞争,大大提高了公共服务的效率性,创造出了对民间开放的新型的雇佣和服务性产业。

2.PPP的基本模式

PPP运作的基本模式如图1。

如图1所示,对于策划实施PPP模式的项目,政府应该成立专门机构负责项目方案的选定,参与制定项目实施过程中税收优惠制度的制定,并和企业一起完成整个项目的运营管理。既要保证项目实施过程中风险共担,减少企业的投资风险,又要监督项目基础设施的服务质量,达到公共服务的目的。企业通过参与开发项目的政策制定,以签订合同的方式保证投资的收益。

(二) PPP应用于化解高校负债模式的可行性

高等教育不属于义务教育,政府并不负有义务办高校的责任。在目前状况下,中国的教育还比较落后,义务教育尚且没有得到充分的保障,中国完全应该而且可以把高等教育的主要任务部分转交给社会。其实,在欧美发达国家,高等学校大多是私立的或半私立的,包括哈佛、耶鲁等世界著名大学均属此列。2004年日本也实施了国立大学独立行政法人化改革:各国立大学由文部科学省的直属机构变为独立法人,不再依赖国家拨款,通过学费、经营收入等维持正常运转,大学财务管理也采取企业会计制度。温家宝总理在2009年初的国家科技领导小组会议上的讲话中也明确表示:非常赞同教育资金的多样化来源,在全社会崇文重教要利用全社会的资源,可以把这项工作列入规划。总理同时也指出,企业家身上要流淌着道德的血液,他的收益回报社会最好是投资教育。可见,我国高校管理中存在的一些问题,尤其是高负债带来的财务风险完全可以通过转换高校的管理方式,借助社会资金参与高校运营,通过建立政府、学校和私营企业的合作关系来加以解决。

据《中国民营经济发展报告(2005—2006)》显示,自2000年以来,民营经济税收增速已经明显快于全国税收平均增长速度。从税收总量看,目前民营经济税收比重已经超过国有经济。其中2005年,民营经济在GDP中的比重已经由2000年的55%增长到65%左右。这说明我国的民营企业在自身蓬勃发展的同时一方面具有了参与社会办学的经济实力,另一方面也具备了参与高校法人治理机构改革的管理素质。

从企业的角度来说,通过投资高等教育,可以争取政府的政策支持和税收优惠,同时借助高校科研能力进行企业新产品的研发,利用学校的教学设备进行人力资源的培训,并通过参与教学培养计划的制定针对性地培养企业的实用人才,从而缩减企业相应的支出。企业投资教育的义举也将为企业迎来较高的社会声誉,产生较好的广告效应,每年占销售收入15%左右的广告费用也可以适当减少。所以,企业投资教育不仅仅是回报社会,由此带来的经济效益也是值得考虑的。

从高校的角度说,接受企业投资,建立新型的高校运作模式,不仅可以走出高负债运营的困境,同时也可以加速科研成果的转化进程,并为学生培养提供了良好的实习基地,针对企业的人才培养也可以一定程度地解决大学生的就业问题。

政府在利用PPP模式化解高校负债的过程中,既可以缓解

办学资金的压力,使资金更多地流向关系国家科技发展的重点大学,也可以盘活现有的高校投资,以政策制定和参股等多种形式参与普通高校的运营,从而实现政府办学和社会办学相融合的高校管理模式。

(三)基于PPP的高校负债化解模式

借鉴PPP模式在公共服务领域的成功事例,结合我国高校负债的现状,本文提出了政府和私营企业合作办学的三种类型,如图2所示。

一是对负债严重,资金缺口较大的高校实施针对整个学校运营管理的PPP模式。

二是对资金缺口暂时不大,但有财务状况恶化趋势的学校实施部分二级学院PPP运作管理。

三是对改善办学条件的固定资产投资项目实施PPP运作。

基于PPP的高校负债化解模式不同于一般意义上的校企合作。校企合作教育是一种以市场和社会需求为导向的运行机制,是学校和企业双方共同参与人才培养过程的教学模式。高校与企业开展多种多样的产学研合作对双方都是十分必要和有益的。它不仅是双方优势资源的互补,而且在一些重要的技术领域有了稳定的研究队伍,有了更多创新知识的来源,提升了自主创新的能力,同时也为国民经济发展做出了重大贡献。但我国目前的校企合作模式在运营管理中由于缺乏国家宏观政策的支持,没有政府出面建立的校企合作协调机构,没有相应的财政政策和税收优惠的保证,无法保护企业的经济利益,调动企业办学的积极主动性。另一方面,学校运作机制和企业运作机制、校园文化与企业文化存在较大差异,如何实现企业运行与办学诸要素之间有机结合、相互作用,构成一个具有特定功能的整体,最优化地实现办学目标和预期效果一直是制约我国校企合作健康发展的瓶颈。而基于PPP的高校负债化解模式将作为一种全方位的新型校企合作模式,对有意向实施PPP模式的高校,政府出面设立专门机构负责整个项目的组织、管理、协调PPP有关事宜,为这种合作模式提供财政政策、税收优惠和物价管理等方面的保证,并监督学校的运营管理,使之能够正常健康地发展,不偏离我国高等教育的宗旨。

三、 我国推行PPP模式化解高校负债应注意的问题

(一)加快培养相关人才及培育相关专业机构

PPP模式的实施是一个理论和实践相结合的过程,在此领域虽然已经有了一定的探索,但是由于时间短暂,还缺乏相关专业人才及专门机构。为此,通过国际合作等方式吸取国外长期实践的宝贵经验,对我国专门人才培养和专业机构培育将有重要的意义。

(二)要加强对高校的宏观调控和分类指导

根据高校负债情况对需要利用PPP模式进行管理方式改革的学校出台相关政策,并按照一定原则确定重点和优先顺序。高等教育投资回收期长,而且与居民的生活密切相关,所以在调动私营企业参与的过程中,优先选择一些现实情况下比较容易操作的地方高校,而对企业的选择上不但要考虑经济实力,保证教育投资的持续稳定,而且考虑学校的学科特点和科研优势与企业战略发展的融合,营造科技创新和人才培养的良好氛围,实现企业和学校互利的局面。

(三)应当成立专门机构协调政府、学校和企业三者的利益关系

在办学领域开展PPP模式不仅仅需要协调政府、学校和企业的关系,在项目资金筹集,税收优惠政策和服务收费标准的制定等方面还要涉及到财政,税务,物价管理以及固定资产投资管理等政府各部门,专门机构的设立能够站在公立的角度更好地协调PPP模式实施过程中更多方面的关系,保证实施PPP模式的高校运营顺利进行。

(四)政府要重视对实施PPP运作的高校的监管

在高等教育领域吸收企业投资,势必在一定程度上提高公民接受高等教育的成本,对学校合理收费的监管是保证PPP模式顺利实施的重要内容。同时培养创新人才,提高教学质量也是政府的重要责任。政府在激励企业支持教育的同时,多角度、全方位地引进社会监督机制,保证高校赢利性功能的发挥限制在为公益目的而服务的原则之下,为我国高等教育的普及化做出应有的贡献。●

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