基于脆弱性视角的残疾人就业政策研究*

陈 静

基于脆弱性视角的残疾人就业政策研究*

陈 静

脆弱性是指个人或者群体容易受到攻击、伤害，并难以恢复的一种特性。在公共政策领域，脆弱性被认为更多地产生于规制缺失、误解，或政策不能得以有效执行等。我国残疾人就业系统具有显著的脆弱性特征，凸显于系统内部的不稳定性、对自然或人为侵扰的高度敏感性、易损害性，以及伤害后的弱复原性。残疾人就业系统的脆弱性表达要求建立完整的公共政策支持体系，包括基础性的权能提升政策、常态化的在业支持政策和特殊性的危机管理政策。

残疾人就业；脆弱性；政策体系

“就业即最好的保障”是社会政策的基本原则之一。对残疾人而言，就业对他们生存、生活及生命价值的意义无须过多赘述。实践中，残疾人就业是一个涉及医疗康复、社会救助、社会福利、教育、公共服务等多个政策领域的复杂问题。长期以来，政府部门及学术界对残疾人就业问题多有关注，形成了共同参与、推进的积极态势。既有研究大致可分为三个层面：一是关于价值观和理念的探讨。优势视角、积极福利、发展型政策等理念被学者们阐释、发展，并应用于政策分析[1，2]。二是描述性状态研究,包括残疾人就业现状、特征及影响因素，目的在于探寻问题之所在[3-5]。三是应对性策略研究,包括国外残疾人就业模式借鉴,残疾人就业政策规划、策略建议及政策效果评估等，意图建构我国残疾人就业保障体系[6，7]。这些研究大都着眼于残疾人“就业难”以及“如何提高就业率”的探讨。实践中，残疾人就业不仅是困难的，也是脆弱的，是一个包含就业、在业、失业、再就业以致反复的、具有连续性特征的动态发展过程。残疾人就业系统的这种脆弱性，既受自然因素的影响，更与来自社会及公共领域的行动是否合适、是否有效休戚相关。本文从脆弱性这一概念出发，尝试建立基于这一视角的分析框架，探讨残疾人就业反脆弱性政策体系的构建。

1.脆弱性及其分析范式

脆弱性（vulnerability ）一词可以追溯到拉丁文中的vulnus和vulnerare，意指“容易被伤害”或“面对攻击而无力防御”[8]。牛津英文字典对脆弱性的解释是“对身体或情感上的伤害的接受能力”。脆弱性概念最早被运用于工程科学领域，20世纪70年代以来，也越来越多地被扩展至社会、经济、政治层面，从而成为一个内涵广泛、极具张力的词汇。脆弱性指的是系统本身的一种属性或称为内在属性，是对某一系统（群体或个体）面对内部和外界侵袭或扰动时的易感性(Susceptibility)和抗逆力(Resilience)的一种考量或衡量，也是系统承受不利影响或压力的能力。脆弱性的概念有三重含义：首先，它表明特定系统(个体或群体)存在内在不稳定性；其次，该系统、个体对来自外界（自然或人为）的侵扰和变化等比较敏感；再次，在外来侵扰、外部环境变化的影响、胁迫下，该系统或个体容易遭受某种程度的损失或损害，并且难以复原[9]。风险(risk)、敏感度（sensitivity）、适应性（adaptive capacity）、恢复力(resilience)等系列概念与脆弱性联系在一起，成为一个复杂的概念集合体[10]。

脆弱性通过放大或缩小事件（危险源）对系统的作用从而影响到事件的后果。通常情况下，某一系统所处的环境中产生对其有负面影响的事件或波动，系统由于其内在结构的不稳定（缺陷或不足）而非常敏锐地感受到事件所带来的威胁，并将不可避免地受到伤害。系统愈脆弱，其抗争、回避、减少伤害以及从发生的伤害中恢复的能力就愈弱，反之，则可能在同一事件中不受伤害或者容易得到恢复。

从理论层面看，任何系统都有其天然的脆弱性，但其强弱程度却受内外因素影响，并呈现出本质区别。脆弱性在社会群体中的分布是自然要素和社会要素双重配置的结果，并在时空维度下呈现多种状态函数。脆弱性的自然分布过程常与群体或个体所拥有的特征密切相关，如贫困、性别、种族、年龄、残疾程度等可以造成风险成倍增加；其社会分布过程则强调政治、经济、社会、文化要素所造成的群体和个体在权利、资源方面可得性的差异，以此来解释某一系统在面对侵扰或风险时的感受程度、受影响程度、应对与恢复能力等方面的差异性，以及由其引发的群体在面对危险源时的脆弱性差异[11]。

需要指出的是，学术界对脆弱性概念的认识经历了由静态（作为事物限制性因素）到动态（作为系统或个体应对能力）的转变。脆弱性不是对系统某一时点或横断面状态的概括，而是对系统面对侵扰时所产生的一系列反应过程特征的归纳提炼。因此，对系统脆弱性的认知及应对必须持有一种动态的视角。在此意义上，依据脆弱性理论逻辑所构建的政策分析框架必然指向两条分析路径：常态下如何稳固系统内在属性，以提升系统抗逆力；非常态下如何对事件进行有效回应和目标性支持，以缩小危险系数，最终达到较少的伤害及较快的恢复，以及在此过程中系统弹性的持续增强。

图1 脆弱性概念及作用方式

2.残疾人就业的脆弱性分析

如上所述，脆弱性的强弱与群体或个体的生理及心理健全程度密切相关，且这些个体因素会在社会环境与社会过程中不断扩展并增加影响的深刻程度。身心障碍及社会环境桎梏，使得残疾人就业系统在社会实践中表现得尤为脆弱。这一系统脆弱性的形成，是个体因素、社会因素、政策因素在自然过程及社会过程中相互渗透、交互影响的结果。其影响因素与基本过程如表1所示。

表1 残疾人就业系统脆弱性的形成过程

无论是对于个人还是对于群体，残疾人就业系统都具有显著的脆弱性特征，这种脆弱性主要表现并根源于这一系统内在的不稳定性。

首先，就业过程的不稳定性。就业过程的不稳定性突出表现在两个方面：就业难与就业途径的偶然性与非正规性。在实践中，残疾人就业难问题依旧突出。残疾人就业空间狭窄，存在严重的就业障碍；就业类型单一限制了就业收入[12]。统计数据显示，2013年度我国劳动年龄段生活能够自理的城镇残疾人就业比例仅为37.3%，农村为47.3%[13]。残疾人就业难意味着，较之于健全人，他们更加难以通过主观努力获得其所期望的从业岗位。此种境况，固然在于残疾人职业技能有限，无法胜任企业给自己安排的工作，究其原因，更可追溯至政府、企业和社会缺乏对残疾人就业的深入研究和必要照顾。另一方面，残疾人获得工作机会或者职位所依靠的途径有很大的偶然性和非正规性，通过熟人介绍找工作的比例，城镇为66.4%，农村为75.7%[13]，远超规范性途径。即便是在经济发达、机会众多、政策相对完善的上海，调查显示，依靠残疾人劳动服务机构、残疾人专场招聘会和上海残疾人招聘网等残疾人就业服务的专业途径而获得工作的残疾人仅占 28.52%的比例[14]。这就意味着“就业（再就业）无门”成为一种制度性障碍。

其次，残疾人在业状态的不稳定性。失业率高、就业层级低、所得不足与公平缺失等事实注解了残疾人在业的动荡状态。2007年《残疾人就业条例》实施以来，不少用人单位都开始按照政府规定的比例安排残疾人就业。但在就业率有所提高的同时，残疾人失业率也在同步攀升。2013年，城镇残疾人登记失业率为10.8%，比上年度的9.2%上升了1.6个百分点，是全国城镇登记失业率4.1% 的2.5倍之多[15]，实际失业状况比数据呈现的更为严重。2011—2015年《中国残疾人事业发展统计公报》显示（见表2），虽然近5年里每年新安排城镇残疾人就业人数达30万左右，但城镇残疾人在业人数并没有明显增加，甚至还呈轻微下降趋势，这也从另一层面证明了残疾人失业的严重状况。

在经验层面，因为效益压力、歧视、工作环境障碍、人际沟通不良以及所得失衡等因素，残疾人主动失业率与被动失业率双高。一些地方性调查显示，行业和岗位的扩散效应证明残疾人就业渠道正在不断拓宽，就业岗位逐渐增加，就业方向趋于多元，呈现令人欣喜之发展态势。但总体而言，残疾人在劳动力市场中仍处于边缘地位，以中低级劳动、低水平技能为主，占到四分之三以上，集中于操作工、勤杂工、后勤人员等[16]。残疾人在各个行业的平均收入都低于健全人，甚至与健全人在同一企业从事同样的工作时，其收入也往往低于健全人。由于收入低，社会保障缴纳不足，且工作的流动性强，在很多情况下，残疾人就业所得并不能维持个人及其家庭的基本生活所需，致使这一群体生活贫困。《2013年度中国残疾人状况及小康进程监测报告》显示，2013年度残疾人家庭人均可支配收入仅为全国居民家庭人均可支配收入的56.7%，差距明显。由于劳动就业的激励效应较差，很多残疾人的就业愿望并不强烈，对工作的期望值较低，出现了不少宁肯“吃低保”“吃救助”而不愿工作的个体与现象。

残疾人就业的种种特征使得他们呈现出与健全人尤为不同的心理期望和欲望，且对与就业有关的波动或侵扰十分敏感。这些侵扰来自个体、自然、政治、社会、经济等多个层面。由于残疾人无论是处于在业状态还是处于就业过程，都较健全人更为困难且不稳定，因此，当他们遭遇个人事故、自然环境侵扰、政治需要、经济波动等问题或事件时，残疾人就业——包括就业率、再就业率、就业收入等就更容易受到冲击并产生动荡。赖德胜等人的研究表明，残疾人是就业中的弱势群体，对各种经济变量十分敏感[17]。统计数据也证明了这一点。分析近五年的残疾人就业数据发现，福利企业集中就业、自主创业和个体就业两种与市场关系强烈的残疾人就业方式的比例显著下降，不得不让人直观感受到残疾人就业在经济周期性波动中所受的冲击（见表2）。

表2 2011—2015年我国城镇残疾人就业状况（单位：万人）

与此同时，由于社会氛围、主流价值观以及公共政策体系难以为残疾人提供足够的保护和支持网络，使得残疾人在就业问题上受到冲击时缺少必要的延展度和弹性。这也就意味着，残疾人就业系统不仅对各种干扰和风险极为敏感且容易遭受损害，而且缺乏足够的自我恢复力。

3.基于脆弱性视角的残疾人就业政策建构

公共政策学科中，脆弱性被视为一个社会建构的议题，亦即系统或个体的脆弱性固然与种族、性别、年龄、残疾等自然因素有关，但更产生于法律误解、政策缺乏有效执行以及规制能力受到限制。因此，关注残疾人群体，优化社会系统结构，构建有序、稳定、防护全面的残疾人就业政策支持体系，强化福利政策的执行等就成为消减残疾人脆弱性的重要且直接的方式。20世纪80年代以来，我国逐步制定和实施了以《残疾人就业条例》为基础，以《无障碍环境建设条例》、《福利企业资格认定办法》和《按比例安排残疾人就业办法》等法规和规章为补充的残疾人就业支持政策体系，开启了公共政策制度化干预残疾人就业的新时期。从内容结构来看，已经形成了市场性就业政策、保护性就业政策和辅助性就业政策三个方面较完整的支持结构[18]。在宏观政策之外，部分地方政府也出台了推动残疾人就业的支持性措施。

但是，由于普遍存在的看待残疾人的“问题视角”、“实现基本保障”的目标取向以及制度间的冲突与排斥，我国的残疾人就业支持政策总体而言有限且笼统，并未形成覆盖残疾人就业全过程的政策网络。在实践中，由于重视不足，监管不力，协调缺失，以及主客体离散，使得政策的执行存在较多疏漏之处。依据脆弱性理念所构建的分析范式，应该着力构建内涵丰富，包括权能提升、在业支持和危机管理在内的多层次、多面向的残疾人就业政策体系，在关注数量之外，构建更加安全、稳定和坚韧的就业模式。

3.1 基础性的权能提升政策：稳定残疾人就业系统的内在属性

脆弱性理论将系统的脆弱性首先归因于系统自身的不稳定性。残疾人群体所拥有的与就业相关的权利以及能力，是这一系统的内在特征，也是判断该系统脆弱性程度的最重要指标。在此意义上，强化、提升、稳固残疾人群体的内在属性自然成为治本之策。残疾人就业权利是指政策部门和残疾人自身对其所应享有的，由社会和公共资源供给的教育、培训、资讯、岗位、社会保障等权利的认知。残疾人就业能力则指向奠定残疾人就业基础的能力要素：职业健康程度、生活能力、职业技能（包括技术、人际沟通能力、组织协调能力）等。

首先，要树立残疾人就业工作中权利意识觉醒与技能提升同步发展的政策理念。理念先于政策，长期以来制约我国残疾人就业工作发展最核心的问题是意识问题，包括公共部门的施政理念以及残疾人对自身权利的认知。残疾人，作为人类进化与社会发展所付出的代价，其所遭受的生理与心理创伤，以及由此引发的社会过程的一系列遭遇，应该由代表公共福祉的政府及社会给予补偿，使其能够与健全人一样平等参与社会、享受文明。对残疾人而言，这是权利而非乞求；对社会和政府而言，这是义务而非施舍。只有明晰这一根本理念，才能构建并实施全面的残疾人就业政策体系。尽管理论如此明确，在实际工作中践行却并不尽如人意。这一理念的传播是一个长期的过程，需要学术界的倡导与宣扬，更需要各级政府相关部门在文件、会议、实践中不断强调与强化，促使其深入人心。其次，要提升残疾人的就业能力，着力积淀残疾人“精准就业”的内在基础。实现这一目标要从职业康复与职业教育两个层面进行。一方面，继续为残疾人群体提供各种职业康复服务，包括咨询、诊断、评估、治疗、器具适配等；另一方面，要着眼于为残疾人群体提供与信息社会、服务经济相适应的包括生活技能、职业技术、实务操作、人际沟通在内的教育培训。在此过程中，尤其要摒弃传统的大规模、低水平、重复性的教育方式，秉承个性化和灵活性原则，引入性格特质测评、就业需求调查、职业能力评估等科学方法，对接市场和企业，重点发展依托型培训、定向培训，构建并实施残疾人精准康复、精准教育战略。

3.2 常态化的在业支持政策：发展残疾人可持续的就业路径

残疾人就业路径不外乎两种：庇护性就业和开放性就业。庇护性就业是指集中安排残疾人在保护性工场就业的模式。在我国，表现为福利企业集中安置残疾人就业及辅助性就业两种形式。庇护性就业对于残疾人，尤其是伤残程度较重，但仍有一定工作能力的残疾人具有重要价值。在当前经济环境和政策环境中，我们要继续探讨福利企业发展的扶持性政策，讨论如何借助信息技术和现代服务经济平台，创新福利产业模式，为残疾人庇护性就业开辟新的方向。开放性就业指残疾人在开放的劳动力市场中，与健全人一起生活、一起工作的就业模式。开放性就业更加有助于残疾人融入主流社会，获得更高的生活质量。对于残疾程度较轻的人而言，开放性就业所获得的价值感要高于前一模式。在我国现行政策中，这一模式包括按比例安置就业、公益岗位安置就业和鼓励残疾人自主择业三种基本形式。

在脆弱性理论看来，无论是庇护性就业模式还是开放性就业模式，重要的是不能满足于“就业即是终结”的目标取向，政策部门需要更加关注如何借助有效的、常态化的在业支持政策，稳定残疾人的就业状态，降低残疾人因为适应不良而导致的主动或被动失业比率，实现稳固残疾人就业系统内在属性的反脆弱性政策目标。根据国内外既有经验，残疾人在业支持至少要从两个方面进行政策考量：残疾人在业支持和指向性工作环境改造，即所谓的“支持性就业”。支持性就业的重要特点是“上岗后培训和持续支持”，通过建立就业辅导员制度，经由辅导员的现场支持和培训，包括工作技能培训、人际关系处理、权利维护等，帮助残疾人适应工作环境和内容。当前，我国残疾人支持性就业的探索已经起步。2014年，湖南省和山东省东营市开展支持性就业试点工作，尝试实现智力残疾人以支持性就业方式实现常态环境下的按比例就业。同年，在国际劳工组织的支持下，全国心智障碍服务创新联会等组织已完成了四届支持性就业辅导员课程培训，156名就业辅导员先后获得了资质证书。除此之外，由于残疾人生理障碍引发的特殊需求，基于“工作平衡”理念的指向性残疾人工作环境改造也是构建就业支持政策体系、提升残疾人就业质量和稳定性的重要层面。政府部门要采取“胡萝卜加大棒”的方法，通过强制性规制、实施工资补贴、设立“雇主工作环境改造津贴”等方法[19]，激发企业主依据本企业残疾职员的生理特点改造工作环境的积极性，为提升残疾人的人力资本创造外部条件。上述种种措施，最终立足于消减残疾人就业系统的脆弱性，实现持续、安全、稳定的残疾人就业目标。

3.3 特殊性的危机管理政策：增强残疾人就业系统的弹性

现代社会是一个风险丛生的社会，由于就业系统内在的不稳定性，残疾人，无论是个人还是群体，其所处环境的任何波动，都容易对其就业途径、在业状态、职业收入等产生影响。系统的脆弱性也意味着残疾人往往难以避免种种风险的侵扰。囿于能力，残疾人群体面对风险和伤害时，很难凭借个人的能力恢复正常状态，这就需要公共政策在残疾人就业系统遭遇事件或风险侵袭时对其实施针对性的保护和支持，给予残疾人抵抗伤害的空间和时间，增强残疾人就业系统的弹性。

残疾人就业的危机管理政策理论上包括个人危机管理和群体危机管理两类。前者主要针对由于个人或家庭原因而产生的就业不稳定，包括个体化的疾病、意外事故、心理创伤、家庭变故、外部侵权、环境变动等。残疾人就业系统的脆弱性使得他们在遇到危机或风险时，并不能具备如健全人一样的应对能力，因此，面对个人危机，首先要确保残疾人及其家庭的生活安全，尝试利用滚存结余较多的失业保险金，试行失业保险残疾人特殊待遇等。在此基础上，将权利维护、创伤治疗、在业支持或再就业视为一个连续性的整体任务，帮助残疾人摆脱危机，恢复生活常态。要实现这一目标，一方面需要出台针对残疾人群体的特殊福利政策，如更高的社会救助标准、失业补贴标准、医疗救助标准、及时的法律援助和再就业安置等；另一方面，要建立由残疾人联合会、残疾人社会服务组织、残疾人职业中介机构共同构建的管理服务网络，为残疾人提供及时全面的服务，避免他们在遭遇危机时求助无门。群体危机管理则关注群体性的特殊保护政策。譬如在经济衰退、金融危机的特殊时期，残疾人失业率升高，再就业难，这时就有必要进行群体危机管理，实施保护性政策。如加大对福利企业的财政支持力度，减免有关税费，为福利企业减轻负担；采取政府优先采购，在同等条件下，优先采购福利企业专产、专营的产品或服务；特殊情况下甚至可以尝试一定时期和一定范围内的残疾人垄断生产模式等。在政策实践中，个人危机往往可以归属为群体危机，同样，群体危机也可以分解为个人危机。因此，针对个人或群体的政策并非泾渭分明，互不相干，而是要相互支持，协调整合。

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Research on Employment Policy of Disabled People on the Perspective of Vulnerability

CHEN Jing

Vulnerability is the characteristic which easily be attacked, hurt, and hard to recover in individuals or groups. In the field of public policy, it is due to the lack of regulation, misunderstanding, or policies cannot be effectively implemented, etc. The employment system of the disabled in China has significant vulnerability, its instability, high sensitivity to the natural or human intrusion, easily vulnerable and weak resilience. The vulnerability requires the complete public policy system, including the basic policies to improve rights and functions, the normalization policies to support employed, and the special policies to crisis management.

Employment of disabled people; Vulnerability; Policy system

C913.69

A

2095-0810(2017)26-0055-06

国家社科基金一般项目（14BSH104）；江苏高校哲学社会科学指导性计划项目（2016SJD840011）

中国矿业大学公共管理学院 徐州 221116

陈 静 管理学博士 讲师；研究方向：残疾人福利，老年福利