志愿助残服务激励机制研究*

朱颖俐

志愿助残服务激励机制研究*

朱颖俐

我国目前在志愿助残服务激励机制方面尚未建立相应的法律制度，从而在一定程度上影响了志愿助残事业的发展。借鉴其他国家的相关制度，我国可以通过直接资助与间接资助相结合的方式，由政府为志愿助残组织提供资金帮助，为志愿者个人提供物质扶持、精神鼓励及特别保护，以此建立和完善志愿助残服务激励机制，从而推动我国志愿助残服务乃至整个志愿者服务事业的发展壮大。

志愿助残服务； 直接资助； 间接资助； 激励机制

作者单位：韶关学院法学院 广东韶关512005

志愿助残服务是志愿者利用自己的时间、精力、技能为残疾人提供无偿服务的一种志愿服务形式，是社会力量扶助残疾人的一种重要方式。由于志愿服务活动在筹备和实施过程中往往会产生培训费、场地费、交通费、通讯费等基本费用，且志愿服务机构在每次志愿活动中都需要为志愿者提供交通和误餐补贴等基本物质保障，因此，尽管志愿者提供的服务是无偿的，但每一次志愿服务活动都需要有相应的工作经费作支撑。志愿助残服务属于专业性较强的志愿服务，志愿者往往需要专业培训后才能上岗，且工作强度也相对较大，较其他志愿服务领域而言，志愿助残服务激励机制对志愿助残服务的持续发展有着更为直接的影响。有学者对广西14所高校助残志愿活动状况进行专项调研，《高校认为在大学生助残志愿服务机构或组织面临的困难》调查问卷显示：62.5%选择“社会各界对志愿服务活动不够了解”，25%选择“政府重视不够”，50%选择“志愿者权益得不到保障”，25.5%选择“愿意参加志愿服务的人太少”，62.5%选择“志愿服务工作制度不够健全”，1.4%选择“其他”。[1]这些数据在一定程度上反映出我国志愿服务存在工作制度不完善、志愿者权益得不到保障、社会各界对志愿服务活动认知有限、愿意参加志愿服务的人相对较少等现实问题。鉴于此，笔者通过分析我国志愿助残服务激励机制的现状，以及志愿服务较发达的国家和地区的相关激励机制，提出建立和完善我国志愿助残服务激励机制的具体构想，借此进一步推动我国志愿助残服务工作的深入持续发展。

1.我国志愿助残服务激励机制的现状

1.1 志愿助残服务激励机制尚未建立

2008年3月，《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》明确提出，要“抓好残疾人专职、专业和志愿者队伍建设”“广泛动员社会力量，发展壮大助残志愿者队伍”。国务院批转的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》要求，到“十二五”末，助残志愿者注册人数达到1000万，受助残疾人达到1.5亿人次。2008年10月，负责统领志愿服务工作的中央文明委下发《关于深入开展志愿服务活动的意见》，将志愿助残作为社会主义精神文明建设重要内容。2010年中央文明办、民政部、司法部等八部门出台《关于加强志愿助残工作的意见》，首次由政府主管部门针对志愿助残服务出台工作意见。2013年中国残联出台《中国助残志愿者注册管理办法（试行）》（以下简称《办法》），将志愿助残活动纳入制度化管理，明确了助残志愿者的权利义务，建立了志愿助残活动的组织管理制度。在该办法第九条第（三）项中规定，助残志愿者有“获得从事助残志愿服务的必需条件和必要保障”的权利，至于从事助残志愿服务的“必需条件和必要保障”包括哪些内容，以及如何获得这些“必需条件和必要保障”等问题，《办法》没有作出相应规定。

2015年1月20日，国务院印发《关于加快推进残疾人小康进程的意见》，要求“广泛开展志愿助残服务”，并就健全志愿助残工作机制、广泛开展群众性助残活动作出明确部署。2015年5月，中国残联、中央文明办、民政部、共青团中央四部门联合出台《关于进一步做好志愿助残工作的通知》，指出“要依法维护助残志愿者和助残志愿服务组织的合法权益，为他们开展志愿助残服务提供相应保障。相关行业要按照‘典型示范、重点扶持、全面推进’的原则，积极引导本系统内项目资金等资源，用于支持开展志愿服务的保险、交通、培训等工作”，这是我国第一次在政府文件中明确志愿助残服务需要的物质保障内容，但是，这份文件依然没有明确保障志愿助残服务工作经费的具体资金来源。

从上述文件内容来看，我国政府在志愿助残工作方面主要是给予了一些原则性的政策指引，对于志愿助残的工作经费问题、志愿者权利保障问题，以及激发人们积极参加志愿助残公益活动的机制问题都没有建立相应的法律制度，相关规定可操作性不强，从而在具体落实过程中往往会遇到各种问题而难以实施。

1.2 依法行政要求建立激励志愿助残服务的法律制度

党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定明确指出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。因为“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据，必须有法律授权”[2]，在法治社会中，各级政府机构都必须依法行政，其行政管理行为都必须有法律依据，受法律约束。

从形式上看，法通常指的是“制定法”，它主要表现为立法机关以及有立法权的行政机关依照法定程序制定的法律、法规和规章，此外最高人民法院和最高人民检察院的司法解释也是《立法法》认可的立法性文件。显然，我国政府目前就志愿助残服务下发的所有文件都不是有立法权的机关依照法定程序制定颁发的。按照“全面推进依法治国”的要求，志愿助残工作必须依法推进，所以当下最为迫切的工作在于构建激励志愿助残服务的相关法律制度，依法推进志愿助残服务工作的深入持续、健康发展。

2.发达国家和地区政府激励志愿助残服务的机制状况

在志愿服务发达的国家和地区，政府激励志愿者服务的机制主要表现为政府对志愿服务组织给予的直接资助以及政府对志愿者个人给予的间接资助两种形式。其中，直接资助是指政府出资对志愿服务组织的活动经费予以资助，这种资助是志愿服务组织经费的主要来源之一；间接资助是指政府通过对志愿者出台优惠政策、奖励政策以及保护措施等形式对志愿者个人予以的资助，其中，既包括物质方面的扶持，也包括精神方面的鼓励，还包括对志愿者的保护措施等资助形式。在志愿服务发达的国家和地区，志愿助残服务只是被作为众多志愿服务形式中的一种，因而很少能够见到关于志愿助残服务方面的专门立法或专项政策，因此，本部分所介绍的政府激励志愿助残服务的相关机制，实际上就是相关国家和地区政府激励志愿服务的相关机制。

2.1 以政府直接资助为形式的志愿助残激励机制

以美国为代表的志愿服务发达国家一致认同，志愿者组织与政府、经济组织共同组成社会三大支柱，志愿服务与政府公共服务、市场商业服务并列，在提高社会公正、社会福利方面发挥着不可替代的作用，为此各国政府普遍对志愿服务组织给予大力资助，从而确保志愿服务组织持续稳定地开展志愿服务。在美国，联邦政府设立“志愿者培育基金”，赞助各州和非营利组织对志愿者的招募、管理与支持工作，加强全国的志愿者服务基础设施[3]；州和地方一级政府也对当地的志愿服务给予大力资助。以社区志愿者组织的活动资金为例，其60%来源于各级政府的资助，还有30%来源于服务收费，而通过自行筹集的资金只占10%左右[4]。

北欧国家90%的志愿者组织工作经费由政府买单。日本立法将邮政储蓄利息的30%抽出，设立志愿者活动专项基金[5]。在志愿助残方面，法国通过政府出资让志愿者形式的非营利组织，甚至营利机构，承担了90%的残疾人服务[6]。我国香港地区志愿服务也比较成熟，政府资助同样是志愿服务组织资金的主要来源。在香港，志愿服务被称为义工服务，由香港义务工作发展局（以下简称“义工局”）负责管理及工作经费的筹集和发放。义工局的经费主要来源于政府的资助、项目资助及赞助以及公益金赞助。以义工局《2015—2016年服务年报》之《财务简报》统计数据为例，2015年4月1日至2016年3月31日，义工局总收入的 52.6%来自香港政府民政事务局和社会福利署的资助，16.4%来自项目资助及赞助，15.9%来自公益金赞助，这三项资金之和占义工局总收入的84.9%，其中政府资助所占比重最大[7]。

可见，在志愿服务发达的国家和地区，政府对志愿服务组织在经费上的直接资助是志愿服务得以兴盛的重要原因。志愿服务组织资金来源的稳定能够在很大程度上激励人们参与志愿服务活动的积极性，从而确保志愿活动的持久性；反之，缺乏资金的保障，志愿服务组织将难以维系。因为志愿者只是希望利用自己的时间、精力和技能去帮助有需要的人，若在这一过程中还需要他们自行解决服务过程所需的资金问题，无疑是在要求他们作进一步的捐赠，对于大多数人而言，这样的志愿服务恐怕很难坚持，最终必将导致志愿服务组织难以存续。这或许也可以解释为什么志愿服务发达的国家和地区基本上是那些经济发达的国家和地区了。

2.2 以政府间接资助为形式的志愿助残激励机制

尽管志愿者参与志愿服务的根本动力主要表现为“希望帮助他人”的利他动机，但与此同时很多志愿者在参加志愿服务时往往也会考虑“通过志愿者服务能够获得怎样的回报”，此类利己动机在志愿者服务动机中普遍存在是一种客观现实。在志愿服务制度中充分利用志愿者服务的动机，激发民众参加志愿服务活动的热情，也是志愿服务发达国家志愿服务得以兴盛的重要原因。

2.2.1 以政府物质扶持为形式的志愿助残激励机制

长期以来，是否应该“为志愿服务付费”一直是个有争议的话题。反对者担心“为志愿服务付费”会令志愿服务精神发生质变。然而，从实践结果看，一定程度的实际利益可以有效增强志愿服务计划的吸引力，对于条件艰苦的志愿服务岗位，更是如此。

美国是志愿服务最为发达的国家之一，早在1973年就制定了《志愿服务法》，目前有关志愿者服务的立法主要包括《国内志愿服务修正法案》《国家和社区服务法案》《全美服务信任法案》《志愿者保护法》等。通过这些立法，美国政府明确表明其大力支持志愿服务的态度。在大力倡导服务和奉献精神的同时，联邦政府运用利益奖励机制，将志愿者的利他与利己动机有效结合起来，以保持志愿者服务的热情。在制度设计上，强调先服务后奖励。其中，《国家与社区服务法案》详细规定了专职和兼职志愿者的工作时间、年龄、报酬和培训要求，从而有效地鼓励和发动全民参与志愿者服务工作。美国联邦与州都设有专门机构，每年有专项资金，对志愿者绩效进行评估，杰出的志愿者可以得到政府的表彰和奖励。参加以扶贫为主要任务,在美国最穷困的乡村和城镇社区，协助当地非营利组织、公民信仰组织社区组织和公立机构创办各种扶贫自救项目，帮助困难的个人、家庭或社区最终脱贫的“服务美国志愿队”计划的志愿者，除享受生活费补贴和医疗保险外，还可在服务期满后获得教育奖励。1994至2006年间美国志愿队员得到的教育奖励超过了10 亿美元[3]。

日本、德国的志愿者在租税、交通、社会保险等方面享有优惠[5]。我国台湾地区的《志愿服务法》也规定志愿者组织有责任为志愿者办理意外事故保险，必要时并需补助其交通、误餐与特殊保险等经费[8]。

2.2.2 以精神鼓励为形式的志愿助残激励机制

在美国，志愿者经历可以加学分，对于升学、就业、晋级都有利，参加联邦政府主办的海外志愿服务计划，到发展中国家从事教育、卫生和发展援助工作的“和平队”志愿者，在服务期满后，符合条件的可被优先录用为联邦公务员。美国政府还设有“总统志愿服务奖”，该奖的一般奖项按照可核查的志愿服务小时数分为金、银、铜三级奖章和证书；最高奖项“总统志愿服务终身成就奖”，授予累计提供了4000小时服务的志愿者[3]。

在英国，服务200小时以上的志愿者可得到由教育和就业部长签名的证书，作为就业和上大学的重要凭证。新加坡根据志愿者的服务时间和业绩，设“公共服务奖”“公共服务勋章”，每年国庆由总统或总理颁奖。我国台湾地区志愿者服务满3年累计300小时,可凭荣誉卡免费进入公立风景区、娱乐场所及免费享用教育设施，志愿者经绩效考评且优良的志愿者并得以“优先”服兵役替代役等[5]。我国香港地区对于提供服务时间较长的义工予以嘉许，以鼓励义工积极参加志愿者服务[9]。

2.2.3 以保护志愿者为形式的志愿助残激励机制

志愿者在志愿服务过程中存在致人损害的风险，很多国家和地区采用保护志愿者的方式，资助志愿者从事志愿服务。例如，美国《志愿服务法》规定，由志愿服务活动引起的民事诉讼，如无故意或重大过失则免责，不能处以惩罚性赔偿，以此给予志愿者相应的法律保护[10]。《欧洲志愿者宪章》汇集了各国关于志愿者保护的法律条款，包括由基金和保险来分担赔偿责任[5]。我国台湾地区《志愿服务法》中只规定有“法律责任”（当志愿者故意或因过失不法侵害他人权利时，由志愿者组织负损害赔偿责任。而志愿者有故意或重大过失时，志愿者组织对志愿者有求偿权），而没有设置“罚则”，以鼓励民众投入志愿服务[8]。

上述有关国家和地区建立的政府资助志愿服务制度普遍适用于包含志愿助残在内的所有志愿服务。可见，志愿服务发达的国家和地区不仅会采用政府拨款形式对志愿服务组织予以直接资助，也会通过给予志愿者以物质上的扶持、精神上的鼓励以及行动上的保护等方式对志愿者个人予以间接资助，从而在很大程度上满足了大多数志愿者参加志愿活动时，既“希望帮助他人”也“希望得到回报”的利他与利己的双重动机需求，有效地激励了这些国家和地区的志愿者积极投身包括志愿助残服务在内的各领域志愿服务活动。

3.建立和完善我国志愿助残服务激励机制的构想

上述国家和地区志愿服务事业的发达与政府给予的全方位资助显然密不可分。借鉴这些国家和地区的志愿服务立法，笔者建议我国政府可以采用直接资助志愿服务组织和间接资助助残志愿者个人两种模式相结合的方式，建立和完善我国志愿助残服务激励机制，推进我国志愿助残服务事业的发展壮大。

3.1 建立和完善直接资助法律制度，激励志愿助残组织持续稳定地开展助残志愿服务

具体而言，可以借鉴上述国家的做法，由国务院制定《志愿者服务促进条例》，将志愿服务活动纳入社会发展规划，明确规定由政府建立“志愿服务专项基金”，并将此项经费纳入政府的财政预算中，对包括志愿助残组织在内的各类志愿服务组织在志愿者的招募、管理、培训等方面的资金需求予以资助。此外，结合我国正在推进的政府采购公共服务工作，将志愿者助残服务纳入政府采购的范围，为志愿助残服务提供经费支持，为志愿者购买医疗保险、社会保险，支付志愿者参加志愿服务活动所必需的交通补贴、误餐补贴等基本费用，缓解当前志愿助残服务组织由于经费不足而很难存续的发展压力。

自1999年以来，已经有20个省、自治区、直辖市人大通过地方立法的形式制定了本行政区划的《志愿服务条例》或《青年志愿服务条例》，北京市采用了《志愿服务促进条例》形式；另外还有16个有立法权的市也制定了本市的《志愿服务条例》，这些地方立法的存在为我国制定统一的《志愿服务促进条例》奠定了良好的法律基础。在这些地方立法中，无一例外地将助残活动列为志愿服务活动的重要工作内容，从而成为当前各地方政府调整志愿助残服务法律关系的主要依据。

为解决包括助残志愿服务在内的各种志愿服务活动的经费问题，国内成立了各种形式的志愿服务基金会，其中，既有经民政部注册登记的全国性志愿服务基金会，也有在各省市民政部门登记成立的志愿服务基金会。这些机构都是以公开募集的方式向社会募集志愿服务活动经费，这些经费的投入在一定程度上缓解了志愿助残组织经费不足的压力。若能在此基础上建立政府拨款的“志愿服务专项基金”，可以更有效地激励志愿助残服务组织持续稳定地开展各种形式的志愿助残服务，切实为残疾人提供更为全面而有效的帮助。

3.2 建立和完善间接资助法律制度，激励志愿者积极参加助残活动

间接资助的最大特点在于政府资助的对象是志愿者个人而非志愿服务组织，政府资助的形式不是给予资金，而是通过给予一定的优惠政策，对志愿者予以物质扶持或精神鼓励。这种资助的主要功能在于通过这些优惠政策激励志愿者积极投身志愿服务。目前各省、自治区、直辖市制定的《志愿服务条例》(《青年志愿服务条例》《志愿服务促进条例》)中普遍设置的志愿者表彰制度就是此类资助的一种形式。为了更好地完善此类资助制度，有必要借鉴上述志愿服务发达的国家和地区的相关制度，在我国建立以下制度，与志愿者表彰制度相结合，更好地激励志愿者积极投身志愿助残活动。

一是在《志愿服务促进条例》中设置志愿服务教育奖励制度，规定每年参加志愿服务达到一定标准可以减免一定比例的学费，以此激励青少年志愿者积极参加志愿服务活动。

二是在《志愿服务促进条例》中设置志愿服务者就业优先制度，规定每年参加志愿服务达到一定标准或累计志愿服务时间达到一定标准，可以享受用人单位优先录用、聘用和录取的权利，以此激励青年志愿者积极投身志愿服务。

三是完善税收优惠政策，在现有的对公益组织和捐赠者提供税收优惠的基础上，规定志愿者每年参加志愿服务达到一定标准，可以在个人所得税方面享受减免优惠，鼓励和引导更多的社会资源向志愿服务领域流动，以此激励广大社会成员积极投身志愿服务活动。

四是建立志愿者保护制度，保障志愿者的合法权益，解除志愿者参加志愿活动的后顾之忧，激励更多的社会成员加入志愿服务组织，投身志愿服务事业。尊重志愿者特殊身份，明确规定志愿服务组织在开展志愿者服务活动时，不得把志愿者当作免费劳动力或最低工资劳动者来使用；对于由志愿服务活动引起的民事诉讼，给予志愿者相应的保护，如无故意或重大过失则免责，不能处以惩罚性赔偿等。

结语

我国的志愿服务刚刚起步，政府对志愿服务项目的经费资助较为有限，但我国政府对志愿助残服务给予的特殊关注即使在志愿服务发达的国家和地区也很难见到。至今为止，我国政府在志愿助残领域出台了一系列政策指导性文件，这在志愿服务领域中并不多见。此外，由于志愿助残服务存在对象的特殊性以及服务内容的专业性等特点，我国政府目前在志愿助残服务方面给予的资金扶持远比一般的志愿服务要多。从这个角度来看，在志愿助残服务领域率先建立政府直接资助与间接资助相结合的激励机制，完善志愿者保护措施，以激励更多的社会大众参加到助残志愿服务中来，是完全可行的。因此，若我国短时间内尚不具备制定全国性的促进志愿服务立法的条件，也可以借着国家大力推进志愿助残服务的有利形势，率先建立和完善志愿助残服务的激励机制，为国家最终制定全国性的《志愿服务促进条例》积累立法经验，以此促进我国志愿助残服务乃至整个志愿服务事业的发展。

[1] 龙妮娜，石丽琴，唐春燕，王贞． 广西大学生助残志愿服务活动现状及问题对策． 广西青年干部学院学报，2013，2：37．

[2] J·Raz． The Authority of Law-Essays on Law and Morality，转引自张文显． 二十世纪西方法哲学思潮研究． 北京：法律出版社，2006：528．

[3] 徐彤武． 联邦政府与美国志愿服务的兴盛． 美国研究，2009，3：29-44．

[4] 高嵘． 美国志愿服务的历史考察及借鉴价值． 中国青年研究，2010，4: 111．

[5] 赵枞安． 借鉴域外经验，推进国家志愿服务立法． 学术界，2011，5:226-229．

[6] 张汝立，陈书洁． 西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训． 中国行政管理，2010，11：99．

[7] 香港义务工作发展局2015－2016服务年报之“财务简报”． 香港义务工作发展局网站：http://www．avs．org．hk/annual1516/images/Financial_Highlights．pdf．

[8] 黄信瑜． 台湾地区志愿服务立法评述及其启示． 江苏社会科学，2012，6:115-116．

[9] 香港义务工作发展局2015－2016服务年报之“义工嘉许”． 香港义务工作发展局网站：http://www．avs．org．hk/annual1516/images/Volunteer_Recognition．pdf．

[10] Volunteer Protection Act of 1997．42 USC Sec．14501．

Study on the Excitation Mechanism for Volunteer Assistive Services

ZHU Ying-li

At present,our government has not yet established the corresponding legal system in fields of excitation mechanism for the volunteer assistive services thus affecting the development of volunteer assistive services career to a certain extent.By referring to the relevant systems of other countries,our country can adopt a combination of direct assistance and indirect assistance,provide financial assistance to volunteer assistive services organization,offer material support,spiritual encouragement and special protection for volunteers,so the excitation mechanism of government assisting Volunteer assistive services will be established and improved.Thus our volunteer assistive services and even whole volunteer service career should be promoted and expanded.

Volunteer assistive services; Direct assistance; Indirect assistance; Excitation mechanism

C913．69

A

2095-0810(2017)28-0055-06

2015年度广东省残疾人事业理论与实践研究课题（201512019）

朱颖俐 教授 硕士；研究方向：助残制度研究