美国佛蒙特州融合就业的发展历程

[美]布莱恩·达格（著） 李 超（译）

美国佛蒙特州融合就业的发展历程

[美]布莱恩·达格（著） 李 超（译）

本文概述了美国佛蒙特州如何将智力与发展性障碍者由隔离性庇护就业转向社区融合就业。1980年，佛蒙特州推出了支持性就业示范项目，随后在全州范围内复制和推广。2002年，该州最后一间庇护工场也成功转型为社区融合就业。文章探讨了推动庇护工场转向社区融合就业服务所需要的政策变化、培训及文化转向等，并考察了服务现状和未来的目标。

社区融合就业；庇护工场；智力与发展性障碍

1.庇护工场

20世纪五六十年代的美国，针对智力与发展性障碍者的庇护工场甚嚣尘上。那时，残障者家庭只能选择把大龄智力与发展性障碍的子女安置到机构里或在家庭中照护。庇护工场之所以受到残障者家庭的欢迎，是因为父母认为子女在那里很安全，并且有事可做。庇护工场是一种隔离场所，里面的残障工人拿基于生产效率的计件工资，而非计时工资，通常远低于国家的最低小时工资。工场工作由外部的公司根据合约提供，与整个社区关联不大[1，2]。虽然庇护工场会提供旨在促进就业的职业培训，但很少有残障者能离开庇护工场到社区工作，他们通常会留在庇护工场多年[3]。根据墨菲和里根的研究[2]，庇护工场模式不过是在让自己长盛不衰，它加剧了社区排斥和对残障者的专业控制，其持久性令人瞩目。

在美国，由于缺乏社区融合就业服务，庇护工场作为针对智力与发展性障碍者的主要就业服务场所得以持续蓬勃发展。2013年社区融合研究所的报告显示，美国境内庇护工场的数量一直有增无减，社区融合就业总量增长却较为平稳。据美国国家残疾人事务委员会[4]判断，大约有42万发展性障碍者在隔离性的庇护工场里挣着低于最低工资标准的报酬。在美国，大约75%的发展性障碍者在庇护工场或非工作项目里接受服务，仅有25%进入社区支持性就业项目[5]。隔离性庇护工场的扩张，极大地阻碍了残疾人融入社区。

2.美国国家政策和财政资助的转变

最近，美国联邦政府的政策和财政资助有所转变，从而改变了庇护性就业的方向和前景。美国司法部判定罗得岛州未能给智力与发展性障碍者在最具接纳性的环境里提供服务，而以庇护工场和日间项目的形式把学生放进学校转衔项目的做法违反了《美国残疾人法》，结束了一场具有里程碑意义的纠纷。司法部颁布的这项核准令，确保罗得岛州正在接受服务、要被转介或有进入庇护工场及日间机构风险的智力与发展性障碍者将目标转向社区融合[6]。

2014年，为残障服务提供资金支持的联邦医疗保险和医疗补助服务中心[7]，授权要求医疗救助资助的服务被整合到更广泛的社区服务中，包括在竞争性的融合场所寻找就业和工作机会。这一政策，给庇护工场的提供者5年时间转型服务。

2016年，美国劳工部残疾人就业政策办公室设立了提升残障者竞争性融合就业顾问委员会。该委员会致力于增加智力与发展性障碍者竞争性的融合就业机会。委员会要求确保竞争性的融合就业成为智力与发展性障碍者就业的首选，这就提高了就业参与率，显著减少了隔离性的工作和非工作项目，以及对支付最低工资的认证[8]。

3.佛蒙特州政策的价值观和哲学

多年前，美国的农业小州佛蒙特州，在发展性障碍者的社区融合方面反而成了先锋。2002年，为了支持竞争性的社区融合就业形式，佛蒙特州关闭了最后一间为发展性障碍者开办的庇护工场。这一过程始于1980年的全国首批支持性就业示范项目。支持性就业是指在竞争性工资的情况下，帮助最重度的残障者获得和保有社区融合就业机会。在工作教练或就业顾问的支持下，支持性就业能促使残障者参与社区的各类工作。由工作教练为残障者提供建议和系统性培训，直到其掌握该项工作，然后工作教练就尽可能地逐步退出[9]。

佛蒙特州和佛蒙特州立大学的几位关键人士都受到“残障者理应和其他人一样成为社区的一部分而非被机构化或隔离”这一强烈的价值观和哲学的驱使。1980年的美国支持性就业示范项目，被称作“转衔项目”，始于佛蒙特州巴里的一个庇护工场。这一项目从庇护工场招募工人参加示范项目开始，项目工作人员在服务机构就业教练的支持和培训下，为残障工人找寻依托社区的就业机会。该项目负责人回忆称，在示范项目之前，庇护工场工作人员比例在1:10。很多该项目的参与者表现出难以解决的行为问题，大部分人都单独待在一个大房间里，度过一天的大部分时间。转衔项目花了3至4年的时间，成功将大约70人从庇护场所转移到社区融合就业。这一示范项目的成功，使得社区融合就业模式在全州范围内得以复制推广[10]。

4.领导力与协作

支持性就业之所以能在全州范围内复制和实施，是因为州政府相关部门和佛蒙特州立大学的有效领导与协作。20世纪80年代中期，佛蒙特州协同佛蒙特州立大学，获得了联邦政府的为期5年的 “系统改变”资助项目，用来扩大全州的支持性就业。“系统改变”项目是州职业康复部门、发展性障碍服务部门和佛蒙特州立大学残疾与社区融合中心协同努力的结果。佛蒙特州立大学在项目资助期间负责提供培训和技术援助，而联邦资助结束后，州政府将继续为培训和技术援助提供资金支持。持续性的培训与援助是该项目长期坚持并取得成功的关键。州政府的其他部门也纷纷承诺，联邦拨款结束后将继续资助支持性就业的工作人员，确保了所有政府部门都在社区融合就业上抱有强烈的政治信心。

佛蒙特州的14个县都实施了支持性就业项目。佛蒙特州还与14个私人的、非营利的社区发展残障服务提供者直接签约，以使他们在所属区域内为残障者提供所需的支持服务。该网络通过佛蒙特州医疗救助之家和社区内的服务豁免，来提供融合性的就业服务。州职业康复部门的资金，通过支持基础建设（如岗位开发和就业培训）来资助补充医疗救助。由于职业康复为评估、岗位开发和培训提供了前期支持，而医疗救助豁免资金则提供了更为长期的资助，从而为智力与发展性障碍者提供了他们最需要的就业支持。佛蒙特州仅资助个人的、融合性的社区就业。州政府明确了在庇护工场角色转换期间，对残障者集中工作模式限制使用医疗救助资金。1999年，州政策开始限制残障者进入庇护工场。2002年，州政策对他们进入庇护工场的工作小组也开始限制。2005年，州政府不再为庇护工场提供任何资助。2008年，残疾人集中工作模式也无法得到资助了。一位州政府官员评论说：“我们决定资助我们认可的项目，而不资助我们不认可的项目，这真的产生了巨大的差异。”

佛蒙特州支持性就业项目，提供的是全方位的服务，推动残疾人进入并在竞争性就业中获得成功，其中也包括自我雇佣的形式。这些服务的开发基于这样的哲学，如果能正确提供支持，每个人都有能力和就业潜力。佛蒙特州在推动劳动者全面融合就业的过程中，以人为本实施规划，促进了创造性就业的发展，实行有意义的工作匹配，提供系统性的指导、辅助技术和自然支持等。由于该州地域小的特性，允许14个支持就业协调者定期会晤。州政府和大学里的项目官员也会出席会议，这有助于提供一致性服务和跟踪当前的最佳实践案例。

5.佛蒙特州的就业率

目前，和全美国19%的平均就业率相比，佛蒙特州智力与发展性障碍者的就业率达到了44%[11]，尽管佛蒙特州内机构的就业安置率高达80%。佛蒙特州的支持性就业服务，在全国也是名列前茅[12]。在2013财政年度，州内发展残疾系统服务人数超过2700人，其中1142人实现了就业。支持性就业是一项不错的投资，为所有佛蒙特人积累了可观的财政和社会回报。据估计，接受支持性就业服务的智力与发展性障碍者，共获得了大约380万美元的工资收入。作为挣工资的人，他们又可以通过购物、纳税和降低政府福利支出，对经济发展有所回报。2014年，一项针对佛蒙特州智力与发展性障碍者的调查显示，97%的受访者表示喜欢他们工作的地方，97%的受访者表示他们的工作是重要的，98%的人认为一起工作的同事很尊重他们，还有46%的人希望工作时间再长一些。对于无业人员的调查则显示，62%的人希望得到一份工作[13]。

自1980年的首个支持性就业示范项目实施以来，智力与发展性障碍者的融合就业一直在稳步增加。随着障碍者在社区里陆续实现了就业或者参与其他社区服务，庇护工场相继关闭。2002年，随着佛蒙特州最后一个庇护工场关闭，该州一举成为美国第一个没有庇护性工作的州。前佛蒙特州参议员吉姆·杰福兹（Jim Jeffords）指出：“佛蒙特州的工作中心结束了那段历史，希望我们的做法能够鼓励其他各州效仿，为营造一个所有人都能肩并肩工作的场所而努力。”

庇护工场转变的过程绝不轻松。由于有35年的历史和传统，在转换最后一个庇护工场时，面临重大的困难和重重障碍。例如不同类型的家庭有不同的历史、文化、价值观、哲学理念以及父母对于子女及其社区融入的期望，各类冲突和难题陆续显现。最初，有人担忧安全和相容性、在社区里被剥削和失去友谊等问题，而其他人则欢迎和期待在社区里的完全融入。尽管年轻一代的家庭对社区融合充满期待，但对于那些坚守庇护工场模式的家庭，接受改变很不容易。尽管如此，服务机构还是成功转型了服务，残障参与者及其家庭，由于能保持社会交往和在社区找到他们能接受的工作，对最终的转换也还是满意的[14]。

6. 新方向

作为第一个成功转型庇护工场的州，佛蒙特州为其他希望转型的州提供了示范和素材。该州已经接待了无数来此研究支持性就业模式及其价值观的参观者。有关佛蒙特州庇护工场转型的报道，引发了其他州对佛蒙特州工作进展的探究。基于这一点，2007年，佛蒙特州立大学残疾与社区融合中心联合佛蒙特支持性就业优先协会（Association of People Supporting Employment First/ APSE）举办了首届佛蒙特州庇护工场转型讲习会[15]，来总结庇护工场系统改变的历史和演变过程。根据需求，讲习会每两年举办一届，现在已举办了五届，邀请了来自全国的各类演讲者和报告人。来自美国39个州和加拿大的代表大约400人参加了该活动，旨在设计审视政策变化、培训和文化转变（culture-shift）等问题，以促进从庇护工场到社区融合的就业服务转型。

作为2017年的创新政策，佛蒙特州受到了“零点计划”（Zero Project）的国际认可。“零点计划”将佛蒙特州支持性就业项目认定为“是创新、有影响力及可转移性领域里的典范，佛蒙特州支持性就业项目的出众之处在于，通过提供全州范围内的全方位服务，促进残障者进入并成功实现融合性竞争性就业，它有助于发展性障碍者从庇护性就业场所向更为包容性的就业的转变”[16]。

从依托机构设施的就业到社区融合的就业服务理念的转变，也转移了人们的精力和资源。由于佛蒙特州不再有隔离性就业，就培育出了其他的机会。一个正在出现的趋势就是，智力与发展性障碍者可以选择进入大学或学院学习。2010年，美国教育部利用联邦资金资助了智力与发展性障碍者的转衔和高等教育项目，政府把资助金分给了27所学院，以促使创建和扩大针对智力残疾人的高质量的、融合模式下的综合转衔和高等教育项目。佛蒙特州立大学正是获得资助的单位之一，大学在两个校区开发了佛蒙特州思维学院（Think College Vermont）项目。该项目是针对智力与发展性障碍者寻求大学体验和职业路径的创新性、包容性、学术性、社会及职业性的项目。参与者要获得有12学分的学院学习文凭，项目内容包括学术扩展、社交和娱乐活动、独立生活和自我倡导技能以及工作体验和职业技能等。为了帮助残障者获得包容性的、有支持的大学体验，项目把以学生为本的规划、学术指导和同伴导师等融合在一起。同伴导师是指那些在校的本科生，他们为残障者提供一对一的支持。导师则提供学术、社交和职业上的种种支持。当前，佛蒙特州立大学有13个学生和28个同伴导师。这类经历对同伴导师也有益处。

过去可能被送到庇护工场的智力与发展性障碍者，现在正在大学里接受教育并通过学习获得文凭。经过两年的大学体验，残障学生们具备了雇主所需的各类软技能（soft-skills）和就业能力，沿着这样一条职业路径前行并最终获得了更好的工作。佛蒙特州思维学院毕业生的就业率达到了90%。该项目的成功，也在佛蒙特州的其他学院得到了复制。目前，佛蒙特州有6所学院参与了针对智力与发展性障碍者的高等教育项目。

总结

从1980年开始，佛蒙特州启动了针对智力与发展性障碍者的社区融合就业，2002年，关闭了最后一间隔离式的庇护工场。当前，该州关注的焦点是提升就业效果，增进雇主参与，营造工作场所的自然支持，并完善高中转衔和高等教育等选择。人们过去常常抵制庇护工场的转型，是因为他们深陷于原有模式里，无法想象没有庇护工场的未来。时至今日，佛蒙特州已经15年没有开办庇护工场，而残障者的生活仍在继续。庇护工场曾经的参与者们也能在维系过去友谊的同时建立起新的友谊。他们参与为数众多的活动，比如艺术、体育（如特奥会）和其他社区活动。一些机构依旧举办假日聚会、夏日野餐及各类活动，用来维系人们所习惯的社区意识。

15年前，一位庇护工场参加者的母亲曾极为担心并反对关闭庇护工场。她的女儿除了庇护工场，其他什么都不知道。这位母亲正是1967年那间庇护工场的创始者之一，并且在转型过程中也保留着理事会成员的席位。然而，今天，她已经成了一位社区融合就业的拥护者，因为她看到新生活正在让她的女儿成长和成熟。她的女儿在当地基督教青年会里很活跃，在那里，她可以游泳、骑马，并且在儿童照护中心有一份工作，还能定期到当地小餐馆与三五好友聚餐。这位母亲说，通过参与社区活动，她女儿的交流能力和技能已有了很大程度的提高。 随着智力与发展性障碍者融入社区的现象变得更常见而非令人意外，社区也越来越能够欢迎和接受他们了。

[1]McLoughlin, C.S., Garner, J.B., & Callahan, M.J. Getting employed, staying employed: Job development and training for persons with severe handicaps, 1987.

[2]Murphy, S.T., & Rogan, P.M. Closing the shop: Conversion from sheltered to integrated work, 1995.

[3] Bellamy, G.T., Rhodes, L., Bourbeau, P., & Mank，D. Mental retardation services in sheltered workshops and day activity programs: Consumer benefits and policy alternatives. In F.R. Rusch (Ed.), Competitive Employment Issues. Baltimore, 1986.

[4]National Council on Disability. Subminimum Wage and Supported Employment, 2012.

[5]David M. Mank and Teresa A. Grossi . Employment: Renewed Investments. Inclusion, 2013, pp. 7-16.

[6]Rhode Island Consent Decree. United States Department of Justice, Civil Rights Division, 2014.

[7]Centers for Medicare & Medicaid Services. https:// www.cms.gov.

[8]U.S. Department of Labor. ODEP's Advisory Committee on Increasing Competitive Integrated Employment for Individuals with Disabilities, 2016.

[9]Wehman， P. Competitive employment in Virginia. In F.R. Rusch(Ed.), Competitive employment issues and strategies, 1986.

[10]Vogelsberg, R.T. Competitive employment in Vermont. In F.R. Rusch (Ed.), Competitive Employment Issues and Strategies. Baltimore, 1986.

[11]Braddock, D.L., Hemp, R.E., Rizzolo, M.C., Tanis, E.S., Haffer, L., and Wu, J. 2014.

[12]Butterworth, J., Winsor, J., Smith, F., Migliore, F., Domin, D., Timmons, J.C., Hall, A.C. State Data: The National Report on Employment Services and Outcomes. Institute for Community Inclusion. UMass-Boston, 2014.

[13]Coleman Institute and Department of Psychiatry, University of Colorado. Annual Report on Developmental Disabilities Services for State Fiscal Year 2014.

[14] Dague, B. Sheltered Employment, Sheltered Lives: Family Perspectives of Conversion to Community-Based Employment. Journal of Vocational Rehabilitation, 2012, 37(1) : 1-11.

[15]Vermont State Annual Report on Developmental Disabilities Services for State Fiscal Year 2014. Disabilities Services Division, Department of Disabilities, Aging and Independent Living, Agency of Human Services, State of Vermont.

[16] Zero Project. World Future Council, Geneva, Switzerlandhttps://zeroproject.org

（参考文献有所删减）

Vermont' s Journey Towards Inclusive Employment

Bryan Dague

An outline of the U.S.A.'s State of Vermont transformation from segregated, sheltered employment to integrated, community-based employment for individuals with intellectual and developmental disabilities is presented. Vermont started a supported employment demonstration project in 1980 and replicated and expanded the program throughout the state. In 2002, the last sheltered workshop was successfully converted to community-based employment.

The issues of policy change, training, and culture-shift needed to foster the conversion of sheltered workshops to communitybased employment services are explored, together with an examination of the current state of services and goals for the future.

Community-based employment; Sheltered workshops; Intellectual and developmental disabilities

C913.69

A

2095-0810(2017)26-0044-05

美国佛蒙特州立大学残疾与社区融合中心 伯灵顿 05405

布莱恩·达格 副研究员；研究方向：残疾人融合就业，就业项目技术支持与培训

翻译：李 超 河北大学管理学院 副教授