积极福利视角下残疾人就业政策的转向探析*

冯敏良高 扬

积极福利视角下残疾人就业政策的转向探析*

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在传统福利模式下，我国实行保护性的集中就业与市场化的分散就业相结合的残疾人就业模式。由于机能受损、心理受挫和行动受阻等多重因素的作用，无论是保护性就业还是市场化就业，残疾人经济能力和社会地位改善十分有限，而福利依赖度增强、自我效能感下降等现象却非常普遍。劳动权是每个公民的基本权利，就业是弱势群体融入社会的关键，在积极福利思潮的影响下，残疾人就业政策发生了重大转向，并通过扩大就业空间、加大能力开发和培育社会组织等政策实践实现残疾人的增能赋权。

残疾人；积极福利；就业政策

在机能受损、心理受挫、行动受阻、环境受限等多重因素的作用下，残疾人有劳动的权利，却缺乏就业机会；残疾人有就业的能力，却遭受就业排斥；国家有保障残疾人就业的责任，却更多地关注残疾人的健康维护和生存保障。这是由传统福利的“消极特性”决定的，也是传统福利无力关照的问题。劳动是每个公民的基本权利，也是获取更好生活品质的主要途径。对残疾人而言，实现就业不但能扩大他们的生存空间、增强生活自主性，而且还能依靠自立赢得社会尊重、减少社会排斥。在积极福利思想的影响下，政府积极运用政策工具改善残疾人就业环境，多渠道增加残疾人就业岗位；残联系统广泛开展各类就业培训，积极开发残疾人人力资源；各类助残社会组织也提供了形式多样的就业支持服务，从而使残疾人真正成为社会财富的创造者。

1.传统福利模式下残疾人就业的局限性

在我国，残疾人就业主要可分为保护性的集中就业和市场化的分散就业两种模式，但无论是保护性就业还是市场化就业，残疾人经济能力和社会地位的改善程度十分有限，而福利依赖、自我效能感下降等现象却十分普遍。在当下，集中就业的保护功能日趋弱化，分散就业的竞争性也日益残酷。

1.1 集中就业的保护功能弱化

保护性就业是指为就业能力不足,难以在竞争性就业市场中获得较为体面工作的残疾人提供就业安置。长期以来，保护性就业的最主要形式是福利企业就业，即在特殊经济实体中集中安置具有一定劳动能力的残疾人就业。这种集中就业模式具有很多优点，如残疾人可以获得更全面的保障，有助于促进残疾人融合发展和服务管理成本的降低等[1]。然而，福利企业普遍存在规模较小、管理落后、成本高企等问题，在市场竞争中逐渐萎缩并面临生存危机。从2007年底至2014年初的七年间，我国福利企业的数量从25969家锐减至17876家，降幅超过30%[2]；其中，江苏省的福利企业也从2012年的3000家减至2015年的2240家，集中安置的残疾职工从12万迅速下降到8.6万，流失岗位3万多个[3]。随着税收红利的弱化，福利企业的生存环境将可能进一步恶化。

根据当前残疾人就业政策的精神，按比例就业已成为我国残疾人就业的一种重要形式。然而，出于各种考虑，用人单位宁愿缴纳残疾人就业保证金，也不愿安置残疾人。这种“交钱不安人”的现象极为普遍，但它显然违背政策制定的初衷，也大大降低了庇护性就业的吸纳能力。

1.2 分散就业的市场竞争加剧

相对而言，集中就业模式中岗位可选择性较低，总体层次也不高。为了使残疾人获得“体面劳动”，政府积极鼓励残疾人自谋职业、自主创业。对残疾人而言，受教育程度不高、劳动技能单一，加上适合他们的岗位有限，市场化的分散就业难度很大。残疾人参与市场就业的竞争是十分残酷的，社会对残疾人的歧视也非常普遍。2013年，我国残疾人登记失业率高达10.8%[4]，远高于全国登记失业率4.05%的水平，而实际失业率则更高。劳动权是每个公民的基本权利，就业是弱势群体融入社会的关键，推动并实现就业是对残疾人群体最好的福利保障。然而，劣势集聚大大限制了残疾人的行动能力，而弱势叠加也大大削弱了残疾人的就业能力，面对日趋激烈的就业市场，残疾人的就业空间被大大压缩了，就业层次和就业质量也普遍偏低。

在不断反思传统福利模式下残疾人就业不足的进程中，我国残疾人的政策实践发生了重大转向，从关注基本生存到关心生命质量，从以实物救济为主到以能力给付为重，残疾人就业福利政策的“积极性”日益凸显。

2.积极福利思想的理论解读

吉登斯倡导的“第三条道路”理论摒弃了社会民主主义福利思想与新自由主义福利思想的不足和弊端，同时继承了二者的优点和积极因素，开辟了一条超越左和右的“第三条道路”，并形成了与消极福利相对的“积极福利”理论，找到了市场活力与社会公正之间的平衡。

2.1 积极福利思想的提出背景

Titmuss极力推崇福利的非评判性和普及性原则，是福利国家建立、遵循的基本原则；马歇尔的公民身份理论将福利权视为公民的一种先赋权利，为福利国家的建立提供了合法性依据[5]。第二次世界大战后，《贝弗里奇报告》勾勒了福利国家的基本框架和实施方案，西方国家纷纷建成以充分就业、收入均等化、消灭贫困为目标的福利国家，推行“从摇篮到坟墓”的国家福利。20世纪五六十年代，资本主义国家走出了经济危机的阴影，经济迅速复苏，强劲的经济增长势头给福利国家推行全方位的社会保障制度提供了坚实的经济基础和物质保障[6]。然而，伴随着20世纪70年代两次石油危机的爆发，西方福利国家遭遇了严重的财政危机而陷入困境，庞大的福利开支迫使其转型，寻找新的解决方案。长期以来，关于普遍性福利（universal welfare）和选择性福利（selective welfare）的争议从未停息过：普遍性福利常因福利依赖和有害市场受人诟病，而选择性福利则因家计调查和污名化遭人指摘。福利国家危机的爆发打破了这场难分上下的争辩，国家福利难以为继，“选择性的实践逐渐但又不可逆转地取代了普遍主义者的野心”[7]。1981年，经济合作与发展组织在巴黎举行的 “80年代的社会政策”研讨会上编辑出版了《福利国家的危机》，拉开了声讨福利国家的序幕[8]。一直作为西方福利国家理论重要基础的社会民主主义，认为社会福利是消除不平等、实现社会公正的首要途径，大力倡导以国家干预为主要手段的普惠性福利政策。但在福利国家危机发生后，新自由主义逐渐取代了社会民主主义的地位，上升为主导理论和主流政策取向。新自由主义强烈反对制度化的社会福利，主张实行剩余福利模式，突出市场作用，强调“再商品化”。然而，无论是社会民主主义还是新自由主义，都无法彻底解决西方国家福利转型中出现的问题，甚至还引发了一些新的问题，左和右两条路都通向了“死胡同”。在此背景下，新社会民主主义于20世纪90年代开始兴起，以吉登斯为代表的社会思想家试图超越左与右的局限，提出了“积极福利”的思想，从而走出一条解决福利两难困境的“第三条道路”。

2.2 积极福利思想的基本主张

消极福利采用事后补救式的风险再分配策略，其政策目标集中于生存权保障；而积极福利则属于事前预防式的主动干预策略，其政策目标聚焦于发展权保障。积极福利思想的主要内容包括以下三点：

首先，主张“无责任即无权利”，认为“政府对于其公民和其他人负有一系列责任，包括对弱者的保护，个人主义不断扩张的同时，个人义务也应当延伸。”[9]权利和义务是统一的，不能过分强调公民权利而忽视公民应当承担的责任和义务。“福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰”[10]，存在福利依赖和道德公害问题，而积极福利要求将福利享受的权利和责任的承担勾连起来，强调“任何权利的获得都意味着义务的履行”[11]，从而实现公民责任的强势回归。

其次，注重人力资本投资，改变社会福利的供给结构，“在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助”[12]。福利消费不仅仅意味着“社会支出”，还应该意味着积极进行“培训和教育性的社会投资”。福利开支的方向要从单纯的福利消费支出改为教育、培训、创造就业机会、鼓励风险投资、弹性的工作制度和鼓励和谐的工作关系等社会投资支出[13]，努力建设“社会投资型国家”。在福利供给上，要改变传统的以现金给付为主的福利供给，实施以实物给付为主的福利供给，注重福利享受对象的能力建设。

最后，构建“福利社会”。现代社会是一个风险社会，单靠政府建立的“福利国家”难以应对社会的不可治理性，必须建立一种由政府、市场和公民共担风险的责任机制，进而建设一个多元主体共同参与的“福利社会”。因此，从“福利国家”向“福利社会”的转变，不仅是一种解救福利国家危机的改革思潮，更是一场面对社会危机的风险管理实践。它体现了福利多元主义的思想，试图以治理的理念逐步建构以社会权利及责任为特征的“积极公民身份”，达到重塑福利国家的目的。

3.积极福利思潮下残疾人就业政策的转向

积极福利强调公民的权利与公民责任的平衡，强调以就业机会替代救济性福利保障，强调预先关怀的方法，增强国家、社会和个人的主动性与责任感，并致力于消除社会排斥，促进社会融合，建立合作包容型的新型社会关系[14]。这一思想对残疾人就业政策产生了积极而深远的影响。

3.1 残疾人实现就业是承担社会责任的最好方式

残疾人有双重身份，第一重身份是享有和健全人同等权利的国家公民身份，第二重身份是区别于健康人群的特殊弱势身份[15]。因此，残疾人社会保障体系也相应包含了“普惠”和“特惠”的福利政策，在就业上则主要表现为两个方面：一方面，残疾人可以参与开放性市场的公平竞争；另一方面，残疾人也有资格获得保护性就业。所以，政府有责任保障残疾人的平等就业权，消除身份限制和就业歧视，同时还要开辟残疾人就业的专属空间，开发适合残疾人就业的工作岗位。残疾人在实现就业后，才能自食其力、获得独立和尊严，才能真正认可自己作为“社会财富创造者”的身份，并撕去“二等公民”的标签。在他们就业后，劳动过程本身就是履行公民义务、承担社会责任的过程，残疾人再也不用担心“污名化”带来的心理困扰，可以心安理得地享受残疾人应有的“特殊待遇”。

3.2 提升残疾人的就业能力是人力资本投资的最佳途径

就业能力是残疾人能否实现就业的最重要条件，对增加就业机会、提高就业层次和收入水平有决定意义。在现实中，残疾人的总体就业能力处于相对低下状态，这是制约残疾人就业水平和就业质量的主要因素。究其原因，残疾人就业能力不足的根源在于机会缺失，尤其是教育机会和实践机会的缺乏。在现代社会，教育是形成就业素质的基础，培训是形成劳动技能的关键，受教育的程度和受培训的水平共同决定了残疾人的就业能力[16]。由于生理的限制和社会的排斥，残疾人的就业潜能没有被挖掘的机会，也没有“用武之地”。能力和机会的双重缺失，是残疾人就业的两大障碍。因此，要提升残疾人的就业能力，首先要以残疾人职业康复为基础；其次，在受教育的权利上，要推行全纳教育，残疾人像健全人一样有条件接受九年制义务教育、职业教育和高等教育；最后，还要提供提升残疾人就业能力的训练场所和“工作导师”。

3.3 政府购买助残服务是“福利社会”建设的有效路径

在福利多元主义思潮的影响下，福利多元供给的格局逐渐形成，企业、家庭、社会组织在残疾人社会福利供给中也日益发挥重要作用。在政府购买社会服务的背景下，企业、家庭、社会组织发挥着各自的比较优势。2013年6月，北京市在全国率先出台了《北京市购买社会力量兴办残疾人服务机构(组织)服务暂行办法》，形成了北京特色的助残服务购买模式。2014年4月，我国出台了《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》[17]，建立并完善政府购买残疾人服务的基本规范，逐步实现多元主体合作供给残疾人服务的共赢格局，提升广大残疾人享受社会服务的满意度[18]。政府购买助残服务既能转变残联系统的职能和角色，又能增强残疾人选择个性化服务的主体性，还能发挥多元主体的各自专长。在残疾人就业服务中，政府在就业政策制定和就业环境营造等方面具有绝对优势，市场中的企业在就业创业辅导、职业技能培训等方面具有明显优势，家庭在残疾人就业信息提供和就业心理支持等方面具有独特优势，而社会组织在职业评定和就业指导等方面也具有专业优势。以就业为核心的残疾人需求具有多样性的特点，单靠政府、市场、家庭或社会组织无法满足残疾人就业服务中的复合性需求，只有四方通力配合，建立良好的合作伙伴关系，才能提供满足残疾人多元化需求的协同服务，并真正建立残疾人的“福利社会”。

4.积极福利视角下残疾人就业的政策实践

4.1 扩大残疾人的就业机会与范围

我国“十二五”规划明确提出的“就业优先”战略，要求为有就业能力的残疾人创造平等的就业机会，努力实现充分就业并提升就业的质量。在市场化就业中，为了使残疾人获得“体面劳动”，政府积极鼓励残疾人自谋职业、自主创业。“为了平等地对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和处于较不利的社会地位的人们”[19]，尤其是最弱势的残疾人群体。所以，我国更努力地推行福利企业集中安置和按比例就业。针对前者，我国在2006年和2007年分别出台了《关于进一步做好调整现行福利企业税收优惠政策试点工作的通知》和《福利企业资格认定办法》，但福利企业改制后，集中安置残疾人就业的能力明显下降；针对后者，中共中央组织部等7部门出台了《关于促进残疾人按比例就业的意见》，各地也陆续出台了“用人单位按比例安排残疾人就业补贴和超比例奖励办法”等地方法规，但很多企业基于医疗支出、劳保福利等考虑，宁愿缴纳残疾人就业保障金也不愿接收残疾人就业。因此，扩大残疾人就业机会和就业范围的难度依然很大。面对畸高的残疾人失业率，政府“加强残疾人职业培训、就业服务和劳动监察，切实维护残疾人公平就业机会和劳动就业权益”。从残疾人市场化就业看，政府一方面制定并落实了鼓励残疾人就业和创业的各项优惠政策，另一方面直接加大残疾人就业创业扶持资金的投入力度。在残疾人保护性就业中，政府一方面制定了扶持福利企业的相关政策，如对福利企业产品“专产专营”“优先采购”“公益性购买”等；另一方面，政府机构和事业单位带头按比例安置残疾人就业并建立公示制度，同时还开发出大量面向基层的公益性岗位，专辟部分岗位优先安排残疾人就业。

4.2 加大残疾人人力资源开发的力度

从积极福利视角下，政府开始主动转变观念，把残疾人群体视为一种不可忽视的人力资源，并将残疾人能力提升和潜能挖掘作为残疾人福利供给的政策目标。在保障残疾人基本生存的前提下，政府逐渐接纳福利投资的思想，在残疾人政策实践的内容上，逐渐由消极社会救助转变为积极的福利供给，并利用政策工具营造公平友好的社会环境，为广大残疾人提供自我发展的社会条件与机会，使之真正融入社会。在各地开展的政府购买社会服务的项目中，助残社会服务的比重逐年增大，助残服务的内容也在传统的康复训练和物质援助的基础上加入了心理增能、就业援助、创业辅导等内容；同时，在助残服务的项目执行中突出需求识别的精准化，强调服务供给的精细化。可见，国家的助残政策正从“生活福利”向“就业福利”(workfare)过渡，努力培养残疾人的就业能力，有效提升残疾人的自我效能感，从而激发残疾人群体就业创业的动力。由此，“残疾人也是人力资源”的全新观念已经开始确立。

投资于残疾人群体的福利开支一旦转化为就业创业的现实生产力，其结果是，原本必需的收入保障、医疗开支及其他福利开支，就因为残疾人实现了就业而得以节省；所产生的经济效益与社会、政治效益则减少了后期的资源支出，使得他们不仅能够共享改革开放的成果，而且能充分发挥他们在社会发展中的重要作用。这就建立起了一种以发展型社会福利与积极型人力资源开发相结合的新型残疾人社会福利政策[14]。

邓朴方也曾指出:“残疾人自身蕴藏着丰富的智慧和力量，是重要的人力资源，必须充分发掘残疾人潜能。”[20]而残疾人就业创业的能力开发离不开前期的“教育”投入。为此，在现行的政策实践中，残疾人“随班就读”早已实施，残疾人接受高等教育也已屡见不鲜，残疾人全纳教育也在积极的推行中。

4.3 加快助残社会组织的培育

在国家主导的福利模式向福利多元主义转型的背景下，我国的社会福利供给也由政府、市场和社会三方共同承担。以政府为主体的福利供给，具有刚性特征和官僚作风；以市场为主体的福利供给，往往因为残疾人支付能力不足而被排除在外；而以社会为主体的福利供给不仅能弥补“政府失能”和“市场失灵”，而且还能减轻政府负担，激活社会资源。所以，我国政府积极倡导并大力实践社会福利社会化之路。但囿于市场动力不足和社会发育不良，社会福利社会化的实际效果并不理想。资金不足和人才匮乏的现实大大制约了助残社会组织的福利供给能力，导致残疾人福利需求增加与助残组织福利供给不足的矛盾突出。为了有效解决这一矛盾，残联系统将自身定位于枢纽型组织，不断完善助残社会组织的法律体系，理顺自身与政府、市场和社会组织的关系；政府加大了政府购买残疾人服务的力度，尤其在各类“公益创投”中加重了残疾人就业服务项目的资助数量和资助金额，建立起政府、残联和社会组织的良性合作模式，并加强了助残社会组织的员工培训和业务指导，促进了助残社会组织的能力建设，尤其加大了以残疾人就业为主要业务范围的助残社会组织的培育和扶持力度；而助残社会组织自身也加强了社会营销和品牌建设，并特别关注“互联网+就业”和“创业辅导”两个品牌的建设力度。

结语

就业既是残疾人劳动权利的保障，也是残疾人承担社会责任的体现。对有劳动能力的残疾人而言，就业或许是最有效的福利供给形式。在积极福利思想的影响下，残疾人就业政策已从传统福利模式下的“重权利保障、轻义务履行”转向责权统一的“工作福利”；从“重物质帮扶、轻能力建设”转向以“能力给付为主”的就业服务；从“重国家救济、轻社会参与”转向多元协同的残疾人“就业治理”。

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The Shift of Employment Policy for the Disabled from the Perspective of Positive Welfare

FENG Min-liang, GAO Yang

Under the traditional welfare mode, there are two kinds of employment in our country, one is protective employment and another is market oriented employment. Due to impaired function, psychological frustration, environmental constraints and other factors, the economic status and social status of the disabled is often improved very limited, while the phenomenon of the welfare dependence and the decline of self-efficacy is very common. The right to work is the basic right of every citizen, employment is the key for the disabled groups to social integration. Under the influence of positive welfare thoughts, the employment policy for the disabled has changed a lot. Through expanding the employment space, increasing the ability development and nurturing social organizations and other policy practices so as to achieve the empowerment of the disabled.

The disabled; Positive welfare; Employment policy

C913.69

A

2095-0810(2017)26-0049-06

国家社会科学基金《积极福利视角下残疾人就业问题研究》（14BSH104）与扬州大学人文社科基金《社会网络分析视角下的残疾人社会交往研究》的阶段性成果

1 扬州大学社会发展学院 扬州 225002 2 扬州市委党校 扬州 225009

冯敏良 副教授；研究方向：社会服务与社会工作高 扬 讲师；研究方向：公共管理