韩国残疾人社会服务标准体系研究

金用得金炳彻

韩国残疾人社会服务标准体系研究

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本文对韩国残疾人社会服务标准体系进行研究，首先介绍了韩国残疾人口概况以及残疾人普惠性和特惠性社会保障政策，继而从宏观和微观两个层面入手研究韩国残疾人社会服务标准体系。宏观层面包括服务现状、发展过程及运行机制；微观层面包括对残疾人传统居住机构、残疾人福利院、残疾人活动支持领域的评估标准。残疾人服务始于隔离保护模式，经过社区支持模式，现发展为以残疾人为中心模式，目前三种服务模式依然并存。这种变化反映出政府和社会对残疾人认识和观念的变化，使韩国残疾人社会服务标准在宏观服务制度和微观服务指标上都表现出新旧变化的紧张局面，呈现为“变化与紧张的服务标准”。

残疾人社会服务；服务标准；服务评价指标；韩国

前言

残疾人社会服务标准体系（service standards）是由残疾人社会服务的内容构成、各内容之间的关系、服务评价指标等组成的国家体系。本文主要从以下四个方面展开，对韩国残疾人社会服务标准体系进行研究：一是韩国残疾人口概况；二是残疾人普惠性和特惠性社会保障政策；三是残疾人社会服务标准的宏观领域，包括服务现状、发展过程和运行机制；四是残疾人社会服务标准的微观领域，即传统居住机构、残疾人福利院、活动支持服务等的服务评价标准。

1.韩国残疾人口概况

自1988年11月起，韩国开始实行全国残疾人登记制度，登记的残疾人（也称为持证残疾人）可以享受国家社会保障政策。登记流程为：申请人首先在居住地社区服务中心提出申请，然后去相关医院接受诊断，医院随后将诊断记录发送到政府的残疾审核中心（该中心由国民年金公团受托参与政府运营），残疾审核中心根据医院的诊断记录判定残疾类型和等级，并将结果通知社区服务中心，社区服务中心再将记载残疾类型和残疾等级的残疾证发给申请人。残疾证是享有国民基础生活保障、残疾人年金、残疾人社会服务和残疾人雇佣义务等服务的资格凭证。

作者单位：1 圣公会大学社会福利学科 首尔 152-716
2中国人民大学劳动人事学院 北京 100872

截至2016年12月，韩国残疾人口有2511051人，占韩国人口总数的5%，其中65岁以上的占43%，46—64岁的占37%，45岁以下的占20%。在45岁以下的残疾人中，比例最大的是发育残疾（即智力障碍和自闭症障碍），占45岁以下残疾人总数的34%。韩国残疾人共分为15类，分别为肢体残疾、脑病变残疾、视力残疾、听力残疾、言语残疾、智力残疾、自闭症残疾、精神残疾、肾病残疾、心脏残疾、呼吸器官残疾、肝残疾、面部残疾、肠瘘尿瘘残疾及癫痫病。人数最多的为肢体残疾，占残疾人总数的50.46%，其次为听力残疾和视力残疾，分别占10.83%和10.07%。

2.残疾人的社会保障政策

残疾人的社会保障政策分为以全体公民为对象的普惠性社会保障政策和残疾人独享的特惠性社会保障政策。

2.1 普惠性社会保障政策

普惠性社会保障政策包括国民年金、健康保险、雇佣保险和工伤保险，称为四大社会保险制度，即国民通过缴付劳动收入或财产收入的保险费用，在发生收入损失、疾病、失业或工伤事故时根据所缴付的保险费得到相应的帮助。如果不能得到适当的四大社会保险保障，则执行基本生活保障制度，即根据家庭特征或情况，提供生活费、医疗费、住房费及教育费等。此外，针对低收入人群，以低于市场价位的租金提供廉租住房。为了支持65岁以上老人的生活，为低收入老人提供基础年金。

近年来，普惠性社会保障制度中社会服务比重大幅扩大。无论家庭收入水平的高低，政府为所有上日托中心或幼儿园的幼儿提供保育费，为不去日托中心或幼儿园而在家养育的幼儿家庭提供家庭养育津贴。65岁以上的老人如存在一定程度的失能，则可以享受老人疗养院和日间照料等服务，居家老人可得到访问疗养、访问护理、访问洗浴等服务。虽达不到接受老人疗养服务的程度但需要照看服务时，可以提供老人照看综合服务和老人照看基本服务等。通过全国464个社会福利院，为所有有社会服务需求的社区居民提供保护、居家福利和教育培训等服务。

2.2 残疾人特惠性社会保障政策

所有残疾人不得被排除在普惠性社会保障政策之外，持证残疾人可通过国民年金、健康保险、雇佣保险、工伤保险等社会保险制度得到支持。除此之外，很多因残疾导致收入受限的持证残疾人，可得到基础生活保障制度的支持。通过永久性出租住房或国民租赁住房，得到低价住房。未满5岁的残疾儿童可接受保育服务，学龄期残疾少年儿童可以像非残疾同龄人一样上小学、中学和高中。65岁以上的老人可接受老人疗养服务。但持证残疾人仅依靠普惠性社会保障政策往往无法维持适当的生活，对此韩国政府还推行残疾人特惠性社会保障政策，主要包括经济支持、医疗支持、教育支持、就业支持及社会服务等。

经济支持包括为18周岁以上、收入达不到最低标准的重度残疾人提供残疾人年金，为18周岁以上、领取基本生活保障和非补给贫困层的轻度残疾人提供残疾补贴，为未满18周岁、领取基本生活保障和非补给的所有贫困残疾儿童提供残疾补贴等。另外，为持证残疾人减免汽车税、遗产税、通讯费、交通费和公共设施使用费等费用。

医疗支持制度为领取基本生活保障和非补给的贫困残疾人提供医疗费自费部分的支持。参保健康保险中的残疾人可得到保险费的减免，享受健康保险或基本生活保障制度的医疗补贴的残疾人还可得到辅助器具。

教育支持制度支援残疾学生到特教学校或普通学校特教班学习，上大学后可得到残疾大学生辅助人员的支持。

就业支持包括非常有代表性的残疾人义务雇佣制度，即每雇用50名以上员工，雇主必须义务雇用3%的残疾人，雇用100名以上员工的单位如未达到义务雇用率，需缴纳未履行义务费用，以此保障残疾人的就业机会。此外，政府还为残疾人标准化工作场所运营、残疾人就业岗位提供支持。

社会服务制度是除收入保障、医疗、教育、就业、住房等之外的服务，包括保健福祉部实施的照看、咨询、自立支持等以实物形式提供的对个人的服务（ personal social services）。

3.残疾人社会服务标准的宏观领域：服务现状、发展过程和运行机制

3.1 服务现状

残疾人社会服务由促进残疾人参与社会活动而提供支持的各种服务构成，主要由机构居住、社区康复、职业康复及福利券（Voucher）服务（活动支持服务、发育康复服务）等构成（见表1）。

表1 残疾人社会服务现状

3.1.1 机构居住服务。传统的残疾人机构居住服务始于20世纪50年代，主要目的是保护战争孤儿。随着战争孤儿长大成人离开居住机构，70年代起很多机构变成了残疾人居住机构，多数是大型机构。80年代开始，政府正式为机构服务提供支持。传统的居住机构平均有40人使用，大型机构占多数。90年代开始建立短期居住机构与集体生活家庭，在社区住宅区运营，居住人数规模较小。2011年修订的《残疾人福利法》将新建机构居住人数限制在30人以下。残疾人居住机构分为不同残疾类型的居住机构、重度残疾人居住机构、残疾婴幼儿居住机构等，传统的居住机构以领取基本生活保障者或无家庭者为多，其中，一级、二级残疾人可以到重度残疾人居住机构，按残疾类型划分的居住机构和残疾婴幼儿居住机构则对残疾程度没有限制[1]，且无论收入多少，都可利用短期居住机构和集体生活家庭，对残疾程度也没有限制。

3.1.2 社区康复服务。为居住在社区或家庭的残疾人提供从日常生活支持到专业康复等各种服务。截至2016年12月，全国共有231个残疾人福利院，每个福利院约有30名工作人员，属大规模具有代表性的社区康复服务机构。残疾人福利院包括1个脑瘫福利院、6个听力言语残疾人福利院、14个视力残疾人福利院、5个肢体残疾人福利院等，202个残疾人综合福利院。残疾人福利院为从儿童到成人的所有年龄段残疾人提供咨询、日常生活支持、康复、教育、职业支持、权益支持等综合性服务。全国共有663个日间照料机构，机构的工作人员平均为3.8名。日间照料机构主要为重度智力残疾人或自闭症者提供服务，从上午9点到晚上9点负责日间的照顾与支持[1]。

3.1.3 职业康复服务。为在一般劳动市场上难以就业的重度残疾人提供就业机会，由保健福祉部负责。提供服务的机构主要有劳动机构、庇护工场、职业适应培训机构等。截至2016年12月，韩国63个劳动机构聘用了2762名残疾人，516个庇护工场聘用了14335名残疾人。通常在庇护工场就业的残疾人比在劳动机构就业的残疾人残疾程度更严重，以重度智力残疾人和发育残疾人占多数。职业适应培训机构是为了防止不适用最低工资制度的重度残疾人从工作机会中被排除。根据具体的运营标准，在残疾人劳动机构工作的残疾人中，一至三级残疾人比重超过60%；在庇护工场工作的残疾人中，一至三级残疾人比重超过80%；在职业适应培训机构工作的残疾人均为一至三级残疾，其中发育残疾人的比例超过80%[1]。

3.1.4 福利券服务。近年来，残疾人福利券服务（活动支持服务、发育康复服务）呈不断扩大的趋势。残疾等级为一至三级的持证残疾人可以申请活动支持服务，并根据公认调查赋予服务等级，而不根据家庭收入限制服务资格，但费用交纳有差别[2]。服务由指定的自立生活中心、残疾人福利院、社区自立中心等提供。其中，自立生活中心于2000年在韩国正式运营，是残疾人成为服务主体并为残疾人提供权益保护、咨询、活动助理等服务的组织。根据国民年金公团的内部资料，截至2016年12月，140多家自立生活中心被指定为活动支持服务提供机构，提供活动助理服务。发育康复服务为未满18岁的残疾儿童提供服务，仅局限于家庭收入低于全国家庭平均收入150%以下的残疾儿童，根据家庭收入不同缴纳不同费用[3]。地方政府指定服务提供机构，目前已有1800个服务机构，由非营利性社会福利院和个体户等构成，每个机构的用户数在28名左右，小型机构占多数。

3.2 发展过程

近几十年来，残疾人社会服务在全世界呈现共同的发展趋势，其中心从机构居住服务转移到居家支持服务，居住环境也从与社区分离的大型机构转移到社区的家庭型机构。此外，残疾的社会模式强调社会责任和残疾人自主决定，因此自立生活模式的影响力不断加强。在韩国，这种变化显而易见，从发展角度来看，残疾人社会服务变化可分为三个阶段[4]。

第一阶段，20世纪70—80年代以寄宿机构或生活机构服务为主。20世纪70年代，很多战争孤儿机构被改造为残疾人机构。1988年为召开汉城奥运会，残疾人机构大规模搬往城郊并进行了扩建，多数大型居住机构在这个时期建成，目前仍在运营。此阶段服务目的是“为了不使残疾人成为其他人的负担，在与社区隔离的空间保护好”。

第二阶段，20世纪80—90年代以接待机构或社区康复机构服务为主。当时，国际上对残疾人权益的关注度有所提高，受国际影响，韩国也开始建立残疾人服务机构，并委托非营利性私营机构运营。80年代主要是建设残疾人福利院等大型机构，90年代则集中扩建了残疾人福利院。90年代中期开始，引进了日托照料机构、集体生活家庭、短期照料机构等小型社区机构。集体生活家庭和短期照料机构最初归类为残疾人社区生活康复机构，到2011年修订《残疾人福利法》时，考虑到二者属于社区里的“居住为目的的机构”，改为居住机构。此阶段服务目的是“使残疾人通过专家适当的治疗、教育、培训及康复，能够在社区生活”。

第三个阶段，21世纪初以扩大的自立生活和用户选择方式为主的服务。此阶段韩国受残疾的社会模式和自立生活运动影响，残疾人服务需求的呼声越来越高，一方面建立了残疾人运营的自立生活中心，另一方面引进了支持残疾人自立生活的活动助理制度。2005年前后建立自立生活中心与福利券服务模式，2010年后制订了关于残疾人活动支持的法律，活动助理制度扩大为残疾人活动支持制度，是残疾人服务领域中预算最大的核心制度。

综上所述，过去40年韩国残疾人社会服务的发展具有两大特征[4]。首先，与其他国家相比，最显著的特点是服务的扩展速度非常快，残疾人主导服务的模式也在迅速改变。其次，在如此快速变化的过程中，各阶段的服务模式呈现共存的状态，即虽然强调自立生活的残疾人运动组织持续提出侵犯人权的问题，但20世纪70年代的大型机构仍在运营；80—90年代以专家为中心的残疾人福利院在规模方面仍主导着社区残疾人福利服务；不过近期，以残疾人为中心的自立生活中心取得了显著的发展。

3.3 运行机制

3.3.1 服务模式。对应上述残疾人社会服务发展的三个阶段，其服务模式依次是隔离保护模式、社区支持模式、以残疾人为中心模式。目前，呈现出对三个阶段的模式进行制度整合的趋势。2011年修订的《残疾人福利法》中规定，新建的残疾人居住机构定员不得超过30人，实现从大型机构居住为主过渡到社区小型机构居住为主[3]；其次，保健福祉部主导的残疾人福利项目增加了权益保护职能及残疾人福利院职能，包括《残疾人歧视禁止法》中的“遵守运动、权利侵害纠正、人权拥护及法律支持”等[5]，这可看作是在第二阶段模式的基础上补充了第三阶段模式的职能。

3.3.2 财政分配，即中央政府和地方政府如何分担服务成本。中央政府和地方政府配合分担所需费用，地方转移不提供额外的国家补贴。2005年，韩国中央政府向地方政府转移了部分权限，其中包含了许多残疾人服务。转移到地方政府运营的服务由地方政府负责运营与筹资成本，以前由中央政府缴纳的服务预算中的分权划拨税也转移到地方，由地方政府负责缴纳。随着分权划拨税额提高到每年3%，且服务供给迅速扩大，地方政府正在面临预算短缺。

3.3.3 财政支持。财政支持方式分两种，一种是残疾人社会服务所需费用由政府统筹转移给服务提供机构，该种模式是服务机构选择用户；另一种是用户支持方式，个人接受机构服务后，利用福利券支付费用，该种模式是用户选择服务机构。

3.3.4 运营主体。需要区分政府是直接提供服务还是仅委托非营利组织，或者是不仅委托非营利组织而且还委托营利组织。当强调服务的公共性时，政府往往直接运营或委托非营利组织，如果强调服务的灵活性，则往往会委托营利组织或个体经营者。

3.3.5 质量评估主体。各个国家的残疾人社会服务质量评估主体都不相同，一些国家由国家质量管理人员负责所有社会服务的评价，还有一些国家则由质量管理主体按领域负责。韩国社会服务的质量评估主体也各不相同，但近年来讨论将统一对儿童、残疾人和老人照料等服务进行质量评估。

根据上述五个标准，韩国主要的残疾人服务机构运行机制呈现出多元化。服务机构由于起源的服务模式不同，财政分配和财政支持方式也随之不同。

4.残疾人社会服务标准的微观领域：服务评价指标体系

4.1 社会福利服务评价体系和残疾人服务评价

在韩国，残疾人社会服务标准通过服务评估制度的评估指标具体体现，评估制度主要依据《社会福利工作法》执行，该法涵盖了儿童、残疾人、老年人等各个领域的传统社会福利服务，规定保健福祉部长官和市道知事每三年至少要评估一次社会福利机构，并公布评估结果。因此残疾人居住机构、残疾人社区康复机构和残疾人职业康复机构等以三年为周期接受政府评估。

除《社会福利工作法》外，社会服务评估大致可分为四个领域。首先是幼儿园等婴幼儿保育服务领域。《婴幼儿保育法》规定保育机构以三年为周期接受评估认证。第二是老人照料机构、居家老人访问服务等老人照料服务领域。根据《老人长期护理保险法》规定，对用户满意度、服务提供过程、人员专业性、机构环境等进行评价，并将结果公布在实施老人照料服务的健康保险公团的主页。第三是通过社会服务福利券提供服务的领域。根据社会服务利用与管理福利券的相关法律规定，保健福祉部长官决定并运用质量标准，每三年至少进行一次质量评估。第四是残疾人活动支持服务领域。残疾人活动支持服务虽然通过福利券提供服务，但其服务规模非常庞大，通过相关法律运行。残疾人活动支持服务所需的费用由中央政府的财政补贴和地方政府资金筹资，但包括用户的资格审核在内的服务则委托国民年金公团负责。因此，关于残疾人活动支持的法律规定国民年金公团对用户的满足度、提供过程、人力的专业性和设施环境等进行评估。

残疾人服务领域的评估与社会福利服务评估体系一起运行，残疾人居住机构、社区康复机构和职业康复机构均根据《社会福利工作法》以三年为周期进行一次评估。截至2016年，由保健福祉部委托韩国社会福利协议会执行服务评估，从2017年开始转移到保健福祉部下属公共机构之一的韩国社会保障信息院执行。残疾人活动支持服务依据残疾人活动支持的相关法律，由国民年金公团受托业务执行评估。

4.2 主要服务评价指标

传统的残疾人居住机构、集体生活家庭和短期保护机构等小型居住机构、残疾人福利院等社区康复机构、劳动机构等职业康复机构、活动支持机构等福利券服务机构承担的服务角色各不相同，各服务领域都有自己的评估指标。本文主要考察了在残疾人社会服务领域中大规模并具有代表性的传统居住机构领域、残疾人福利院领域、残疾人活动支持领域的评估指标。

4.2.1 传统的残疾人居住机构评估指标。除了小规模的集体生活家庭与短期居住机构，传统的居住机构包括不同残疾类型的居住机构、重度残疾人居住机构和残疾婴幼儿居住机构等。传统的居住机构主要为领取基本生活保障者或没有家人的人提供服务，重度残疾人居住机构要求入住的残疾人残疾等级不低于二级，其他居住机构则是面向所有持证残疾人。传统的残疾人居住机构评估指标（不适用于残疾婴幼儿机构）由设施和环境（15分，6个指标）、财务和组织运营（15分，6个指标）、人力资源管理（20分，9个指标）、项目和服务（30分，11个指标）、用户权限（10分，5个指标）、社区关系（10分，4个指标）等6个领域41个指标构成，共计100分[6]（见表2）。

4.2.2 残疾人福利院评估指标。残疾人福利院虽然是一种社区康复机构，但与其他类型的社区康复机构相比，其规模大且在全国范围内分布均匀，因此可视为代表性的社区康复机构。残疾人福利院评估指标（不包括针对视力残疾人的另行指标）由设施和环境（5分，4个指标）、财务和组织运营（10分，5个指标）、人力资源管理（15分，11个指标）、项目和服务（45分，16个指标）、用户权限（10分，5个指标）、社区关系（15分，6个指标）等6个领域47个指标构成，共计100分[7]（见表3）。

4.2.3 残疾人活动支持服务评估指标。残疾人活动支持服务通过评估残疾程度确定服务量，并通过电子福利券向用户提供补贴，随后用户使用福利券，选择服务机构并接受服务。残疾人活动

支持服务评估指标由机构运营和人力专业性（27分，9个指标）、服务提供过程及内容（44分，10个指标）、机构运营改善（23分，5个指标）、评估人员综合意见（6分，3个指标）等4个领域27个评估指标构成，共计100分[8]（见表4）。根据该评估指标，服务提供机构首先拟写自评报告并提交给评估机构即国民年金公团，由国民年金公团任命的评估委员会访问机构，确认自我评估结果。

表3 残疾人福利院评估指标的构成

通过比较三个领域设施的评估指标特征得知，传统的居住机构比其他领域强调生活空间的个性化和充分性，同时强调保障用户的权利。在残疾人福利院的评估指标中，关于项目和服务领域的比重很高。对特性化项目的单独评估表明残疾人福利院的功能各有不同。与其他领域的指标不同，活动支持服务评价指标的特点是将用户满意度调查设为15分并单独进行，且评估指标不包括社区关系，与通过福利券的用户选择有关。

从评估指标的角度看残疾人服务的标准，人力的专业性、服务程序的合理性等涉及所有领域。外部资源的调动或社区关系在残疾人福利院受到重视，但活动支持服务则没有相关的指标。在居住机构指标中，由于大型居住机构发生人权问题的风险较大，因此小规模化和人权相关指标受到重视。在残疾人福利院，服务过程在项目领域中占很高比例，说明它比其他领域更加强调专业性。在活动支持服务中，最强调专业人员和活动支持人力的管理以及用户的满意度。

表4 残疾人活动支持服务评估指标的构成

小结

所有社会制度都反映着社会的思想和理念。残疾人政策也是社会对残疾人认识的结果，尤其对残疾人服务领域的影响更直接、更深远。将接受服务的残疾人视为保护对象、培训对象或自立与自主决定的不同主体类型，其随之的服务形式与内容则完全不同。从20世纪70年代到80年代初期，残疾人被看作是保护与隔离的对象，以大型居住机构为中心扩大了服务。从80年代末到90年代，强调通过专家适当支持和培训残疾人在社区生活，社区的康复机构得到重点扩大。进入21世纪后，残疾人通过自立生活运动强调了自主决定的自立，福利券方式的活动支持服务也大幅扩大。由于这些变化，残疾人服务制度在整个制度层面和各项制度内部层面都发生了改变。从残疾人服务整体来看，残疾人运动要求扩大对活动的支持，并要求废除居住机构。但是，专家主导的残疾人福利院对这种局势变化不敏感，无法提供残疾人需要的实际服务。

在各项服务的内部层面，居住机构强调居住空间的适当性，并同时重视对自立的支持、人权保障等焦点问题。居住机构评估指标所包含的社会统筹支持、自立生活支持、小规模化的业绩等与居住机构的原有功能评估指标有一定距离。残疾人福利院在项目与服务过程及程序中强调专业性，同时包含了用户的人权保障、用户的权益拥护等指标。活动支持服务也强调用户的满足与选择，同时包含了负责人员的专业性、活动支持人力的专业性等指标，从而能够缓解残疾人需求与提供专家支持为主的福利院之间的紧张局面。

总之，残疾人社会服务标准呈现出“变化与紧张”态势。残疾人服务始于隔离保护模式，经过社区支持模式，发展为以残疾人为中心模式，主导服务理念的竞争促成服务标准呈现减少隔离保护因素，加强残疾人为中心因素的变化趋势。这种变化反映出政府和社会对残疾人认识和观念的变化，使韩国残疾人社会服务标准在宏观服务制度和微观服务指标上都表现出新旧变化的紧张局面，呈现为“变化与紧张的服务标准”。

表4 残疾人活动支持服务评估指标的构成（续表）

[1]保健福祉部.残疾人福利设施项目指南，2017b.

[2]保健福祉部.福利服务指南，2017c.

[3]李万宇，金恩彪.残疾人居住设施的小规模化政策的改善方案.国会立法调查部门，2017.

[4]金永德.社区中心的残疾人服务政策的焦点与课题.社会服务研究，6(2): 1—28.

[5]金永德，金美玉，徐宰琼，张正恩，朴瑟基.残疾人福利院的发育残疾人权益拥护实践的指引开发.韩国残疾人福利院协会，2014.

[6]韩国社会福利协议会.2016年残疾人居住设施评估指标说明会资料集，2015.

[7]韩国社会福利协议会.2017年社会福利设施评估指标：残疾人福利院评估指标说明会资料集，2016.

[8]国民年金公团.2017年残疾人活动支持机构评估手册，2017.

Service Standard for Persons with Disabilities in South Korea

KIM, Yong Deug KIM, Byung Cheol

This paper focuses on the research of Korean disabled social service standard system, firstly, it introduces the general situation of persons with disabilities in Korea and the policy of inclusive and preferential social security for them, and then to study Korean disabled social service standard system from the macro and micro level.The macro level includes service status, development process and operation mechanism.The micro level includes evaluation standards for disabled traditional residential institutions, disabled welfare homes and disabled activities support areas.The service for persons with disabilities begins with the mode of isolation and protection.Through community support, it develops into the mode of persons with disabilities as the center, but the three modes of service still coexist.This change reflects on the understanding and the change of the idea of government and society, so that South Korea disabled social service standards in the macro service system and micro service indicators show the tension changing, is a "standard of service changes and tension".

Service for Persons with Disabilities; Service Standard; Service Assessment Indicators; South Korea

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0028-10

金用得 教授；研究方向：残疾人福利，社会服务

金炳彻 副教授；研究方向：残疾人福利，老年人福利