香港社会服务质量标准的监察制度——以残疾人服务为例

崔佳良 荀康伟

香港社会服务质量标准的监察制度
——以残疾人服务为例

崔佳良 荀康伟

自1999年以来，香港特区政府借鉴国外服务质量评估机制，逐步建立了一整套社会服务表现监察制度，并应用于各类社会服务领域。有效的服务监察体系对于保证残疾人服务的质量尤为重要。本文深入阐述了香港特区社会服务质量管理中《服务质素标准》及评估监察方法的内容与特点，分析该服务监察标准在残疾人服务领域中的应用重点及存在的问题，以期对我国内地社会服务质量管理系统的建设与完善有所参考，对残疾人服务水平的提升有所帮助。

康复服务；服务表现监察；服务质素标准；香港

前言

社会服务涉及大量的公共资源投入，如何在控制服务成本的前提下保证社会服务质量及效率是近年各国公共服务领域的关键议题。在香港，新管理主义改革的思想在20世纪90年代已经有所酝酿，其标志性政策是2000年社会福利署（简称社署）实施的整笔拨款（Lump Sum Grant）福利服务资助制度。至2015年，仅在残疾人服务领域中，受整笔拨款资助的各类服务机构已超过900家[1]。为了提升服务的供给效率，香港政府在1999—2002年间逐步研究和建立了新的服务表现监察体系，引入一系列评估监管机制，加强社会服务质量管理，强化问责制度。目前，香港社会服务监察体系大致包括三个部分：《津贴及服务协议》《服务质素标准》以及服务表现评估方法。《津贴及服务协议》由受资助的服务机构与社署订立，清楚列明了机构营办的角色和责任、服务量和服务成效等绩效指标，是非政府机构获得社署资助的最低指标。《服务质素标准》则着重于服务质量管理，明确设立了服务机构应具备的16项服务标准，由各机构根据各自的服务特性和实际情况在服务中应用。服务表现评估方法是社署对受资助机构的服务量、服务成效和服务质量的监察办法，包括自我评估、统计报告以及突击检查、公众监管等方法。本文阐述了香港社会服务质量管理中对《服务质素标准》及评估监察方法的设计，并以两位作者多年从事残疾人院舍及就业服务的实践经验分析该服务监察体系在残疾人服务领域中的重点应用及问题，并对国内社会服务质量管理系统的建设与完善及对残疾人服务水平的提升提出了建议。

作者单位：新南威尔士州立大学健康社科研究中心 澳大利亚悉尼 2052

表1 《服务质素标准》

1.《服务质素标准》及其实施方法

1.1 《服务质素标准》基本内容

考虑到服务机构的差异性和服务领域的异质性，社署在制定《服务质素标准》之初已为非政府机构预留了一定的自主空间。各个服务机构承担了部分监管任务，便于因地制宜地制定标准细则，同时也一定程度上节约了社署的监督成本。简单来说，社署给出了16条《服务质素标准》（见表1）的基本框架，各个机构和其下属机构可以根据服务的内容、目标和特点，在与《服务质素标准》的基本框架不冲突的前提下，根据各自的实际情况制定具体的服务质素指标规范自身服务。因此，香港各个机构现行的《服务质素标准》在具体细则方面略有差异。

社署16条《服务质素标准》的基本框架分为四大类，分别为资料提供、服务管理、服务提供以及保护服务使用者的权利。资料提供部分有三个具体指标，规定了服务机构应有的资料和记录，包括服务的内容、目标及提供服务的形式，机构检讨和修订服务方面的政策以及服务运作和活动的记录。这些资料可以帮助政府和公众了解有关服务的基本信息和服务的具体内容，便于公众向服务机构提出意见，以保证服务内容能够满足服务使用者不断变化的需求。

服务管理部分涵盖内容比较广泛，涉及机构的人力资源管理、法律遵守、财务管理、人身安全以及服务质量的管理，覆盖对象不仅包括服务使用者，也包括职员。这些服务管理规则的制定也需要吸纳管理人员、职员、服务使用者和社会关注人士提出的意见，最大程度地争取规章制度的全面和公正。

服务提供部分涵盖内容较少，2条细则规范了服务的申请接受流程以及需求评估和满足，并未涉及具体的服务手法和服务模式，这也反映了不同服务领域的服务手法和服务模式的多样性。

服务使用者权利的保护部分有5条具体的标准，涉及知情权、财产权、私隐权、保密权、投诉权和免受侵犯等。其中的附则还包括对虐待儿童、虐待老人、亲密伴侣暴力、成年人暴力、虐待智障和精神病患者等的处理的相关指引。《服务质素标准》第15条不仅保障了服务使用者的投诉权，也保障了职员的投诉权，从而使职员表达意见的权利得到了尊重，提升了职员的主人翁意识，对增强服务团队的凝聚力和活力起到了积极作用。

1.2 《服务质素标准》的监督体系

香港《服务表现评估手册》规定，社署对《服务质素标准》的实施监察概括为三大类，即服务营运机构内部的服务质量检讨和审查，社署对机构服务质量的评估和监察，以及服务使用者及公众人士对服务的监督[2]。

1.2.1 机构自查

为体现对社会服务营办机构的尊重，香港政府对社会服务质量的监察以服务机构自我评估和提交报告为主。自我评估要求服务营办者采用多种程序及方式审视其服务是否达到《服务质素标准》的要求，发现需要改善之处及制定改善措施。例如，服务机构自行制定自我评估程序，收集服务用户或职员意见进行定期自我审查。部分大中型非政府机构每年还会定期进行下属机构间的服务质素审查，即从各下属机构抽调同事组成2至3人为一组的内部审查小组，模仿社署探访程序在机构内各下属机构间进行内部定期或突击探访，并记录探访过程，提出改善意见。为鼓励自我评估及程序标准化，社署在网上提供适用于《服务质素标准》的统一化的评估模式、参考执行、审核表格及改善表格，供服务机构及公众参阅。各机构均需定期向社署汇报内部审查的相关工作，提交年度自我评估报告。

1.2.2 政府监督

为防止服务营办机构提供虚假报告，社署会对营运超过一年的服务机构进行探访，实地了解服务机构对其《服务质素标准》的执行及其他方面的表现。每三年，各服务机构辖下将有至少一间机构被选中接受社署的探访。探访的安排有两种：评估探访和突击探访。评估探访提前一个月通知受访机构，突击探访则不做事先通知。探访由至少一位社署评估主任在一日内完成。探访的评估程序一般包括以下步骤：抽取某几项《服务质素标准》相关文件进行审阅，实地巡查机构环境，访问机构负责人、部分机构职员、服务使用者以及服务使用者家属（如在场）。评估主任一般会在探访当日向被评估机构口头反馈评估意见及结果，随后提出相关的书面报告，指出服务机构的优良服务措施以及存在的问题，问题严重的机构需要制定整改计划及时间表。对于逾期而未能整改的机构，社署有权扣减或撤回政府资助。

1.2.3 公众监督

除机构自查和社署评估外，公众监督也是服务表现监察的重要方法。社署和各机构除了在探访机构时访问服务使用者，有需要时也会对某服务机构进行服务使用者满意度调查。另外，服务使用者和市民有权查阅服务机构制定的《服务质素标准》细则、服务政策和程序以及服务统计数据等，有权向机构及社署作出口头或书面投诉，被投诉机构需及时作出响应。事实上，很多市民都积极行使监督社会服务的权利。过去5年，仅针对院舍服务，香港特区政府接到的来自市民的正式投诉就有约300件[3]，这对促进服务质量的提升起到了至关重要的作用。

2.《服务质素标准》在残疾人服务机构的应用

2016年香港残疾人服务及医务社会工作所使用的公共开支在所有服务领域中排名第三，仅次于社会保障和安老服务[4]。仅院舍服务和日间职业康复服务，残疾人服务名额就超过3万个[4]。因此，如何在善用公共资源的前提下为残疾人提供优质服务是政府社会服务工作的重点之一。笔者将以自身在残疾人院舍服务和就业服务的微末经验，分享服务质量管理在该两类残疾人服务中应用的重点，希望可以对我国内地在相关领域的政策制定和完善有所启发。

2.1 残疾人托养服务

2.1.1 环境安全保障机制

对于7天24小时不间断运作的残疾人士院舍服务，保证环境安全（《服务质素标准》第9条）是服务质量管理的重点工作之一。院舍一般会定期检查和讨论紧急事故应变程序，进行环境安全检查，消防火警演习，维修保养安全设备、院舍设施及车辆等。标准要求非常精细周全，旨在杜绝安全隐患。首先，所有可能对人造成伤害的物品、设施及情况要附上便于残疾人士识别的标签。例如，在洗碗剂瓶身粘贴骷髅标志或“有毒”字样，为健身器材附上详细的使用说明，确保院舍各处保持整洁干燥，地面上有水渍应立即清洁并摆放“小心滑倒”的标牌等。其次，院舍设施如电器、车辆等，都应进行维修保养并记录存档。另外，院舍还要利用宣传及演习等方法确保职员及服务使用者熟知火灾发生应急程序和消防器材位置。这些看似琐碎的细节体现了服务机构对安全的重视程度，也是社署巡查院舍评估其服务质量的重点内容。

2.1.2 跨专业团队协作机制

针对残疾人士的多种需要，院舍服务一般由跨专业团队合作运营。除小型院舍外，一般院舍服务团队包括行政人员、负责护理工作的员工，如护士、保健员或个人护理员等，也包括社工或福利工作员以及其他康复服务专业人员，如职业治疗师或物理治疗师等。针对跨专业团队合作的特点，院舍机构在制定《服务质素标准》细则时就要注重协作性和灵活性，以便于各专业职员根据服务使用者的不同需要发挥其专业所长，提供更为多元有效的服务。例如，关于《服务质素标准》第11条评估服务使用者需要时，服务机构应力图制定能够在个人需要评估和服务规划中促进服务使用者、家属及各专业职员间交流的机制，根据服务使用者当时的情况灵活地采纳各方意见，而不是死板地规定由谁负责评估、如何满足需要及完成的时限。再如，在院舍服务中，职员需要轮班提供24小时服务，这就意味着每班未必有不同专业的职员当值。故此，在制定紧急事故应变机制(《服务质素标准》第9条)时，机构也需要预留一些灵活处理的空间，让不同专业的职员可根据过往和目前服务使用者的情况进行处理，同时，设立指引，使当值职员能够在有需要时得到不同专业职员的协助。

2.1.3 服务对象参与机制

《服务质素标准》的执行重视服务使用者的参与，如要求院舍在显眼位置张贴《服务质素标准》的内容，主动让服务使用者了解该标准的内容及定期向服务使用者收集意见等。社署评估主任在探访院舍时也会访问服务使用者及其家属（如在场）。但是，《服务质素标准》内容复杂，行文风格单一且略显刻板，如何引起服务使用者的兴趣和重视，是促使他们参与服务质量管理的难点。另外，部分残疾人士理解能力欠佳，如何令所有残疾服务使用者正确理解《服务质素标准》的内容也是残疾人服务的重点。为此，服务机构就需要多发挥奇思妙想。例如，某些院舍会利用每日晚餐或午餐时间播放讲解《服务质素标准》的录音，举办相关的问答比赛，或者设立意见收集箱或“民主墙”等，以各种方法鼓励服务使用者提出意见。另外，为了有效宣传《服务质素标准》，职员也可以制作趣味性强、通俗易懂的图文介绍，或以简报的形式向服务使用者个人或小组宣讲，或以海报及宣传单的形式张贴发放。这些做法的目的都是让服务质量能够受到由下自上的群众监督，而不仅仅是由上而下的政府监察。

2.2 残疾人就业服务

2.2.1 重点——职场环境安全与人身健康

早在20世纪50年代香港已经有服务残疾人的庇护工场。到了20世纪80年代，随着辅助就业服务的发展，许多较有能力的残疾人开始尝试在社区工作。在就业服务中，保证残疾人的职业安全健康是一个重要的关注点。不管是在庇护工场还是在社区工作，残疾人的安全和健康都有可能受到威胁。为了达到《服务质素标准》的要求，就业服务需要确保残疾人有安全的生产和工作环境，开展职业病和工伤的预防，以及职业技能的培训，提升残疾人的职业安全健康意识。与院舍类似，工场也会安排火警演习，标识安全通道以及培训紧急疏散的程序。负责辅助就业服务的社工以及专业治疗师需要充分了解社区的工作环境是否有可能给残疾人的安全带来隐患，工作时间是否过长，残疾人的能力是否足够应对工作的要求，工作内容是否会导致职业病或是工伤，工作机构是否为残疾人购买工伤保险等。社署在巡查的时候，也会关注机构是否有一些措施保证残疾人的职业安全健康。

2.2.2 难点——保障残疾人远离职场人身侵犯

一般就业服务的对象有相当一部分是心智障碍人士，由于认知能力有限，他们往往对性有一定的认识，但又一知半解，自我保护意识比较弱。他们在工作中或在社区中有机会接触到许多不同的人，这就存在一定的风险。《服务质素标准》第16条的目的是保护残疾人免受侵犯，它对“侵犯”的内涵和外延作了详细的定义和分类，包括服务使用者间侵犯、职员侵犯服务使用者/职员间侵犯、服务使用者侵犯职员，以及外来人员侵犯服务使用者，其中每一类侵犯都有一套对应的处理指引。在教育和预防方面，许多就业服务机构都会定期为残疾人举办性教育讲座，教授男女生理知识，说明朋友关系和恋人关系的亲密尺度、正确的待人态度、社交技巧、性侵犯的定义和后果、应对性侵犯的方法等。负责辅助就业的辅导员也会与雇主取得沟通，确保残疾人在职场上也得到相应的保障。外出活动时，要尽量避免服务使用者在监控死角停留。男女比例要科学，女服务对象外出时，必须有女职员陪同。

2.2.3 特殊节点——需求评估与个性化服务

在就业服务中，残疾人的需求呈现多样化特征。除了就业方面的训练需求，许多庇护工场的残疾人也面临着年龄老化带来的各种退化和疾病问题。所以，全面的需求评估非常重要。在接案阶段，残疾人会被邀请完成工作能力测试、参与面谈以及接受医务所的身体检查。在所有的程序完成以后，社工、就业导师、护士及中心主任会召开个案会议，讨论就业服务是否可以满足残疾人的需要以及具体的服务计划（一般半年一次），计划的内容包括工作训练、健康照顾和兴趣拓展等。在服务提供期间，社工、就业导师和护士每年会评估服务对象的个别需要，根据服务对象的个别需要修改服务计划，在年末会召开个案会议，评估个别服务进度，同时评估服务计划的实施成果，修正或制定下一年的服务计划。

3.存在的问题与改进方向

作为香港特区社会服务表现监察体系的主要内容，《服务质素标准》及服务评估制度已经在残疾人服务领域中实施超过15年。尽管如此，在实践中，笔者认为该体系还存在着一些关键性的问题需要不断改进，这些问题为我国内地残疾人服务标准化和质量管理体系的发展与完善提供了重要的启示。

3.1 如何平衡行政工作与业务工作

《服务质素标准》的突出特点是要求机构在服务的各个方面作出详细的指引和文字记录。一间仅提供单一服务的机构，与服务相关的程序、表格和指引通常就可以达到上百份，而《服务质素标准》还明确要求对这些文件进行定期的检查和修订。然而，为合理利用有限的公共资源，一般残疾人士服务机构（例如残疾人士宿舍或庇护工场）只聘请一位文员负责行政工作，很多行政工作由前线专业员工负责。这些无疑大大增加了前线专业员工的行政工作量，压缩了他们面对面为服务使用者提供服务的时间，一定程度上有悖于监察体系保证服务质量的目标。而一些希望投入更多时间用于直接服务的员工，则往往对《服务质素标准》产生反感，将其完全视为行政工作去“应付”，很难将标准的精神贯彻到前线工作中。因此，在实施服务质量管理标准化的同时，应该把握好行政和业务的关系，通过电子化等形式简化专业员工的行政工作，并在购买服务时预留足够用于行政支援的资源，减少标准化带来的行政工作对前线服务质量的影响。

3.2 如何保障服务质量监管机制真正发挥效用

《服务质素标准》是否能够有效保证服务质素，很大程度上取决于监察制度的设计和在实际工作中的实施。虽然目前的制度可以令各个机构在架构、政策、程序等方面在书面上达到服务标准化，却并不能保证在具体实践中也达到标准化的服务质量。其中一部分原因在于，社会服务的个性化令服务质量的统一度量存在困难。另外，除突击探访外，自我评估及事前通知的评估探访未必能真实反映机构的服务质量。事前接到社署通知的服务机构，通常可以突击恶补相关文件资料，并用大量的时间培训员工、服务使用者甚至家属回答评估专家的问题，甚至背诵答案，来达到通过评审的目的。故此，社会服务质量管理应采用更为动态的监管机制，增加不定期的评估探访，邀请第三方专家、专业员工或服务使用者加入评估团队，及时和综合地评估服务质量。另外，社署修订《服务质素标准》总则和各服务机构修订细则时，应该多吸纳前线员工的意见，令标准兼具统一性和灵活性，并且更贴近实际服务，不用“死记硬背”，有利用提升服务质量管理的效度。

3.3 通过完善“服务提供”实现服务标准化

纵观四部分的《服务质素标准》，其中关于服务提供方面的内容是最少的，只有第10条和第11条两条标准，其具体的内容主要包括服务的进入、退出以及需要的评估。至于在服务过程中需要遵循哪些规范，《服务质素标准》并没有给出具体的标准。而服务的提供直接关系到服务的质量。究其原因，一方面，前线的服务提供者具体的工作方法往往多元化，很难用统一的标准去规范；另一方面，随着服务使用者需求的不断变化，服务的工作方法也在不断地探索和变化中，很难开发出统一的标准去规范服务。随着服务发展越来越成熟，将来可能会有基于服务提供的共识产生，基于这些共识，应致力于开发提升服务质量的标准，实现服务标准化。

4.《服务质素标准》对内地残疾人服务标准化建设的启示

无论是香港特区的《服务质素标准》还是内地的“标准化”建设，都是希望通过制定一些规范服务的标准来提升服务的质量。事实上，无论是香港还是内地，标准化给服务带来的两难困境是相似的。一方面，服务质量必须通过标准来保证；另一方面，过度标准化的服务也抹杀了服务提供者在服务提供中的创造性和自主性，也给满足服务使用者“个别”的需求造成了障碍。在这方面，香港特区《服务质素标准》的经验在许多地方值得内地借鉴。第一，香港特区政府把《服务质素标准》作为一种自我管理服务的策略，具体标准的制定为服务机构留下了很大的空间，这就使得服务机构的职员也成为自我管理的主体，而不是一个“被管理者”。在内地，通过招标公司制定出来的标准有可能不会充分考虑到服务机构前线服务的特点和需求，这就有可能给服务的管理带来许多不必要的麻烦。第二，香港《服务质素标准》在制定过程中也考虑到保护职员的权利。在香港，员工入职时，其督导需要告知员工，如果对自己不满，可以向督导的上一级领导投诉。这就是一种保护员工权利的政策。西方越来越多的研究表明，在残疾人服务中，员工越是感到被上级尊重，那么他也会更加尊重他的服务对象，这对提升服务质量具有重要的参考意义。对内地的许多残疾人服务机构来说，标准化进程也要考虑到保障员工权利，毕竟这也是今后一段时期需要业界更多关注的重要课题。

[1]社会福利服务统计数字一览.香港社会福利署, 2016, http://www.swd.gov.hk/doc/res_stat/swdfig2016.pdf.

[2]服务表现评估手册.香港社会福利署, 2012年9月,http://www.swd.gov.hk/doc/ngo/Service%20 Performance/092012_chi.pdf.

[3]香港新闻网, 2017年1月11日, http://sc.news.gov.hk/TuniS/www.news.gov.hk/tc/categories/health/html/2017/01/20170111_154057.shtml.

[4]社会福利署回顾2013-2014及2014-2015.香港社会 福 利 署,2015, http://www.swd.gov.hk/doc/annreport/SWD%20Review%202013-15%20(TC%20Chinese).pdf.

The Implementation of the Service Performance Monitoring System in Rehabilitation Services in Hong Kong

CUI Jia-liang, XUN Kang-wei

From 1999, drawing on the overseas experience of service quality assessment, the Hong Kong government established step by step the Service Performance Monitoring System and introduced it to various social welfare services.In rehabilitation services, effective mechanism for service monitoring is especially significant to ensure the quality of social services delivered to people with disability, as some of them may have difficulties in expressing their needs.This paper presents the features of service performance monitoring in Hong Kong, particularly focusing on the design of 'Service Quality Standards' and assessment methods.Furthermore, reflecting on the authors' years of practices in accommodation and employment services for people with disability, the paper also examines the emphases and problems in implementing Service Performance Monitoring System in rehabilitation services, with the aim of informing the development and improvement of the social service quality management in mainland China to ensure and enhance the quality of social services for people with disability.

Rehabilitation services; Service performance monitoring; Service Quality Standards; Hong Kong

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0022-06

崔佳良 博士研究生 香港及澳洲注册社工；研究方向：康复服务精神健康